城乡结合部规划建设模式评析与土地利用导向设计

2015-04-16李强李小波刘剑锋

地域研究与开发 2015年5期

李强，李小波，刘剑锋

(1.首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院，北京100070;2.河北省科学院地理科学研究所，石家庄050021)

0 引言

城市化进程的快速推进、社会经济的高速发展对城镇空间拓展的需求不断增强。截止2012年，中国的城镇化率已达52.57%，城乡结合部作为城市区域的一部分，分担着城市的部分功能，拥有相当的土地容量和发展腹地，是城市发展的重点地区，有关城乡结合部的规划建设模式及其相配套的土地利用政策研究成为社会各界关注的热点［1－3］，而土地利用政策对保障区域发展和建设具有“推进剂”与“限制瓶颈”的双重效用［4］。

在城市化快速发展时期，城乡结合部的各类问题凸显，国际上有关城乡结合部的研究也以此发展阶段最为集中，近年来的研究趋势向区域发展模式、城市发展缓冲带及绿带功能研究等方面转变［5－7］。国内研究多认为城乡结合部是基于城乡分治的“二元社会”管理体制而存在［8］，有关城乡结合部的已有研究多集中在区域范围界定［9］、形成特征与发展规律［10］、影响因素与演进的动力机制［11］以及用地空间布局［12］等方面。从研究阶段分析，大致经历了概念界定与界限划分研究、演变机制研究、多视角综合研究和城乡一体化与城乡统筹发展研究4个阶段，特别是随着城乡统筹战略的实施，城乡结合部的发展方向、规划建设模式与土地管理制度改革成为保障区域发展的重要支撑与研究热点［13－15］。

中国现阶段基于农村城市化的城乡结合部发展方向与规划建设模式，是经济快速发达地区城乡结合部考虑的重点，而基于城乡统筹发展的土地制度改革与土地调控措施是保障发展与规划实施的有效手段［16－17］，因此，该类区域的规划建设模式与土地利用政策协调机制是亟需破解的难点。本研究基于城镇化快速推进与城乡统筹发展的社会背景，通过城乡结合部发展阶段与现实问题解析，客观评析城乡结合部区域的规划建设模式实施情况，研究提出保障城乡结合部区域规划实施的优化路径与土地利用机制设计，以期为城乡结合部区域快速健康发展提供建设模式参照与土地利用路径选择。

1 城乡结合部特征与现实问题

1.1 特征分析

城乡结合部作为介于城与乡之间的过渡地带，有其固有的特殊性，并且基于中国人口政策、土地制度等方面的基本国情，城乡结合部的基本特征主要体现在土地利用、经济形势、空间结构、社会人口以及景观生态等方面［18］。①土地利用特征。由于二元土地管理制度的存在，城乡结合部土地利用类型多样、权属复杂、变动剧烈，并且土地利用矛盾突出;同时，城乡结合部处于城市扩张的前沿，随着产业和人口的转移，城乡结合部农用地锐减，土壤污染状况较为严重;并且区域内产业结构偏低、布局零散，土地使用效率低、利用较为粗放，呈现“农村包围城市”与“城市包围农村”的并存局面，并导致违法建设较多。②经济形态特征。城乡结合部同时受城市和农村经济的双重影响，其经济形态具有综合性与多样化的特点，既有城市功能区经济和集中布局的高新技术产业，也有为城市经济服务配套的物流、食品加工、包装印刷等产业，此外，以租赁经济和传统作坊等为主的农村集体经济与之并存。③空间结构特征。随着城市建设步伐的加快，昨日的郊区已变成今日的城区，而今日的郊区也即将变成城区，城乡结合部也不断外移;并且城乡结合部内部结构混杂，城市与乡村的并存导致空间破碎不断加剧，使得该区域规划建设的实施更为困难。④社会人口特征。城乡结合部具有城市和农村的双重社会文化背景，城市社区与村庄并存，在户籍制度与文化观念等方面均体现了典型的“二元”化特征，呈现城市居民、农村居民、外来流动人口混杂，其受教育程度不同、职业多样、收入差异较大，具有明显的社会分异现象。⑤景观生态特征。城乡结合部同时具有城市和乡村景观，但并非是城市与乡村景观的叠加。由于城乡的融合渗透，使得区域的农业生态景观被破坏，城市生态系统残缺，导致区域生态环境较差，且土地利用变动剧烈，景观扰动与生态破坏严重。

1.2 现实问题剖析

城乡结合部已成为中国社会转型时期多种矛盾冲突的交汇地，城乡结合部地区目前被视为“问题区域”，涉及农民上楼、环境整治、外来人口管理、集体经济转换以及绿色空间实施等多项问题，主要可以总结为土地、人口、产业、环境、生态、体制、空间7个层面(表1)。

表1 中国城乡结合部现实问题剖析Tab.1 Analysis of the reality problem in rural-urban continuum of China

2 城乡结合部规划建设模式评析

2.1 规划建设模式框架

城乡结合部规划建设模式是指在城乡结合部开发建设中，规划方案与土地利用机制相协调形成的规划建设路径与标准体系。在国内的城乡结合部的规划建设中，为促进城乡一体化发展，通过土地管理制度创新来推进城市建设，在实践中各地发展形成了多种规划建设模式。本研究对成渝地区、长三角和北京等不同区域的已有模式进行梳理，系统分析不同规划建设模式的基本框架、模式思路与实施特征(表2)。

