流动老年人社会保障困境及对策研究

李 芬

(海南大学政治与公共管理学院，海南海口570228)

一、问题的提出及研究综述

流动人口、农民工议题是近30年来社会生活与学界讨论与研究的热点议题，在户籍制度改革加快推进的大背景下，流动人口的相关研究显得更为必要。不过截止目前，人们关注更多的是劳动年龄流动人口和流动儿童，对流动老年人的关注较少。可能原因包括:(1)不同年龄的人口群体在社会、政治、经济中的作用不同，劳动人口及未成年人对社会的影响比老年人大。(2)流动老年人因为完成了整个生命周期的受教育、就业及生育阶段，从而被忽略[1]。事实上，从有关留守老人、发展老年福利研究可以看出，这两个原因不足以成为人们不重视流动老年人的理由，再加上，流动老年人数量不小这一事实，这一特殊的流动人口群体应引起人们的关注。据第六次全国人口普查显示，2010年年底，跨乡(镇、街道)的流动老年人为1582万人左右，占流动人口的6.06%，占全国老年人口的8.91%，占全国总人口的1.19%[2]，由此可见，虽然流动老年人仅占全国总人口的百分之一左右，但流动老年人的数量基数不小。且老年人由于其年龄特殊性，他们大多数是依赖人口，具有不同于农民工等流动群体的特殊性，研究这一群体的社会保障情况有助于流动老年人社会福利权益的实现，减轻流动老年人及其家庭的负担，发挥社会保障应对社会风险的作用。

目前，有关流动老年人的研究主要集中于流动老年人的基本特征、生活状况、社会适应与社会支持、社会认同等方面[1，3－5]。关于流动老年人社会保障的研究较少，祝银等通过问卷调查指出，北京流动老年人受户籍及社会政策等限制，不能维持流出地的福利水平，也不能享受北京市老年人的福利待遇[3];孟向京等亦通过调查得出类似的结论[1];王世斌等研究指出流动老年人担心医疗与养老问题，其医疗与养老需求较强[4]。这些有关流动老年人社会保障的研究都夹杂在一些有关流动老年人生活状况、社会适应等相关研究中，仅限于从微观角度对其社会保障状况进行现状描述，关于其社会保障专门性的、深入的研究几乎没有，且缺少宏观制度视角的分析。基于此，笔者主要从流动老年人个体和社会保障制度2个方面，分析流动老年人面临的社会保障困境，并进行相应的对策探讨。

二、流动老年人社会保障困境

由于老年人居住地理位置的变化，在现有制度框架下，流动老年人在社会救助、社会保险与社会福利等方面均面临着不同程度的困境，使其社会保障权益受到不同程度的损害。

(一)社会救助方面的困境

社会救助既包括在我国城乡实施的最低生活保障制度(以下简称“低保”)，也包括各项专项救助项目，如医疗救助、住房救助、教育救助、灾害救济等。与流动老年人相关的社会救助主要有城乡低保与医疗救助。目前，我国社会救助资金主要来源于政府财政投入和社会慈善捐助，其中政府财政投入是主要支柱。在政府财政投入资金结构中，尽管中央、省级财政投入不断加大，但市县财政是社会救助资金的主要来源，资金来源的地方性使得各地在确定救助资格时将户籍作为主要条件，从而使得流动老年人被排除在低保与医疗救助之外。其中，城乡最低生活保障是社会救助制度的重要组成部分，也是社会保障制度发挥“安全阀”作用的重要保证。目前，我国低保制度在部分地方是城乡分立，部分地方是城乡一体化，但无论是城乡分立的低保制度还是城乡一体化的低保制度，均以家计调查和本地户籍为资格条件。从世界范围来看，社会救助这种特殊性的社会保障制度一般以家计调查为资格条件，我国则在家计调查的基础上加入户籍条件，很多地方在实践中将流动老年人排除在外。

与之类似的医疗救助项目也要求户籍条件。如民政部《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》在规定医疗救助范围时明确指出，五保户和城乡低保家庭成员是医疗救助的对象，在此基础上，逐步将低收入家庭的重症患者以及其他特殊困难人员等纳入医疗救助范围[6]。各地实施时，进一步明确医疗救助对象主要是本地户籍人口。如流动人口多的广东省在2010年《广东省城乡特困居民医疗救助办法》第二条规定，城乡特困居民医疗救助对象为广东省户籍的城乡低保对象、五保户、“三无”人员等[7]。北京实施的《北京市城市特困人员医疗救助暂行办法》在医疗救助对象范围上虽然较广东有所扩大，除低保户外，还包括了城乡低收入者，但无论是低保户的范围规定还是救助办法的程序规定，在具体实践中都需要出示户口本[8]。

