西部农村地区构建环境经济协同发展制度的思考

陈润羊

(兰州财经大学甘肃经济发展数量分析研究中心;兰州财经大学农林经济管理学院，甘肃兰州730020)

2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中指出:如何在资源环境硬约束下提升农业可持续发展能力，是必须应对的一个重大挑战，并提出了加强农业生态治理、开展美丽乡村创建示范的战略任务。2015年3月在中共中央政治局审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》中，首次提出了“绿色化”的概念。西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、广西、陕西、甘肃、青海、宁夏、西藏、新疆、内蒙古等12个省市区，作为我国主要的生态安全屏障区和重要的生态服务功能供给区，西部地区在全国的生态地位极其重要。但与此同时，西部地区也是我国生态系统极其脆弱、生态环境问题较为突出的地区。新农村建设为西部农村提供了难得的政策机遇，然而也面临着环境问题突出和经济发展滞后的双重挑战，实施环境经济协同发展，是西部在全国的特殊生态地位决定的。同时，环境经济的协同发展，是绿色化在西部农村的具体实践和主要表现，有利于提升西部新农村建设的水平，以促进我国的生态文明建设，保障国家的生态安全。

一、环境与经济协同发展面临的主要挑战

目前，西部地区的新农村建设取得了积极进展，如农业产业结构不断优化，基础设施和社会事业不断夯实，农民收入有所提高，农村发展路径更加多样等，但是西部地区新农村建设也面临着经济发展动力不足、环境问题日益突出、环境保护与经济发展脱节等一系列挑战。

(一)区域环境保护面临的挑战

西部地区的新农村建设在有序推进的同时，也面临着日益严峻的环境挑战。主要表现为:(1)以水土流失和土地荒漠化、沙化为代表的生态环境问题严重。西部水土流失最为严重，流失面积为296.65万 km2，占全国的 83.1%[1];西部的新、藏、甘、青、内蒙等5省区荒漠化面积、沙化土地面积分别占全国总面积的 95.48% 和 93.69%[2－3]。(2)农田面源污染问题突出。主要体现为化肥、农药、农膜的施用总量和强度都居高不下，且使用效率低、土地残留大。如2013年西部地区的化肥施用总量为1717.9万 t，施用强度为每公顷313.55 kg，而国家环境保护部制定的生态县化肥施用强度标准为小于每公顷250 kg，由此可见，西部整体的平均水平已超过了此标准[4]。(3)畜禽养殖污染不断加大。内蒙古、四川等地的畜禽养殖规模化程度较高，致使化学需氧量和氨氮等污染物的排放量也较大。如西部地区畜禽养殖排放化学需氧量达243.5万t、氨氮10.6万t，其中内蒙古的化学需氧量排放占西部的26.41%，氨氮占8.49%，四川化学需氧量的排放占西部的 22.67%，氨氮占45.94%[5]。(4)严重缺乏对生活垃圾和生活污水的处理，环境基础设施建设比较滞后。据实际调研，受经济发展水平的限制，目前西部大部分农村地区的环境治理工作整体不足，“垃圾靠风刮、污水靠蒸发”的现象普遍存在。(5)缺水问题比较普遍，农村饮水安全不能完全保证。西部特别是西北地区可利用的水资源比较匮乏，在一些山区连基本的人畜饮水也难以保证，经济发展的水资源约束明显。(6)乡镇企业引起的农村工业污染问题突出，城市向农村的污染转移呈现加剧趋势。部分城郊区也已成为工业和城市垃圾的堆放地。同时，也有出现一些资源消耗大、环境压力大的企业从发达地区向西部农村转移的现象。(7)垃圾收集、污水处理等环保基础设施没能跟上农村集聚化的发展步伐所引发的环境问题也较为普遍。由于农村聚居点的集中，农民生产生活产生的各类污染物由原来的分散状态转向相对集中的趋势，使污染物集中排放强度超出集中区域的环境自净能力[6]。

