村级森林经营方案的编制与实施探讨

舒相才，余加存

（1.云南省腾冲县林业局农村能源工作站，云南 腾冲679100；2.云南省腾冲县林业局村级森林经营方案编撰与实施试点工作领导小组办公室，云南 腾冲679100）

1 引言

党的“十八大”提出了社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的总体布局［1］，把生态文明建设提升到前所未有的高度。森林是陆地生态系统的主体［2，3］和林业生产发展的物质基础，科学经营管理森林，使森林持续发挥生态、经济、社会效益是生态文明建设的重要组成部分。根据国家林业局公布的森林资源连续清查数据，我国集体林地面积18630万hm2，占全国林地总面积的60.01%，有林地面积11740万hm2，占全国有林地面积的61.41%，森林蓄积量54.25亿m3，占全国森林蓄积量36.71%，这些林地分别由乡镇、村委会、村民小组、林业专业合作社、企业、承包大户以及个体农户等不同经营主体经营着。由于这些经营主缺乏森林经营专业知识，森林经营水平普遍较低，导致集体林区结构单一的人工林较多，生产效益低下，单位面积蓄积量低，林业森林经营收益不高。

因此，科学编制森林经营方案并严格按照森林经营方案经营管理森林是实现森林可持续经营的根本措施。但我国目前集体林的经营方案一般以县为单位编制，属于指导性质的森林经营方案，不能满足指导林农实施具体经营措施的需要。广大山区群众依靠森林提供的木材、果实、菌类、蔬菜等林副产品获得生产生活资料、经济收入，科学编制适合农村森林经营需要。易于理解和操作的村级森林经营方案，对指导林农提科学管理森林，持续发挥集体林的多重效益，增加林农收入，提升森林的生态服务功能，促进生态文明建设具有至关重要的意义。

2 森林经营方案概述

2.1 定义

森林经营方案是经营主体为了可持续的经营和利用森林［4，5］，发挥森林的多重效益，在国家法律、法规、政策和林业发展方针的框架下，根据森林资源现状、立地条件、经营目标组织森林经营类型，并把经营管理措施和施工顺序落实到小班和山头地块的中长期森林经营规划。

村级森林经营方案是指集体林区不同的森林经营主体在县级森林经营方案或林业发展规划、林地保护利用规划的指导下，根据有关法律、法规、政策和森林资源现状把各项经营措施和生产顺序落实到山头地块，指导经营主体或林农开展林业生产经营活动，以充分发挥森林生态、经济、社会效益的中长期规划。

2.2 编案单位

根据林资发《森林经营方案编制与实施纲要（试行）》〔2006〕227号和《森林经营方案编制与实施规范》［6］（LY/T 2007－2012），我国森林经营方案的编案单位包括三类：一类编案单位为国有森林经营单位；二类编案单位为达到一定规模的集体林组织、非公有制经营主体；三类编案单位为其他集体林组织或非公有制经营主体。林资发〔2006〕227号和LY/T 2007的主要区别是：LY/T 2007进一步把二类编案单位的“一定规模”界定为“经营面积大于500hm2”；LY/T 2007对三类编案单位的界定中包含了“个体”；林资发〔2006〕227号规定三类编案单位以县为单位编制经营方案，而LY/T 2007规定三类编案单位编制简明森林经营方案。

随着集体林权制度改革的深入和完善，集体林区林地经营权的多样性导致了森林经营主体的多样性，现阶段的森林经营主体包括（但不限于）以下几种：①乡、村、村民小组等集体经济组织；②林业专业合作社等合作经济组织；③承包和通过流转取得林地经营权的企业、大户；④多个村、村民小组或多个林农组成的联合体。可见，编制村级森林经营方案的经营主体是多种多样的，根据林资发〔2006〕227号和LY/T 2007的规定，有的属于二类编案单位，有的属于三类编案单位。

2.3 目标

村级森林经营方案编制与实施最重要的目标，就是科学指导非国有森林经营主体特别是林农科学经营管理森林，达到提高科学文化素质、优化森林资源、维护生态平衡、保护生物多样性、提高经营主体和林农经济收入，推进生态文明建设。

3 村级森林经营方案的编制

3.1 编制的深度

村级森林经营方案编制的目标是指导经营主体和林农组织具体的林业生产经营活动，要根据经营主体的需求确定编案的深度，由于集体林区的经营主体除部分林业企业外，大部分经营主体缺乏森林经营专业知识，因此村级森林经营方案编制深度除符合林资发〔2006〕227号和LY/T 2007的规定外，至少还应该解决两个问题：一是要使编案范围内的每个经营者明确每个地块在经理期每个年度应开展哪些经营活动；二是要使经营者明确每个经营活动如何开展。

3.2 编案的原则

3.2.1 坚持业主自愿原则

村级森林经营方案的编制与实施应尊重业主的意愿：①是否编制和实施森林经营方案由业主自行决定；②高保护价值森林判定、公益林区划和森林功能区划要征求业主意见；③制定森林经营目标，组织森林经营类型、森林经营措施类型，安排森林经营计划要征求业主意见；④是否修订森林经营方案要征求业主的意见。