从以上分析可知，老年人由于在一定地理范围内流动，跨越了行政界限，导致其居住地与户籍登记地分离，不具备享受流入地社会救助项目的资格条件，从而不能享受流入地的社会救助项目;同时，由于老年人离开户籍所在地，虽然具有享受户籍所在地社会救助项目的资格条件，但在待遇享受时受限，导致事实上无法享受户籍所在地社会救助项目的情况。

(二)社会保险方面的困境

与流动老年人相关的社会保险主要是养老保险与医疗保险。从基本养老保险来说，无论是城镇职工养老保险，还是城镇居民养老保险、新型农村养老保险，由于养老金采取社会化发放方式，由银行代为发放，而银行全国联网，所以流动老年人领取较为方便。但这并不表明流动老年人在养老保险上不存在困境，其困境主要表现为流动老年人领取养老金不顺畅，程序繁琐。为减少冒领养老金行为的发生，养老金发放时需要进行资格核查或认证。就未流动的老年人而言，每年只要定期向所在街道或社会保障部门报到即可，而流动老年人领取养老金的程序较未流动的老年人则繁琐许多。《关于对异地居住退休人员进行领取养老金资格协助认证工作的通知》(以下简称《通知》)就退休人员的资格认证工作作了原则规定，指出退休人员本人须持身份证、退休证及协助认证表到居住地的街道或县(区)社保机构办理认证手续[9]，这种现居地或流入地认证的方式有利于减少流动老年人的麻烦。但《通知》同时规定，在流出前老年人必须在社会保险经办机构办理异地养老保险流出手续;认证后，退休人员本人或家属应在一定时间内将协助认证表邮寄回养老保险关系所在地的社会保险经办机构。从基本医疗保险来看，无论是何种基本医疗保险制度，针对流动人口或流动老年人都做了事后报销的规定，即在流入地发生医疗费用后，先由个人垫付，等回到户籍所在地再到社会保险经办机构或新型农村合作医疗经办机构按规定结算。从制度规定来看，流动老年人能够享受户籍所在地的医疗保险，但从现实来看，流动老年人事实上享受医疗保险待遇的情况受限。这主要是因为流动老年人事后报销医药费必须回户籍所在地，相对于可以报销的医药费而言，有时路费花费可能更高。尤其是对于参加城市居民医疗保险与新型农村合作医疗的流动老年人来说，报销的医疗费相对于路费来说使得回户籍所在地报销医药费成为一种非理性行为。目前，部分地区针对人口流动而引起的医疗保险参保但待遇享受受限的情况提出了2种解决办法:一种是医疗保险一体化，如广东的东莞、深圳等地，将3种基本医疗保险整合起来，适用统一的医疗制度，可就地报销;一种是异地就医结算服务，如海南、上海等地实行统筹区之间通过异地就医结算平台传递就医信息，实行即时结算。前一种方法实施地方有限，能够惠及的人群也有限;后一种方法一般仅限于城镇职工医疗保险的参保者，并且能够实行异地就医结算的统筹区也有限，因此，能够惠及的人群实际上也十分有限。

从以上分析可知，社会保险制度由于户籍所限，使得流动老年人在养老保险上由于程序复杂而增加了领取养老金的难度，在医疗保险上陷入参保但医保待遇享受受限的困境。

(三)社会福利方面的困境

老年人社会福利主要指为提高老年人的生活质量而开展的一些福利服务项目。目前，部分地方开展了一些老年人社会福利项目，如敬老院或养老院、居家养老服务以及医疗保健服务等。这些社会福利服务有的带有国家福利服务性质，如公立敬老院;有的完全是市场行为，如民营养老机构;有的兼而有之，如居家养老服务。一般而言，带有国家福利服务性质的社会福利项目一般都以户籍老年人为服务对象，如公立敬老院一般服务于本辖区内的鰥寡孤独老年人，从而将流动老年人排除在外。市场性质的福利服务则无户籍限制，流动老年人与户籍老年人享有平等的购买机会。作为新兴的社区居家养老服务为老年人安享晚年提供了一种新的服务方式，但各地在规定中一般亦明确其对象为辖区内户籍老年人。如《广州市社区居家养老服务实施办法》将社区居家养老服务分为2种:政府购买服务与自费购买服务2种。其中，政府购买服务的对象为具有广州市户籍且在广州市居住的“三无”、低保等老年人，流动老年人不在服务范围内，仅能享受自费购买服务[10]。