(二)区域经济发展面临的挑战

西部地区新农村建设中经济发展也存在许多困难，面临的主要挑战有:(1)农业和农村生产力长期处于低水平状态，从主要农产品单位面积产量、三次产业劳动生产率、农业产值等指标反映来看，西部在我国四大经济区域中都是最低的。如2013年全国人均粮食产量为443 kg，而西部的广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海等9个省市区均低于全国平均水平[4]。(2)农村与城市之间的结构关系不合理，农民收入水平低，城乡收入差距大。西部地区的农民收入在我国经济的“四大板块”中是最低的，如2013年西部农村居民家庭人均纯收入为6833.6元，只占同期全国农村居民家庭人均纯收入的76.82%，仅为东部地区农村居民家庭人均纯收入的56.7%。2013年西部城市居民家庭人均可支配收入是农村居民人均纯收入的3.32倍，同期全国城市居民家庭人均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.06倍，东部城市居民家庭人均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.69倍[4]。(3)农村贫困人口比例大，反贫困难度高。目前在国家扶贫开发工作重点县名单中，全国有592个贫困县，其中，西部地区375个县、中部地区217 个县，西部占63.34%[7]。(4)生态系统较为脆弱，农业生产的基础条件薄弱。我国八大生态脆弱区中，有5个涵盖西部。生态脆弱区行政区域涉及21个省市区，西部12省市区全部涉及，西部12省市区是我国生态脆弱区的集中分布区。(5)农村基础设施建设落后，发展后劲不足。如我国的1200个乡(镇)、12万个建制村不通沥青(水泥)路，其中90%就分布在西部和边远贫困地区[8]。(6)农村社会事业发展比较滞后，西部农村的文化、教育、卫生以及社会保障事业等都不同程度地低于全国平均水平，西部农村普遍存在中小学办学条件差、医疗卫生基础设施落后、公共文化设施不足等问题[9]。

(三)环境经济协同发展的挑战

目前，西部地区新农村建设中的环境问题与经济发展的滞后问题等相互交织、互相影响，呈现交错的综合效应，环境经济协同同样也面临诸多挑战:(1)生态农业发展缓慢，在新农村建设中对产业的支撑作用不突出。受自然条件、技术水平等多方面因素的影响，西部传统的依靠化肥、农药促进农业生产的方式在短期内不可能完全改变。尽管各地结合实际，探索出了一些生态型循环农业的模式，如将沼气池、猪禽舍、厕所和日光温室集合的“四位一体”模式，将沼气池、果园、暖圈、蓄水窖和看营房结合的“五配套”摸式。“猪－沼－果”模式等，但这些都是在农户层面的小循环经济模式，其规模效益较小。(2)生态工业比重偏低，农村生态园区建设受限。目前，大多数的西部农村，以简单的农副产品加工为主的乡镇企业，由于产业链条短、企业关联度低、地域限制等原因，无法在区域层面发展生态工业园区，对新农村建设的提升效应不能完全显现。(3)生态型服务业尚未形成气候，生态循环型社会建设任务艰巨。西部的金融、物流、高新科技等产业比重偏低，打通生产、消费、流通等环节的循环型社会体系尚未建立，新农村建设中低碳、循环和绿色发展的理念未能完全落实，资源节约、生态文明的社会风尚还没形成。鉴于西部地区在国家生态安全、社会经济方面的特殊性，应以新农村建设为契机，可以在西部新农村建设中率先实施环境经济协同发展的战略，以建设环境友好型的西部新农村，为全国的新农村建设提供有益的探索。

二、制约环境与经济协同发展的原因分析

目前西部地区新农村建设中经济发展与环境保护脱节的现象较为突出，既有历史原因，又有现实原因;既有经济发展的阶段性缘由，又有环境公共品供应不足的限制;既有产业水平低下的制约，又有环境保护意识不高的影响。但归根到底的根本原因则在于制度层面还没有形成环境经济协同发展的体系。因此，应分析环境与经济协同发展的制约因素及其原因，以促进环境保护与经济协同发展，为政府决策提供依据。

