十二个“五年计划”得与失

张永军

十大经验

第一，尽可能不受非经济因素影响是促进发展的前提

在计划经济时期，“一五”计划（1953年～1957年）因为是第一个五年计划，缺乏经验，实际上是在“一五”时期的第三年中，即1955年7月30日，才被提请全国人大一届二次会议审议通过的。应该说，“一五”计划制定的目标虽然不低，比如说，在5年内工农业总产值年均增长8.6%，其中工业总产值平均每年增长14.7%，但由于它几乎是唯一的在计划经济时期没有受到非经济因素巨大冲击的“五年”计划，甚至提前一年就得以实现了，执行效果在前5个“五年计划”中几乎是最好的。

而到了1978年，中央召开了十一届三中全会，作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，从而使我国的经济发展进入了一个新的时期。在那以后的长达34年时间内，我国经济不仅保持了9%以上的平均增长速度，也创造出了“中国奇迹”。

进入“十二五”以来，伴随着我国科学发展观的深入实施，经济发展从高速增长期向平稳增长的常态化转变，基本经济制度得到坚持和完善，现代市场体系基本建立，政府职能得以转变。

第二，深入正确的改革是推进经济发展的最大动力

在前12个“ 五年计划” 中， 只有两个五年计划时期， 经济平均增幅达到了两位数：一是“ 六五” （ 1 9 8 1 年— 1 9 8 5 年） 时期， 二是“八五”（1991年—1995年）时期，经济增长率分别为10.8%和11.6%。而这两个五年恰恰是中国的两个改革高潮时期。其中，“六五”是改革开放以来的第一个“五年计划”时期，重点是农村改革。根据十一届三中全会至十三届四中全会的精神，农村实行了以家庭联产承包责任制为主的经济体制改革，农村经济迅速发展，农民收入迅速增长。这也是中国历史上唯一的一次农民收入增幅超过10%的五年时期。到1983年，农村消费的恩格尔系数就降到了60%以下，标志着农村基本解决了吃饭穿衣问题。到了1984年，我国GDP增长达到了有史以来的最高水平15.2%。

“八五”时期，经济增长除了第一年为9.2%之外，其他四年均超过了10%，这在中国的历史上绝无仅有。经济快速发展主要得益于1992年初邓小平的“南巡”。正是这次南巡使得原本有些停滞的中国改革激发了第二次高潮。在这一年政府放开计划分配生活必需品的制度，除了西北的少数县份还没有取消粮票之外，全国其他地方的凭票证供应制度都被取消，长期沉淀在农村的富余劳动力一下子被激活，而开发区建设和工业企业的快速发展，又带动了房地产的升温，进而带来了能源、原材料和基础产业投资的热潮，带动了产业扩张，真正达到了“一步走好，满盘皆活”的效果。

“十二五”时期，经济增长除了第一年为9.2%之外，接下来的几年间，经济增长保持在8%以内，我国经济发展趋于平稳的常态化发展。

第三，拓宽市场机制作用的范围是“五年计划”落实的先决条件

在前5个计划中，由于受到各种无法预测的政治因素影响，始终无法进入一个较长的稳定增长轨道，而且经济也始终陷于“一抓就死，一松就疯”的怪圈中走不出来。“五年计划”真正开始发挥应有作用的时候，反而是在改革开放之后市场经济不断发展的过程中。通过改革，国家计划特别是指令性计划作用的范围逐步缩小，社会资源的合理配置调节的市场机制作用范围不断扩大，各种社会积极性不断地更加充分发挥起来，从而使得经济发展不仅能够较快，而且能够较稳。这就使得后5个五年计划在制订和实施过程中，所受到外部冲击明显减小，科学预测性和可操作性则相应增大。

第四，减少来自政府周期换届后的影响是尊重市场经济周期规律的基本保证

1990年代以前，中国经济运行有一个突出的特点，就是“一抓就死，一放就乱”，其主要原因就是，没有很好地研究经济本身的周期性运行规律。

1990年代以后，这一现象得以明显好转。尤其是近10多年来，我国经济出现了历史罕见的平稳快速增长期，其中经济增幅最高的是2004年的9.5%，最低的是1999年的7.1%，上下相差只有2.4个百分点。