流动老年人是否能通过市场购买福利服务，其经济状况是关键。调查显示，流动老年人的经济状况存在较大差异，虽然有部分流动老年人经济状况不错，但仍有一大部分流动老年人不具备购买市场福利服务的经济能力。如2010年北京抽样调查显示，流动老年人退休金金额集中在1000～3000元的占调查人数的46.13%，其次为500～1000元，占调查人数的13.19%[3];广州市的调查显示，流动老年人有约一半需依靠子女提供经济支持[4]。在市场福利服务方面，北京市的居家养老服务收费标准可以提供参考，据《北京日报》报道，2011年，北京居家养老服务收费标准中，日托服务的收费标准为完全自理的老年人每天50元、不能完全自理的老年人每天60元(均含午餐)[11]，不计其它服务在内，仅此服务1个月的费用即为1500～1800元，此收费标准较市场收费标准低10%左右。由此可见，流动老年人通过市场购买福利服务方面的能力有限。

从以上分析可知，流动老年人在社会福利上的困境表现为在政府提供的养老或医疗服务项目上不具备流入地的资格条件，同时其因地理位置流动导致其在户籍所在地提供的相关福利服务方面的待遇享受受限，尽管他们可以选择在流入地通过市场自费购买福利服务项目，但其大部分购买能力有限。

三、流动老年人社会保障权益的对策分析

从以上分析可知，在现有制度框架下，老年人由于自身的流动陷入不能享受流入地和流出地社会保障项目的困境，其权益受损。因此，应高度重视流动老年人的社会保障权益，可从以下3个方面来切实保障流动老年人的社会保障权益。

(一)完善基于公民权的社会保障制度

马歇尔的公民权理论将社会权利作为与民事权利、政治权利同等重要的公民权利之一，肯定了它的合法性，并明确指出国家应在为公民提供福利中承担责任[12]，因此，作为一国或地区的国民享有参与或享受该国或地区社会保障的权益。而我国现有的社会保障制度主要基于公众的户籍身份、地域身份以及职业身份等而构建，当人口的地域流动打破了户籍或地域限制时，其福利权益一定程度上受到损害。因此，完善基于公民权的社会保障制度是确保流动老年人社会保障权益的根本措施。对流动老年人而言，建立基于公民权的社会保障制度必然意味着:(1)流动老年人作为我国公民的一部分，应积极保障其所享有的基本社会权利，不应因户籍或地理流动等原因而被排除在基本福利制度之外，或事实上被排除在基本福利制度之外;(2)应该进一步弱化户籍的限制作用，进一步均等化社会保障服务，使流动老年人与户籍老年人所享受的社会保障项目数量或类别机会均等;(3)就流动老年人这一群体而言，在我国目前的国情下，基于公民权的社会保障制度应该包括国民年金与基本医疗保险，在财政允许的情况下还应该包括全民健保和居家养老服务。前二者属于社会保险的范畴，后二者属于福利服务的范畴，通过这几项公民权社会保障制度的进一步完善，既可以为流动老年人提供经济上的支持，又可以为其提供基本的日常生活照料与医疗服务，进一步提升社会保障的服务水平和服务质量。

(二)整合社会保险制度，提高社会保险统筹层次

从目前来看，在现有的基本社会保障制度框架下，整合社会保险制度，提高社会保险统筹层次是保障流动老年人福利权益的有效措施。目前，我国的社会保险制度是碎片化的，而碎片化的社会保险制度不利于人口的地域流动，这在一定程度上造成了流动老年人社会保障方面的困境。因此，打破户籍限制，整合现有的社会保险制度就是破解流动老年人社会保障困境的当务之急。尤其是整合农村社会保险与城镇居民社会保险，实行城乡居民统一的基本养老保险或医疗保险制度就成为保障流动老年人福利权益的有效措施。目前，在统筹城乡发展的大背景下，由于城镇居民基本养老保险与农村居民基本养老保险在制度设计上较为接近，我国部分地区在城乡居民基本养老保险上进行了整合，有效地保障了流动老年人的养老权益。但与此同时，城乡居民的基本医疗保险还处于分立阶段。虽然城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗在缴费、起付线与封顶线等制度规定上较为接近，但由于二者在药品目录、诊疗项目、病种目录上相差较大，同时也由于管理部门不同，造成城乡居民基本医疗保险的分立，从而加剧了流动老年人在社会保障方面的困境。因此，在巩固并扩大城乡基本养老保险整合的基础上，要逐步推进城乡居民基本医疗保险的整合，把城乡居民基本医疗保险管理划归同一部门负责，从长远来看，可将新型农村合作医疗由卫生部门管理改革为由社会保障部门管理;在此基础上，逐步统一缴费、起付线与封顶线、药品目录、诊疗项目及病种目录等。

