税收：撬动苏南转型发展的杠杆

江建平+王泽雷+刘杰

近年来，江苏地税系统紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，充分发挥税收职能作用，在服务苏南经济转型发展方面进行了积极探索。

一、税收服务苏南转型发展取得明显成效

筹集财政收入，为服务转型发展提供资金保障。随着苏南地区经济转型步伐的加快，新的经济税源增长点不断形成，苏南地税税收收入增长迅速。从2010年的1773.6亿元增加到2012年的2393.5亿元，年均增长23.4%，同期基金收入从882.1亿元上升至1334.9亿元，每年增幅均超过20%。在此期间，苏南地税收入占全省公共财政预算收入的比重始终保持在40%以上，全省地税收入所占比重则由60.05%上升到70.64%，为筹集财政收入、服务转型发展提供了必要的资金保障。

实施税收优惠，促进结构转型。江苏地税系统认真贯彻国家宏观调控政策和江苏省委、省政府决策部署，完善和落实结构性减税政策，深入实施促进战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业和发展现代农业方面的各项税收优惠政策。2012年，全省1181户高新技术企业共减免企业所得税34亿元，同比增长14%;364户企业享受农林牧渔所得优惠政策，减免税款15.67亿元，同比增长8.86%;农村小贷公司减免营业税和所得税合计达3.9亿元，上述优惠政策大多落实在苏南地区。在促进中小企业发展方面，落实中小企业信用担保机构免征营业税政策，2010年至2012年，苏南地区中小企业信用担保机构免税额由802万元增长至2080万元，有效化解了中小企业融资难问题。在促进现代服务业发展方面，落实示范城市离岸服务外包业务免征营业税政策，2010年至2012年期间，享受该项税收优惠政策的离岸服务外包企业从88家增至223家，企业免征营业税额由4183.84万元上升至16372.77万元，户均减免额同比增长54.4%。

支持创新创业，调节收入分配。积极支持鼓励创新创业。2010～2012年，苏南累计有1万多人（次）享受自主创业税收政策，累计减免税费总额4639万元，占实际纳税总额的66.9%。注意发挥税收分配调节职能，加大对畸高收入征管力度，仅个人转让上市公司限售股所得一项，苏南地区发生1775笔，合计缴纳个税39.3亿元。

完善征管机制，加强支持转型发展的制度保障。优化纳税服务，推动税收管理创新，提高税收政策执行效果，为支持转型提供制度保障。通过全面实施税收征管体制改革，将“全能型集权式管理”转变为“专业化流程式管理”，税源管理方式由“分户到人”转变为“分事到人”，实现对税收管理权的分权制衡，有效保障纳税人的合法权益。统一涉税管理事项办理资料，下放审批权限，简化审批流程。推进行政权力网上公开透明运行，建立“外网受理、内网办理、外网反馈”的行政权力透明运行机制，积极探索部门之间办税合作机制，加大协调力度，完善征收服务。

二、税收服务转型发展亟须完善

以筹集收入为导向的目标管理体制与转型发展要求不匹配。从理论上讲，政府通过增加税收、出售债券等手段进行筹资，会减少私人收入，带来市场资金的减少和利率的提高。也就是说，政府筹集更多收入后，通过对经济运行实施更大力度干预的思路，并不能使经济发展效果变得更好。在实践中，地税机关以筹集收入增长为导向，各方面的收入任务压力较大，在组织收入与落实政策之间往往陷入两难境地。现实中，苏南经济已保持十多年的高速增长，2012年地税收入是2003年的8倍，年均增长近30%，而同期苏南GDP只增长3.33倍，年均增长不到15%。也就是说，在GDP保持较快增长的同时，税收收入增速以高出GDP增速一倍的速率更快增长。在经济下行压力加大的情况下，这种状态难以持续。当落实优惠政策与完成收入任务发生矛盾时，部分地方政府往往会放弃规范执法以换取收入增长，这也影响了政策的效果。

部分税收政策不适应支持转型发展要求。对创新的税收扶持仍需进一步加强。如对创新投融资活动缺少配套支持，相关优惠政策主要是以创投企业投资抵扣税收优惠，享受条件非常严格，必须符合“中小”和“高新”两项标准，但大部分中小企业在创业初期很难达到高新技术企业认定标准，导致享受户数较少。目前，苏南符合条件的创投企业户数不超过10户，抵免企业所得税规模也相对较小。再如研发费用的税收归集口径相对较紧，影响了加计扣除的政策优惠力度。对中小企业创新的扶持力度也不够，且规定实行核定征收企业所得税的企业，不能享受相关优惠。促进就业的税收优惠范围也偏小，调整产业结构还有空间，部分优惠政策限制条件过多。如中小企业信用担保机构优惠政策关于实收资本方面的规定，对担保机构资金实力要求过高。经营期限满两年的规定使部分新成立的担保机构无法享受税收优惠政策，而此时是企业最需要扶持的时期。对非鼓励行业限制不够。由于资源在不同行业之间具有高度的流动性，对其他非鼓励甚至限制行业的税收调控效果不佳，也会导致资源流出现代服务业，并影响到该行业税收政策的执行效果。资源环境相关税收调节力度不够。如环境保护、节能节水项目享受“三免三减半”税收优惠，但由于这些项目在开始阶段常处于亏损或微利状态，税收优惠无实际意义。对污染企业的限制也不够，在一定程度上削弱了税收优惠政策的激励作用。