这一经济运行方式变化来自于宏观调控方式的变化。1993年下半年开始，党中央、国务院为了抑制经济过热，开始进行紧缩型宏观调控，并以整顿金融秩序为重点、治理通货膨胀为首要任务，总量控制和结构调整双管齐下;1995年经济回调明显，经济增长由最高的14.2%下跌至10.5%。不过，过热的经济显然也还没有调整到位，因为1995年的物价水平依然高达17.1%。然而，1996年是“九五”计划第一年，新一届领导班子上任之后，坚持了按市场规律办事的原则，将宏观调控继续进行到底。直到1996年GDP增长降为10.5%，物价降为8.3%，中央才宣布经济实现了软着陆。由于这一次宏观调控确实已经到位，从而为“九五”和“十五”我国经济的平稳健康发展奠定了坚实的基础。

“十一五”和“十二五”时期，我国经济实现了真正意义上的软着陆，经济增速到2014年为7.4%，比2011年下降1.8个百分点。2014年，居民人均可支配收入增速跑赢GDP增速和财政收入增长速度，居民收入在国民经济的初次分配中占的比重提高。

第五，不断增强对市场经济的宏观调控能力是促进经济与社会成功转型的最终要求

从某种意义上说，计划经济向市场经济转型的过程就是政府不断提高宏观调控水平的过程。经过长期不断努力，中央对经济的宏观调节水平在“十五”时期已经达到了一个前所未有的高度。早在2003年初，中国经济最近的一轮景气经济上升期刚刚启动不久，宏观调控就已经敏感地意识到了中国经济已经出现了过热的症状，并开始出台一系列宏观调控措施。由于有关部门在这一轮调控中“发现早，动手及时”，所以取得了“见效快，代价小”的实效。

第六，宏观政策连续性是改革大局稳定的基本保证

历史上，政府宏观部门一直都很重视政策的连续性。早在1956年，中央在制订“二五”计划的同时就提出了《国民经济十五年远景规划纲要》，以此来保持中期计划与远期计划的同一性。但受各种因素影响，直到“七五”中期，我国“三步走”现代化战略任务正式提出之后，各个时期宏观发展战略的连续性才得以较好地维持。“八五”时期，我国形成了改革开放的总体格局，增强大中型国有企业的活力，成为改革的重点。“九五”计划的目标确定为：“全面完成现代化建设的第二步战略部署，加快现代企业制度建设，初步建立社会主义市场经济体制，并将粗放型的经济增长方式转型为集约型。”“十五”计划则是在我国社会主义市场经济体制初步建立后制定的第一个指导性计划。它不再强调具体的经济增长指标，而是要求正确处理改革、发展、稳定的关系;遵循速度和效益相统一的原则，推进经济增长方式的转变，坚持可持续发展战略。“十一五”则是强调落实全面科学发展观，“十二五”则强调全面深化改革。

由此可见，在这5个五年时期，改革的方向没有变化，改革的逻辑一脉相承，从而也保障了这一时期经济与改革的健康发展。

第七，“渐进式改革”是“中国特色”的基本特征

在由计划经济向市场经济转型的国家中，中国是做得最成功的一个。坚持渐进原则是中国的一大特色，同时也是中国取得成功的一个重要因素。以国有企业改革为例：世界上几乎所有的国家都曾经面临过国有企业改革的问题，而且绝大多数都是在很短的时间内就把它完成了。唯有中国是花了长达几十年的时间来做这件事。“六五”前期，国有企业改革主要是扩大企业自主权，“六五”中后期是实施利改税。“七五”推广承包制。“八五”以后则是建立现代企业制度。这种渐进式的改革一方面不仅给自己一个试错的机会，也给人们一个逐步认识和理解改革意义的过程，从而减少改革途中可能遇到的阻力。