同时，我国的社会保险制度基本上还处于市县统筹或省级统筹的层次，较低的统筹层次必然仅对辖区内的居民负有保险责任，从而将流动老年人排除在外。提高统筹层次则有利于人口流动，可以为流动老年人提供基本保障。目前，在全国社会保障制度存在差异与差距的情况下，可首先推进基本养老保险与基本医疗保险的省级统筹，从而确保流动老年人在省内流动时养老保险权益与医疗保险权益不受损，在此基础上，再逐步推进全国统筹。就基本医疗保险而言，异地就医结算服务，尤其是跨省异地就医结算服务是医疗保险实现全国统筹的一种有效途径。此外，减少养老保险认证手续亦是确保流动老年人养老权益的有效措施。从上文分析可知，流动老年人养老保险认证手续较为繁琐，包括流出时的手续与流入时的认证，可考虑取消或减少流出时的手续，只采取流入时的认证环节，且认证环节应减少中间环节，借用现有的先进通讯与科技措施，如人脸识别系统、视频通话等技术进行认证，从而进一步保障流动老年人的养老权益。

(三)推进商业保险的发展

无论老年人出于何种原因进行流动，在流动中其社会福利权益在某种程度上受到一定损害，商业保险作为基本社会保障的有益补充可以为有条件的流动老年人提供更高层次的福利。相关调查显示，尽管部分流动老年人的经济状况不容乐观，但仍有一部分流动老年人的经济收入较好，因此，在基本社会保障水平较低、社会福利权益受损的情况下，这部分流动老年人具有潜在的商业保险需求，推进商业保险发展可以满足这部分流动老年人的需求，从而保障其福利水平与权益。(1)实现商业保险与社会保障有效衔接、互补，形成合力。这意味着:一方面，商业保险，如健康险与寿险要与基本医疗保险制度和基本养老保险制度衔接，在保障对象、保障水平上互补，从而形成多层次的社会保障体系;另一方面，商业保险机构要积极参与社会保障服务体系，如承办城乡居民大病保险与职业年金、参与社会保险经办服务等。《国务院办公厅关于加快发展商业健康保险的若干意见》已经明确了商业健康保险在医疗保障体系中的作用、供给及政策支持等[13]，这将在很大程度上保障并提升经济条件较好的流动老年人的福利水平，从而保障其福利权益。(2)进一步规范商业保险市场秩序。目前，商业保险在发展过程中出现了一些乱象，主要表现在一些商业保险推广员为了完成业务量，获取利润而采取瞒报、曲解保险条件等方式欺骗消费者，损害消费者利益，或者在商业保险购买中存在信息不对称的情况，不利于流动老年人维权。为此，政府应加大对商业保险行业的监督和违规行为的惩处力度，同时，发挥商业保险行业协会的力量，共同维护正常的商业保险市场秩序以保障流动老年人的合法权益。(3)防范商业保险风险。作为金融业构成部分之一的商业保险，必然面临着各种各样的风险，这种风险不仅影响着行业的发展，而且对流动老年人的负面影响较大。因此，无论是从商业保险行业发展来看，还是从保障流动老年人权益的角度来看，经常性地组织开展全行业风险排查、督促实施案件问责制度、做好信访处理和分析工作等都是减轻商业保险风险的有效手段。

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[7]广东省民政厅，广东省财政厅，广东省人力资源和社会保障厅，等.关于印发《广东省城乡特困居民医疗救助办法》的通知[EB/OL].(2010-02-24)[2015-04-17].http://www.gdmz.gov.cn/zcfg/shbz/201004/t20100407_23473.htm.

[8]北京市民政局，北京市卫生局，北京市财政局，等.关于实施《北京市城市特困人员医疗救助暂行办法》的意见[EB/OL].(2002-04-06)[2002-04-06].http://www.bjmzj.gov.cn/templet/mzj/ShowArticle.jsp?id=102073.

[9]中华人民共和国劳动和社会保障部办公厅.关于对异地居住退休人员进行领取养老金资格协助认证工作的通知[EB/OL].(2004-06-22)[2015-04-17].http://www.jshrss.gov.cn/pub/ldbzw/ylbx/zxzcfg/t20051112_1197.htm.

[10]广州市民政局，广州市财政局，广州市卫生局，等.关于印发《广州市居家养老服务实施办法》的通知[J].广州政报，2009(8):14－15.

[11]童曙泉.北京居家养老服务出收费标准，服务商收费不得超该标准[EB/OL].(2011-07-23)[2015-03-23].http://news.xinhuanet.com/2011 － 07/23/c_121710466.htm.

[12]莫里斯·罗奇.重新思考公民身份:现代社会中的福利、意识形态和变迁[M].郭忠华等，译.长春:吉林出版集团有限责任公司，2010:11－13.

[13]国务院办公厅.关于加快发展商业健康保险的若干意见[EB/OL].(2014-10-27)[2014-11-17].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014 － 11/17/content_9210.htm.