(一)政绩考核制度不科学，目标导向性不强

政绩考核的主要目的是真实反映各级政府和官员的工作实绩，全面衡量政府和官员的决策体制、工作方向、综合素质。科学的政绩考核体系，事关发展的价值导向，是各级政府和官员工作成效的真实呈现，也是作为官员升迁、使用和评价的重要依据。然而，目前的政绩考核更多偏重经济指标而忽视环境目标，也没有体现区域差异化的考核原则，未能充分体现西部一些地区特殊而又重要的生态地位，致使以牺牲环境为代价的发展路径在西部地区依然比较普遍。如当前西部各地的新农村建设评价指标体系中，尽管设置了环境整治的指标，但其权重占比低、约束力不强，评估指标更多还是以经济发展为主要导向。同时，有的生态脆弱区，仍然把GDP纳入政府和官员的绩效考核中，这与其脆弱而又重要的生态主体功能不相符合。

(二)生态补偿制度不健全，利益驱动性不强

在新农村建设中，对于我国重点生态功能区的西部地区来说，经济发展与环境保护的协同本身是一个两难的选择。一些地区只能以提供生态产品和农产品为主要功能，但因环境保护而放弃的发展机会、受损的利益等就需要一定的生态补偿机制予以弥补。但现有的生态补偿机制不健全，造成生态补偿方式单一、效果有限，相关群体生态保护的积极性不高。只有通过建立持久、稳定的生态补偿机制，对重点生态功能区因环境保护丧失发展机会或增加的发展成本给予合理的经济补偿，才能解决西部地区面临的环境保护与经济发展的矛盾，进而促进环境经济的协同发展。如在三江源、青藏高原牧区等地，目前的生态补偿方式单一、规模低、数量少，还不能足以调动所有农牧民参与生态建设、退耕还林、退牧还草的积极性。

(三)环境影响评价制度不完善，决策综合性不强

环境影响评价制度有助于通过审批前置，为政策制定、规划编制到项目论证提供科学依据。在新农村建设中，通过政策、规划、项目的事前环境影响评价和实施后的环境影响后评估，科学预测其环境影响，并提前采取预防措施，有助于科学地综合决策。但是，目前西部农村环境管理工作薄弱，新农村建设的决策和项目建设更多考虑经济利益，环境影响还不是决策的主要因素。据调研，一些地方存在为招商引资而降低环保门槛的现象，特别是结合新农村建设的项目，一些地方作出了在环保审批上开绿灯的承诺，项目的建设更多地考虑经济效益，而忽视了对环境承载力的评估和资源支撑力的分析。这就需要进一步完善以环境影响评价、“三同时”和环境目标责任制为重点的环境管理制度，增强决策的综合性。

(四)监测评估制度不齐全，管理约束性不强

确立环境经济协同发展的基本战略，建立西部地区新农村建设中的经济发展与环境保护协同发展的机制，才能有效实施环境经济协同发展的模式。在实施环境经济协同发展战略过程中，有效的监测、评价和跟踪协同发展的进程必不可少。但目前西部地区尚未建立一套环境经济协同发展的监测和评估制度，这就不能为适时地调整区域和产业协同发展战略提供科学依据，也无法从整体的格局上有效推进环境经济的协同发展。同时，环境经济协同发展战略还未能充分纳入西部社会经济发展规划，造成了环境经济不能齐头并进。因此，建立新农村环境经济协同发展战略的监测评估制度，从战略高度驱动政府、企业、社会组织和农民等各类主体沿着环境经济协同发展的轨道推进新农村建设，这已经显得刻不容缓。

三、乡村环境与经济协同发展的制度构建

只有实施环境经济协同发展的战略，才能迎接新农村建设中的环境保护和经济发展的双重挑战。须构建环境经济协同发展的制度体系，使环境经济的协同发展步入制度化的轨道。通过构建完整的制度体系，来引导、规范新农村建设的各类经济行为，使环境保护与经济发展能够协同推进。这就要求在政策上进行创新，通过实施一系列改革措施，革除不符合协同发展需要的制度、体制，创新、完善新的制度、体制，并通过有关的法律来进行强制性维护和执行。