税务管理效率与质量有待进一步提高。存在财政分配秩序不够规范、预算管理不够科学等问题，税收使用无法完全保证公平、公开、透明，部分纳税人存有抵触情绪，税收遵从度相对不高。部门间涉税信息共享水平不高，税务机关与银行、工商、国土等部门尚未实现联网，税收信息渠道单一，难以实现涉税信息交流的制度化、规范化和信息化，导致税务机关无法准确获知纳税人的税收违法行为。涉税行政审批仍需规范，个别涉税管理事项流程不够协调通畅，税务机关服务水平还有改善空间。

三、完善税收支持转型发展

加快完善省以下财政分配体制和政府考核机制，为改善税收收入质量提供空间。改革省级以下财政分配体制。参照浙江、广东等省做法，将营业税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、契税等地方税作为省与市、县共享税种，按一定比例分成，以增加地方违规成本，减少虚收利益驱动。同时，配套完善省级财政转移支付制度。完善政府绩效考核机制。完善现行的对地方政府财政收入增长考核的相关办法，充分发挥绩效考核体系的指引和导向作用，加大对“质”的考核力度，促使各级政府把工作重心和着力点切实放在推进科学发展上，切实提高财政收入的质量，实现税收收入与经济发展协调稳定增长。加强对地方财政收入质量的督查和问责。建议审计、财政、监察等相关部门将财政收入质量列入年度例行审计监督检查范畴，对查出的问题进行通报、限期整改，并与地方政府绩效考核挂钩。

加大财政支持力度，提高税收政策有效性。规范财政返还，明确返还的范围和权限，对不符合政策导向的产业、企业和行为，降低返还力度或者不予返还，以避免对税收调节产生负向激励，切实引导资源向符合政策导向的领域流动，充分发挥财政返还的促进和导向作用。支持社会中介组织服务中小企业，帮助其提高核算水平，使其有条件享受相关税收优惠政策。加大财政对社会保险基金的投入，针对企业的经营困难，可允许企业在一定条件下减缴、缓缴社会保险费。

在现有省级税政权限内，优化相关税收政策。规范政府性基金征收。在省级政府权限范围内统一规范政府性基金的征收标准，对符合政策导向的行业和中小企业实施一定优惠，降低企业的税费负担，更好地体现政策扶持。尤其要注意测量“营改增”涉及的税负加重行业的税负变化情况，对交通运输业和有形资产租赁业等行业的基金征收可以设立更低的标准，并适当对这些行业实施一定的税收返还。积极调整相关税收政策。在扶持创新和促进产业转型方面，对相关企业加大城镇土地使用税、房产税和城建税的优惠力度。对契税免税规定中土地、房屋的具体范围也可更多地向有关企业倾斜。在节约资源和加大环境保护方面，适当提高大排量乘用车的车船税征收标准，调低小排量乘用车的税负水平，体现对汽车消费的政策引导。

强化部门协作，推动税收协调机制建设。加强网络化建设，搭建信息沟通平台。积极推进财政、银行、社保、工商、住建、公安、海关等部门的数据实时联网工作，加强对纳税人的信息监控力度，提高数据传递的准确性、及时性、完整性和安全性，提升税收征缴基础管理工作的信息化能力。加大部门沟通力度，完善涉税事项协调机制。进一步整合各部门及基层乡镇、街道办事处的力量，形成综合协调机制，为税收征管工作创造良好环境。

积极向国家反映情况，争取相关税收政策在苏南现代化示范区先行先试。为支持苏南现代化示范区建设和自主创新，建议加大结构性减税力度并适当降低流转税率，适度提高地方税收分成比例，可考虑酌情赋予地方部分税权。如合理扩大并细化研发费用加计扣除范围，提高企业创新能力;加大对领军型人才引进工作的税收扶持力度，完善支持创新的个人所得税优惠政策;降低创投企业享受优惠的条件限制;将环境保护、节能节水项目所得，以及电力基础设施项目所得，改为自项目获利纳税年度起开始享受“三免三减半”所得税优惠政策，促进绿色低碳发展;完善现有资源税，对资源税征税范围、计税依据、税率（税额）及相关政策进行合理调整。

（作者单位：江苏省地方税务局）

责任编辑：戴群英