第八，稳定的内外部环境是必要的前提

正反两方面的实践都可以证明，一个稳定的环境对经济健康发展至关重要。“二五”时期，我国与前苏联关系破裂，再加上遭受“天灾”与“人祸”，因此“二五”计划结束时工农业总产值甚至倒退至“一五”结束时的水平。“三五”时期，正值“文革”爆发。中国工业化进程被政治运动所打断，至“三五”末，工业增加值占国民生产总值的比重仅为40%，甚至比10年前还低1个百分点，工业劳动力的比重也比10年前下降约6个百分点。

1990年，邓小平提出对外“不出头”和“韬光养晦”，对内一心一意搞建设的方针。这在后邓小平时代也得到了很好地继承，最终导致了一个历史罕见的经济稳定快速发展时期到来。从“八五”到“十二五”，在长达20年的时期内，经济的增幅从来就没有低于7%。

第九，科技贡献是经济可持续发展的动力

中国是个发展中的大国，人口多、底子薄，产业结构不合理，技术水平落后，劳动生产率低等等都是制约经济发展的重要因素。从“八五”开始，中央就开始强调加快科技成果向现实生产力的转换。1996年，“九五”计划和2010年远景目标纲要，把实施科教兴国战略确定为今后15年国民经济和社会发展必须认真贯彻的重要方针之一。据统计，目前我国经济增长中科学技术的贡献率大约为35%，与“七五”时期相比已经提高了近20个百分点。

第十，非公经济“演义”国民经济“三国”故事

改革开放以来，党和国家一贯高度重视大力支持并积极引导非公有制经济发展，逐步形成并完善了关于发展非公有制经济的一系列理论、方针、政策和制度。在“六五”和“七五”时期，作为社会主义公有制经济必要的有益补充，政府开始鼓励发展个体私营经济。“七五”以后，随着改革不断推进，人们对非公经济的认识及党的方针也在进一步发展。党的十六大和十六届三中四中全会、十八届三中全会都明确指出，必须坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地发展公有制经济，发挥国有经济的主导作用。毫不动摇地鼓励和支持引导个体私营等非公有制经济发展，使两者在社会主义现代化进程中相互促进，共同发展。非公有制经济的地位因此得以进一步提高，其增长速度也相应加快。在“五五”时期，个体私营经济在整个经济中所占比例几乎可以忽略不计，但到“十五”时期已占国民经济的半壁江山，成为推动经济增长的一支不可或缺的力量。

十大教训

按基本经济制度和经济体制的变革这个视角分期，新中国成立后我国实行的十二个“五年计划”可分为三个阶段。在这三个阶段中，其教训有重大差别。

“一五”计划：

从新民主主义向社会主义过渡时期的一大教训

1955年3月召开的党的全国代表会议，讨论通过“一五”计划草案，并建议由国务院提请全国人大审议批准、颁布实施。同年7月，一届人大二次会议讨论通过“一五”计划。主要由于缺乏经验，“一五”计划编制和执行方面存在不少问题，最主要的教训诸如：在投资总规模方面偏大，形成紧张的平衡。在投资分配方面，重工业偏多，农业和轻工业偏少;制造业偏多，煤电运等基础产业偏少;内地偏多，沿海偏少;军用偏多，民用偏少。在贯彻勤俭建国和自力更生方针方面，利用原有生产能力不够，新建和改建的企业规模偏大，标准偏高：非生产性建设和城市建设规划也存在偏多和标准偏高的问题。在计划体制方面，中央集权偏多，地方权限偏小。在生产建设方面，发生了1953年的“小冒”和1956年的“大冒”;在改造方面，1955年下半年后出现过快。

“二五”～“五五”计划：

计划经济体制完全确立并进一步强化时期的三大教训

“二五”、“三五”、“四五”的共同特点是只有一个纲要式的文件，没有形成完整的计划，更没有提交全国人大讨论通过。所以从完整和法律的意义上说，三者均不能构成国家的五年计划。