(一)以科学的政绩考核为导向，完善综合决策的体制和机制

1.根据不同地区的主体功能要求实施分类考核。西部地区在国家层面没有优化开发区，重点开发区有成渝经济开发区和北部湾经济开发区等，而限制开发区和禁止开发区所占全国的比例较大，截至2012年底，作为禁止开发区的自然保护区，西部地区占全国的比例达81.78%[10]。以科学发展为导向的政绩考核，要根据主体功能区规划的要求，对不同层级的领导班子和领导成员，构建基于不同导向、各有侧重的考核指标体系，引导各级政府和官员树立科学的政绩观，突出各地区的特点，加大环境保护、节能减排等指标的权重。严格落实《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》精神，限制开发的农产品主产区和重点生态功能区以及禁止开发的重点生态功能区，分别实行以农业优先、生态保护优先、注重自然文化资源原真性和完整性保护的绩效评价，生产总值、工业增长等不作为考核指标。

2.落实生态环境保护责任，分步实施环境绩效考核。在具体考核上，分步推行由自然资源资产到全面环境质量的环境绩效考核，对所辖区的领导干部进行由自然资源资产到全面环境质量的离任审计，进而建立生态环境损害责任终身追究制。由试点示范开始，探索编制一个地区的自然资源资产负债表，从自然资源资产和其所提供的生态效益两个层面展开核算。核算自然资源资产的存量及其增量情况，评估当期生态资产实物量和价值量的变化，以反映各级政府和官员任期内对生态文明建设贡献与否、大小的“生态政绩”[11]。在自然资源资产绩效探索成熟的基础上，逐步纳入如大气环境质量、水环境质量、土壤环境质量等全面环境质量的离任审计，引导政府和官员决策时全面综合地考虑环境影响。

3.完善环境与发展综合决策的体制和机制。从根本上讲，决策对环境的影响更为广泛和深远。要全面落实可持续发展战略和环境保护的基本国策，就需要完善环境与发展综合决策的体制和机制。环境与发展综合决策主要是指在决策中，综合考虑环境的影响和区域环境容量，统筹安排经济活动和环境保护，实现经济效益、环境效益和社会效益的有机统一。对于西部各级人民政府而言，应该进一步完善六大综合决策制度:决策的环境影响评价制度、决策的科学咨询制度、决策的部门会审制度、决策的公众参与制度、决策的信息公开与保密制度、决策的监督与责任追究制度等[12]。通过修订相关法律法规，进一步完善综合决策的有关程序，在决策上把环境经济协同发展的原则得以制度化、法制化和具体化，使新农村建设涉及的不同层次的政策、规划以及项目建设等与当地的自然资源的支撑力、环境容量的承载力相匹配，促进决策的科学化和民主化。

(二)以合理的利益协同为核心，建立并完善生态补偿制度

1.在国家层面，建立综合和横向相结合的生态补偿政策体系。在2014年修订并与2015年施行的《中华人民共和国环境保护法》中，已明确了生态保护补偿的法律地位。目前的重点是在科学论证的基础上，尽快出台《生态补偿条例》，确定生态补偿的政策地位，并将生态补偿的原则、范围、领域和基本方法等予以规范化和程序化。国家进一步加大对生态地位突出的西部地区的财政转移支付力度，对重点生态功能区、禁止开发区域进行纵向的生态补偿;探索实施东部发达生态受益地区对西部欠发达生态保护地区的生态补偿模式，并鼓励和引导下游地区与上游地区，通过协商或者市场交易，建立环境经济政策体系，通过项目合作，产业承接与转移，共建生态工业园和生态农业园，管理和技术人才的相互交流，高新生态技术培训等不同方式，积极推动横向补偿;生态受益地区的地方政府应落实生态保护补偿资金，用于生态保护地区的生态保护补偿。

2.在西部内部扩大生态补偿的试点范围和领域，并丰富补偿的方式。如采取政府主导的财政转移支付与吸引社会资本投资的市场型补偿相结合;实施退耕还林、退牧还草和生态移民安置等生态保护补偿，以扶持生态农牧业发展;鼓励农村清洁能源利用;创造农牧民就业、技术培训的机会，改善农牧民生活条件等多样化的补偿方式。进一步建立健全包含针对森林生态系统、草原生态系统和湿地生态系统以及水土流失、荒漠化治理等领域在内的生态补偿制度，建立三江源等江河源头区、水源保护区和生态环境修复治理区等重点生态区的生态补偿机制。