3.2.2 坚持公众参与的原则

编制村级森林经营方案要坚持公众参与的原则，特别是以乡、村、村民小组等集体经济组织为经营主体的，以专业合作社等合作经济组织为经营主体的，以及以联户等联合体为经营主体的村级森林经营方案，要通过问卷调查、半结构访谈、公告公示、参与式GIS等多种方法吸引公众参与，充分听取群众和利益相关者的意见和建议，做到编案全过程公众参与。

3.2.3 坚持生态优先原则

编制村级森林经营方案应坚持生态优先的原则，组织经营类型和经营措施类型应以不破坏生态环境为基本要求。由于我国现行的分类经营政策、天然林保护政策还不完善，公益林、天然林和商品林、人工林的经营方式、政策限制差别较大，导致公益林、天然林的经营主体收益较低，对这些经营主体要通过项目支持、发展林下经济等多种方式提高其经济效益。

3.3 村级森林经营方案编制的程序

3.3.1 成立编案工作组

成立以专业技术人员为主的编案工作组，编案工作组除专业技术人员外，还应有编案单位、当地村委会、林业工作站相关人员参与。

3.3.2 制定工作方案和技术方案

编案工作组成立后，应在初步收集编案单位基本情况的基础上制定工作方案或技术方案，明确工作程序、内容、方法、时限以及工作组相关成员的职责。

3.3.3 收集整理资料

编案工作组成立后，立即收集编案单位相关资料和数据，包括森林资源状况、森林经营情况、经营措施和成效、编案单位和利益相关者对森林经营的需求、社会经济发展等资料，没有数据或数据缺乏时效性时应进行调查。

3.3.4 森林经营综合评价

通过收集的资料和调查数据，在广泛征求业主和利益相关者意见的基础上，对前期森林经营效果、森林资源结构和质量、立地条件等进行详细分析评价。

3.3.5 确定森林经营目标

在森林经营综合评价的基础上，广泛征求业主和利益相关者的意见，分析业主和利益相关者对生态环境和森林经营的需求，确定经营主体森林经营的长期目标。

3.3.6 森林功能区划

对经营面积较大的经营主体，要根据《全国森林资源经营管理分区施策导则》（林资发〔2004〕227号）进行森林功能区划，以便根据森林主导利用功能组织森林经营类型和经营措施类型。

3.3.7 组织森林经营类型和经营措施类型

根据森林经营目标、森林主导利用功能、森林结构现状、立地条件、业主意见组织森林经营类型和经营措施类型，并把森林经营类型落实到小班或地块，把经营措施类型落实到小班或地块、实施年度。

3.3.8 村级森林经营方案编制与优化

编制森林经营方案文本、附表和附图，通过公告公示、召开座谈会等多种方式充分征求编案单位、利益相关者和专家的意见，优化森林经营方案。

3.3.9 村级森林经营方案审批

村级森林经营方案编制完成后报县级林业主管部门审批。县级林业主管部门组织专家评审，编案工作组根据评审意见修改完善后，由县级林业主管部门批准后实施。

4 村级森林经营方案的实施与监测

县乡林业主管部门、乡镇林业站要对森林经营方案的实施进行监测：一是对实施情况进行监测，监测内容主要是经营主体是否按经营方案开发经营活动，以及经营活动的实施情况是否符合要求；二是对实施效果进行监测，分析评价村级森林经营方案的实施是否提高了森林质量、优化了森林结构，提升了森林生态效益。

5 村级森林经营方案的修订

经理期结束前一年，森林经营主体应组织对上一期村级森林经营方案的实施效果进行综合评价，并编制下一经理期的村级森林经营方案。在村级森林经营方案实施过程中要加强监测和分析，发现问题及时进行调整和修订：①经营主体发现村级森林经营方案实施后效果不佳，没有达到预期目标，可以申请修订森林经营方案；②经营主体发现村级森林经营方案实施后对生态环境、森林资源造成较大破坏，应该申请修订森林经营方案；③林业主管部门、乡镇林业站发现村级森林经营方案实施后对生态环境、森林资源造成较大破坏，应当责令经营主体组织修订森林经营方案。

［1］杨 轩.谈林业推进生态文明建设的路径选择［J］.国家林业局管理干部学院学报，2014（1）：19～22.

［2］赵树丛.中国林业发展与生态文明建设［J］.国土绿化，2013（7）：5～8.

［3］李文华，李 芬，李世东，等.森林生态效益补偿机制与政策研究［J］.生态经济，2007（11）：151～153，159.

［4］索 涛，孙全伶.新形势下加强乡（村）级森林经营方案编制的思考［J］.林业科技情报，2010，42（2）：6～7.

［5］付纪建，李玉才，许志春，等.浅析森林经营方案编制的技术方法［J］.内蒙古林业调查设计，2011，34（5）：12～13，34.

［6］国家林业局.LY/T 2007－2012.森林经营方案编制与实施规范［S］.北京：中国标准出版社，2012.