第一，党的八大讨论通过的发展国民经济的“二五”计划的建议是一个好文件。就“二五”计划建议的内容特别是指导思想来说应该是实事求是的思想路线的产物。但遗憾的是，由于“左”的指导思想在党内占了支配地位，从1958年一开始就把这个好文件完全抛开。结果是三年“大跃进”，再加上自然灾害和前苏联撕毁合同的影响，使得1961年中国经济陷入了深重危机。接着在实事求是的正确思想路线指引下搞了个五年调整（1961年—1965年）才又恢复和发展了经济。

第二，1964年5月，《第三个五年计划（1966年～1970年）的初步设想》提出“三五”的基本任务是大力发展农业，基本上解决人民的吃穿用问题等。但是后来，由于国际形势的紧张，也由于对国际形势做了过于严重的估计，将“三五”计划的任务重新规定为“必须立足于战争，从准备大打、早打出发，积极备战，把国防建设放在第一位，加快三线建设，逐步改变工业布局”。1970年8月～9月，中共九届二中全会审议的“四五”计划纲要（草案）提出：“四五”计划的主要任务是狠抓战备，集中力量建设大三线强大的战略后方，改善布局;大力发展新技术，赶超世界先进水平等。

可见，“三五”计划和“四五”计划虽有区别，但从他们的根本指导思想都是“左”的路线来说有共同点，给我国经济造成了极其严重的损失。

第三，由于“文化大革命”更趋严重的干扰，“五五”时期连个独立的纲要式五年计划都没有。只是在1975年编制了一个包括“五五”和“六五”时期在内的1976年-1985年发展国民经济十年规划纲要草案。这个草案直到1978年才提交五届人大一次会议讨论通过。因为这个纲要是在“左”的社会主义建设总路线指引下制定的，所以按照这个纲要的规定，“到1980年，要建成独立的比较完整的工业体系和国民经济体系;在农业方面，要基本实现农业机械化”就根本不可能实现。

从“二五”到“五五” （准确地说，是从1958年到1978年，但不包括其中的经济调整时期），由于“左”的路线在党内占了支配地位，特别是由于“大跃进”和“文化大革命”的严重破坏，国民经济和社会事业都受到了极大损失，并没有得到应有的发展。

上述发生的严重问题，从直接相关的原因上说，首先是同计划编制中存在的诸多错误相联系的。主要是：1、盲目推行强速战略，以致造成经济多次大起大落。2、长期片面推行优先发展重工业的战略，使得经济中的基本比例关系（主要是农轻重工以及积累和消费的关系）多年严重失衡。3、长期实行粗放型经济增长方式，忽视向集约型经济增长方式转变，以致科技进步和产业升级缓慢，经济效益低下。4、缺乏稳定而又科学的经济地区布局战略。从“一五”前期的重点建设内地，跳到 “大跃进”中工业布局的遍地开花，再到1964年以后又集中力量大搞三线建设。5、盲目推行自给自足的封闭战略，企业搞“大而全”和“小而全”，地区搞独立的经济体系，对外在很大程度上搞闭关锁国。6、严重忽视科学、教育和知识分子的作用。7、根本缺乏社会发展的观念，只是单纯的经济发展计划，致使就业、人民生活和社会保障等社会问题积累成山。8、根本缺乏可持续发展的观念，以致人口增长失去控制，环境和生态受到严重破坏。9、在财政方面，除了总规模过大和过多向重工业倾斜等问题以外，国防战略费和对外援助费也都超过了国力。10、缺乏完整、稳定、科学的五年计划，加剧了发展的盲目性。11、法制不健全。没有制定有关编制五年计划的法律，这方面没有什么约束力。更为严重的是，由于“文化大革命”使党规和国法破坏殆尽，使得包括五年计划编制和执行在内的一切经济工作都会受“左”的路线支配。