2.2 规划建设实施层面

在城乡结合部规划建设中，无论实施何种模式，在实施过程中主要体现为民生保障(农民上楼与就业)、经济发展(产业布局与业态引导)、空间布局(建设用地布局与规模)、设施配置(交通与市政)与环境改善(生态安全格局与景观形态)5个层面。

2.3 规划建设模式评价

基于不同规划建设模式的实施效果评估以及在城乡结合部开展的问卷调查，对城乡结合部规划建设模式在不同实施层面的效能进行判断，整理形成评价结果(表3)。其中，在民生保障方面主要考虑城乡结合部农民的居住条件、社会保障、就业保障等指标;经济发展主要考虑区域产业布局是否合理、产业发展态势、安排就业程度等指标;空间布局主要考虑建设用地开发布局是否合理、规模大小等指标;设施配置主要考虑城市公共设施(教育、医疗、文化、体育)、道路交通、商业金融等是否满足区域人民需要;环境改善主要考虑通过规划建设是否改善区域环境状况、生态格局是否宜居宜业等。

3 规划建设的优化与土地利用导向

3.1 规划建设的优化模式

基于城乡结合部土地制度改革与规划建设协同模式的建设思路与实施特征分析，在规划建设模式正负效能评价的基础上，寻求城乡结合部规划建设实施在民生保障、经济发展、空间布局、设施配置与环境改善5个层面实施效能最佳的规划建设模式，进行优化设计，形成土地收储、村企合作、自主改造与全征全转4种城乡结合部规划建设模式。

3.1.1 土地收储模式。按城市发展功能区域划分土地储备范围，统一实施一级开发，拆迁安置费用计入土地一级开发成本，以实物安置为主，提前建设定向安置用房，实施原产权变股权，保障农民长远利益。

3.1.2 村企合作模式。以城乡结合部村集体为单位，通过开发商开发，直接获得土地增值收益，开发商负责公共设施建设，缓解财政资金压力，通过单项目平衡、纯

利益导向来加快区域的城市化建设进度，农民获取补偿较多，但就业较困难。

表2 城乡结合部土地制度改革与规划建设实施协同模式框架Tab.2 Mode framework of land system reform in combination with planning and construction implementation in rural-urban continuum

表3 城乡结合部规划建设模式正负效能评价Tab.3 Evaluation the plus or minus efficacy for the mode of planning and construction in rural-urban continuum

3.1.3 自主改造模式。村庄原地实施新农村改造，缩减宅基地，用于道路和公共设施的建设，自拆自建，大幅降低开发建设成本，农民获得包括土地一级开发收益和市场开发收益的两次增值收益，但由于资金约束与政策瓶颈较难实施。

3.1.4 全征全转模式。通过整村拆迁、异地安置、全部转居，可以加快农村城市化进程，主要适用于中心城升级改造或新城周边大型组团建设。

3.2 土地利用与规划建设协同的政策导向

3.2.1 创新集体土地利用制度。探索城乡结合部集体建设用地产业化发展，在符合区域发展功能区规划的前提下，推进实施以集体建设用地入股或出租的方式兴办产业，农民参与分红或获取租金收益。

3.2.2 优化城乡结合部土地利用布局。城乡结合部应推进城乡公共设施服务均等化与上下游关联的产业配套，以优化土地利用布局，实现产业向园区与城市功能区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中的土地利用格局。

3.2.3 拓展城乡统筹发展的土地制度实施层面。实施城乡规划统筹，在空间上对城乡土地进行统一规划;建立城乡统一的土地市场，实行同地同权同价;推进不动产统一登记，保护所有者权益，保障土地同权同利。

3.2.4 变革城乡结合部农民保障体系。对于城乡结合部集体产业用地应优先保障农民生计、兼顾农村劳力就业，但仅通过集体土地很难解决农民社会保障问题，在新型城镇化的背景下，农民需要多形式、多渠道纳入社会保障体系。

4 结论与讨论

城市边缘总有一个带状区域处于从乡村向城市的转化过程中，不论发达国家还是发展中国家，城乡结合部是普遍存在的，并且城乡结合部的城乡边界难于识别，没有明显的景观界限，渐变性、动态性、交错性和模糊性是其典型特征。

城市化快速发展、经济高速增长的社会背景，使得城乡结合部处在利益与矛盾交织的地带，中国各城市在城乡结合部规划建设实施中，探索形成了各具特色的规划建设模式，诸如集体建设用地使用权流转模式、城乡建设用地增减挂钩模式、土地综合整治模式、宅基地承包地双放弃一退出模式、生态搬迁模式、地票交易模式、新苏南模式、宅基地置换模式、功能区域发展模式以及村改居模式等，但都基于集体土地利用机制优化设计探索发展而成。

民生保障、经济发展、空间布局、设施配置与环境改善等是城乡结合部规划建设模式评析的主要层面，本研究仅对其实施难易度、农民满意度、社会认可度的正负效能进行了评价，有待于通过具体案例调研进行量化评价，建立各模式实施绩效的量化表达。

研究提出的土地收储、村企合作、自主改造与全征全转4种城乡结合部规划建设模式是在对已有模式优化调整的基础上形成的规划建设模式框架，在不同城市城乡结合部具体实施中还需结合发展实际进行细化设计，建立相应的标准、细则。同时，为推进规划建设模式实施，探讨了土地利用与规划建设协同的政策导向，以期为城乡结合部健康发展提供土地利用机制设计的路径选择。

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