3.生态补偿要与生态环境的绩效考核相联系。在西部各级地方政府的政绩考核中，完善相关指标体系，并根据指标重要性程度赋予不同权重。生态保护地区的地方政府生态补偿政策的支持额度、投向等要与生态环境的绩效考核挂钩。与此同时，要进一步加大专项环境审计的力度，规范和引导生态补偿资金的使用方向，使地方政府担当起生态保护的责任，将生态补偿资金真正用于生态保护。

(三)以审批前置为基本的环节，健全完善环境影响评价制度

1.把环境影响作为新农村建设决策的首要考虑因素。开展有关西部开发和新农村建设的重大政策、规划的战略环境影响评价，推动环境保护参与综合决策。战略环境评价将环境因素置于经济决策和规划实施的前端，是促进环境与发展综合决策的主要方式，也是经济发展与环境保护协同推进的重要保证。开展西部开发有关重大政策以及新农村建设涉及的土地利用、园区拓展、农业、能源和资源开发等重大规划的环境影响评价，分析、预测和评估这些政策和规划实施可能对环境系统、人体健康的重大和长远影响，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，以及对相关政策和规划草案修改或者调整的意见和建议。这些政策和规划的战略环评要纳入环境与发展综合决策过程中，落实在综合决策实施的不同层面，并有效指导新农村建设的项目环评工作。

2.以环境评估优化新农村建设的各类项目。在农村建设中，对新建设的各类投资项目，将环境评价置于审批前端，不做环评或环评没有通过的项目不得实施。积极开展畜禽养殖、农产品加工、各类招商引资项目、农业园区、新农村的住宅区等重点产业和重点区域的建设项目的环评，综合分析产业结构、空间布局、产业规模等项目特性与当地环境资源承载能力的协调性、匹配性，并采取预防或者减轻这些环境影响的综合措施，以环境评价优化农村经济发展方式。

3.把环境容量作为产业规划、空间布局和项目准入的前提条件。结合西部各地新农村建设的环境区域、资源约束、产业特点以及发展的战略方向，设置基本的环境门槛，严把空间、总量、项目等在内的准入关，从源头上引导和规划各地新农村形成与本地环境系统相容，并利于循环经济的产业链条、产业类型和空间布局发展。新农村建设在发展经济中关于产业项目的人口数量、产业方向和产业规模以及项目的安排选择、空间布局、工艺路线、园区建设等，都要在充分考虑区域环境承载力之后来确定。

4.在西部地区的新农村建设中，一方面，需要充分利用环境系统本身的自净原理，有效消纳各类经济建设项目产生的环境压力，为经济发展提供良好的环境支撑和发展空间;另一方面，通过采取调整产业结构、建设生态工程、加大投入环境基础设施等综合性措施，不断深入挖掘环境潜力，提升区域环境承载力，为未来农村经济的转型发展腾出必要的环境容量，以预留经济进一步发展的空间。在农村着重落实和创新“三同时”和环境目标责任制。除了严格新农村各类发展规划和建设项目的环境评价，从源头上防治新农村建设引发的环境问题外，要严格“三同时”管理制度，也就是新建、改建、扩建项目和技术改造项目以及区域性开发建设项目的污染治理设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。严把新农村建设的产业规划和项目建设的“入口关”和“过程关”。强化和明确地方政府和官员的环境责任，层层分解和落实环境目标，并纳入政绩考核体系。

(四)以协同性发展为基本战略，建立严格的监测和评估制度

1.建立监测和评估环境经济协同发展的信息数据库。系统收集西部新农村建设所涉及的经济、社会、环境、资源、人口等方面的动态数据，数据主要源自地方政府和省级的统计年鉴、调研获得的资料、遥感获取的信息数据、计算机和专用软件模拟计算获得的数据、评估推演等获得的数据，并不断更新，以监测各个地区或不同产业中环境经济协同发展的动态变化过程。据此分析各个地区、不同产业在环境经济的动态发展情况、存在的薄弱环节、发展态势，在此基础上不断调整相应的政策导向，使环境经济的协同发展走向持续化的轨道。