“六五”～“十五”计划：

计划经济向社会主义市场经济转变时期的六大教训

从1980年代初到21世纪初，党的十一届三中全会重新确立了实事求是的思想路线。依据邓小平提出的实现社会主义现代化建设三步走的战略目标和改革开放的总方针，以及国内外形势的发展，相继制定了从“六五”至“十五”的五年计划。

由于多种原因，“六五”至“十五”五年计划的编制和执行中也存在不少教训。

第一，“六五”计划提出实行以计划经济为主、市场调节为辅的原则。这是沿袭了1956年党的八大的提法。1984年党的十二届三中全会对此有了重大发展，提出“有计划的商品经济”。1987年党的十三大在这个问题上迈出了决定性的一步，提出新的经济运行机制，总体上来说应当是“国家调节市场，市场引导企业”的机制。

但在“八五”计划中又出现了这样的提法：初步建立适应以公有制为基础的社会主义有计划商品经济发展的、计划经济和市场经济调节相结合的经济体制和运行机制。这实际上又回到了上述的1982年和1984年的提法。直到1992年才将建立社会主义市场经济体制确定为经济改革的目标。其突出表现就是：早在“六五”计划就针对改革前由于急于求成，盲目追求经济增速，忽视经济效益的“左”的错误，提出了一切经济活动，都要以提高经济效益为中心。但在此后1984年、1988年和1993年还发生了三次经济过热。特别是1993年将“八五”计划的年经济增长率6%提高到8%一9%，尽管有道理，并仍处于我们经济增长的合理区间（约为7%一9.5%），但在1992年经济已经明显过热，而地方政府对计划指标层层加码还难以改变的情况下，这种做法无疑对这一轮经济过热起了火上浇油的作用。当然，这三次经济过热与改革前发生的多次经济过热相比较，其发生机制、严重性和后果都有重大区别。但就急于求成这点来说又有某些共同点。

第二，伴随改革的进展，部门和地区的局部利益得到了强化。在某些情况下，这些利益就成为阻滞改革和发展计划实施的严重力量。前者如垄断行业改革进展迟缓，这固然同垄断行业的重要性和复杂性有关，但同这些行业的局部利益的阻滞作用也有联系。后者如2003年下半年发生的经济局部过热，其最重要的原因就是追求地方局部利益的投资冲动。

第三，渐进式市场取向的经济改革，尽管其积极作用是主要的，但也有负面影响。其中的一个方面就是为贪污腐败提供了滋生土壤和发展空间，而贪污腐败无疑又是实施计划极严重的破坏力量。

第四，由于对某些决定经济发展的基本指标的重要性认识不足，没有将它提高到应有的战略地位。比如要提高投资率和消费率预期指标在宏观调控中的战略地位。

这是针对我国“九五”计划特别是“十五”计划对这个问题的某种忽视而提出的。在改革以后的第一个五年计划（即“六五”计划）中，“基本任务和综合指标”就有积累指标和消费指标的规定。

在“七五”的“主要任务和经济发展目标”及在“八五”的“基本任务和综合经济指标”中也有这样的规定。但在“九五”的“国民经济和社会发展的奋斗目标”中却仅有居民收入增长指标的规定，而在“宏观调控目标和政策”部分才有投资指标的规定。在“十五”的“国民经济和社会发展的主要目标”中，规划提出了宏观调控的各项预期目标，其中包括“提高人民生活水平的主要目标”唯独没有投资调控的预期目标。但在论述宏观调控政策时，不仅提出了消费率预期指标，同时也提出了投资率的预期目标。可见，“七五”到“十五”，投资指标在宏观调控中的地位有每况愈下之势。这是值得推敲的。 就实践上来说，改革前后我国多次发生投资膨胀，都成为每一次经济过热的带头羊。因此，很有必要将投资率与消费率一起列入国家宏观调控的最重要的预期目标。