2.应用好协同发展的监测评估体系。西部地区经济发展与环境保护协同发展的监测评估体系，主要作用在于系统收集协同发展的相关数据，并为协同战略的制定和调整提供决策依据。除此之外，监测和评估数据库还有其他用途，如跟踪协同发展所涉及的目标、区域、产业等方面的进展情况;掌握一定时期内协同发展进程中的主要不足、限制因子;监测并评估采取的各类协同发展措施的单独手段和综合手段的实施效果及影响因素;不定期地公布重点区域和重点领域关于协同发展的现状和趋势的指标数据;把各地协同发展的监测和评估结果纳入各级政府和官员的政绩考核中去。

总之，依据协同论的基本原理，要在新农村这个复杂开放系统中使经济子系统和环境子系统相互作用而产生的整体效应或集体效应，就要发挥各个主体的协同作用，并使其多种力量集聚成合力，形成大大超越原各自功能总和的新功能，即产生协同效应[13]。在西部地区新农村建设中经济发展与环境保护的协同中，应发挥政府、企业、农户、社会组织等各协同主体的作用，达到产生协同效应的目的。在生态文明已经成为时代趋势的背景下，西部地区新农村建设中的环境经济的协同发展，应放在更为宽阔的视域加以思考。将经济、环境、人口、资源等要素的协同发展置于国家长期战略规划中，主要落实在国家目前已实施的区域发展战略和主体功能区战略上，将经济、环境和社会协同发展的思想贯彻在西部大开发规划、各省市“十三五”国民经济和社会发展规划中去。只有这样，西部地区的新农村建设才会把美丽乡村变为现实，使西部的广大农村能够紧跟全国全面建成小康社会的步伐。

[1]孙鸿烈.我国水土流失问题及防治对策[EB/OL].(2010-11-08)[2015-01-03].http://npc.people.com.cn/GB/15097/13154691.html.

[2]国家林业局.中国仍是荒漠化沙化面积最大的国家[EB/OL].(2011-01-05)[2015-01-03].http://news.cntv.cn/20110105/107986.shtml.

[3]国家林业局.第四次中国荒漠化和沙化状况公报[N].中国绿色时报，2011-01-05(A02).

[4]中华人民共和国国家统计局.2014中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社，2014:39，101，108，226，237.

[5]第一次全国污染源普查资料编纂委员会.全国污染源普查技术报告(下)[M].北京:中国环境科学出版社，2011:9－37.

[6]陈润羊.西部地区新农村建设中经济与环境协同发展研究——基于SWOT模型的视角[J].北京林业大学学报:社会科学版，2012，11(3):83 －88.

[7]国务院扶贫开发领导小组办公室.国家扶贫开发工作重点县名单[EB/OL].(2012-03-19)[2015-01-03].http://www.cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/fpyw/201203/175445.html.

[8]国家发展和改革委员会.农村基础设施建设发展报告(2011年)[EB/OL].(2011-10-18)[2015-01-03].http://njs.ndrc.gov.cn/tzzn/201110/W0201110186005216 27462.pdf.

[9]陈润羊.建设新农村，促进西部地区全面建成小康社会[J].资源开发与市场，2014，30(7):857 －860.

[10]环境保护部.全国自然保护区统计表[EB/OL].(2013-09-26)[2015-01-03].http://sts.mep.gov.cn/zrbhq/zrbhq/201309/P020130926358452666828.pdf.

[11]王金南.自然资源资产产权制度十问?[N].中国环境报，2013-11-29(03).

[12]蔡守秋，莫神星.环境与发展综合决策的立法探讨[J].中国人口·资源与环境，2004，14(2):30－33.

[13]赫尔曼·哈肯.协同学——大自然构成的奥秘[M].凌复华，译.上海:上海译文出版社，2005:100－118.