第五，由于众多因素的作用，计划科学性欠佳，需要提高其科学性。比如要提高确定投资率和消费率预期指标的科学规划。在改革以来制定的五年计划中，有关投资和消费指标的规定，只有“九五”计划比较切合实际。与计划规定预期目标相比较，其实际结果，城镇居民年均消费收入和农村居民人均可支配纯收入的年均增速只高0.8个百分点，而全社会固定资产投资率年均增速只低0.9个百分点。其余四个五年计划规定的指标（或预期目标）与实际执行结果都相距甚远。即以早已结束的“十五”计划纲要而论，依据2005年上半年情况判断，居民消费率指标实际执行结果要低5个百分点以上，而全社会固定资产投资率要高10个百分点以上。

第六，促进计划实现的保证体系还很不健全，影响到计划的实现。因而要进一步建立这种保证体系。比如要建立实现投资率和消费率预期指标的保证体系。一是要建立长效实现机制。可以通过深化经济改革，转变经济增长方式，调整产业结构，建设节约型经济来形成这种机制。二是要建立预警机制。为此，要制定预警指标体系，还要依法授予国家有关单位定期发布预警信息。三是要强化监督机制。全国人大常委会特别是财政委员会要着力加强全国人大讨论通过的有关投资率和消费率规定执行状况的监督。还要加强舆论监督和群众监督。

由于各种不确定因素难以在制定计划时完全估计到，计划规定指标与实际执行结果发生差异是常有的事。而且，在我国现行体制下，为了削弱地方政府层层加码的消极作用，国家计划指标定得低一些，也有积极意义。但为了有效发挥指导性计划的指导作用，提高计划指标的科学性。特别是像投资和消费这样的基本指标，它对国民经济其他指标有重要的制约作用。它的科学性如何，会在很大程度上影响其他指标的科学性。而且，在经济预测科学、经济信息和现代计算技术都很发达的条件下，把计划指标定得尽可能准确些，并不是什么苛求，而是可以做到的事。

但改革以来的经验已经证明，只要坚持党的十一届三中全会以来逐步形成的党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，特别是要坚持科学的发展观和构建社会主义和谐社会的战略目标，并本着与时俱进的原则不断地完善，这些问题都是可以逐步缓解并最终获得解决的。

“十一五”计划～“十二五”计划

从全国和西部来看，“十五”计划的实施总体上进展顺利，但“十五”计划力图解决的深层次矛盾和问题进展不理想：经济社会的发展不够协调，城乡间、区域间差距进一步扩大，资源环境的约束趋紧，就业形势较严峻，体制问题、人才问题、科技问题日益突出等。

“十一五”时期是重要战略机遇期的一个阶段。这个时期既是一个“黄金发展时期”，也是一个“矛盾凸显时期”。之所以是“黄金发展时期”，主要在于消费结构升级、国际和区域间产业转移以及科技进步加快使产业结构的高级化进程加速;城市化进程加快;资源配置市场化、经济全球化和国际政治关系多极化的趋势日益明显等。处理得好，有可能实现经济和社会发展的飞跃。

之所以是“矛盾凸显时期”，主要在于转变经济增长方式的要求日益迫切，继续保持高速增长的难度加大;由于涉及利益和权力格局调整，深化改革的难度明显提高;内外矛盾交织，应对经济全球化的风险和保持国内稳定的难度加大等。

“十二五”以来，我国经济发展进入了新常态的大背景，各地区、各领域规划进展总体顺利，但部分地区较难完成经济增长、服务业比重、化解产能过剩和科技创新等方面的既定目标任务，尤其是经济增长调子定得过高的地区难以实现预期目标。

在经济发展方面，“十二五”规划列出了国内生产总值（GDP）、服务业增加值比重和城镇化率三个目标。在经济下行的压力下，GDP能否如期完成最受到关注。“十二五”规划，强调民生优先，首次提出建立健全基本公共服务体系，明确了“十二五”期间基本公共服务体系的范围和重点。

值得注意的是，尽管整个经济基本面保持平稳，但许多地方从2013年的“十二五”中期评估开始，出现了陆续调低经济增速目标的现象。国家发改委人士称，从一开始就没有对地方“十二五”期间经济增长指标作出强制性安排，而是更强调各地从实际情况出发，不要攀比。