公共危机治理的市场逻辑——以黄浦江水污染事件为例

■邱成梅 李燕凌

由于公共危机形成过程的复杂性和影响的广泛性，从公共危机管理走向公共危机治理已成为共识。1995年，联合国全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了如下界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”可见，治理与管理的最大区别在于治理有多个主体，包括政府、社会组织和公众，各类主体在公共危机过程中都有各自的行动逻辑，不同的行动主体持续地互动和协调，并采取联合行动。那么，这些有冲突的行动主体是如何调和利益和解决冲突从而采取联合行动的呢?

从公共危机演化过程的经济属性看，公共危机可分为经济性公共危机和非经济性公共危机。经济性公共危机的形成与利益密切相关，正是没有及时有效地解决利益矛盾才导致危机的发生，如动物疫情、环境污染等由人的行为选择引发的公共危机。这类公共危机的发生原因与治理对象的行为选择有直接关系，具有可预测性和可控性。因为人的行为选择受利益驱动，人的行为的负外部性，人出于私利而做出有损社会利益的选择，人也会因为利益激励不足而不去做有利于社会的事情，这些都可能会引发公共危机事件。也就是说，公共危机的演化过程具有经济性。由治理对象的行为选择引发的公共危机最终需通过改变治理对象的行为来进行治理，因此，这类公共危机的治理关键在于调整利益激励，重新配置资源，让利益驱动力发挥作用，引导行为选择从而缓解危机。在治理过程中，治理主体(包括政府、社会组织及个体)与治理对象在经济层面和伦理层面都处于平等地位，资源配置方式遵循等价交换原则、谈判原则，即经济性公共危机治理需遵循市场逻辑。非经济性公共危机的形成过程可能与利益因素关系不大，例如地震、海啸、飓风等自然灾害。这类公共危机的发生原因与治理对象的行为没有直接关联，具有不可预测性和不可控性，即危机演化本身具有非经济性。这类公共危机的治理过程也具有非经济性，其治理主要依靠政府权威和伦理道德两股力量推动，政府、社会组织和个人出于政府责任或社会道义进行救助，治理主体与治理对象在经济层面处于不对等的位置，资源配置是单向的无偿的“给予—接受”方式。因此，非经济性公共危机治理遵循的是行政逻辑和伦理逻辑。

以动物疫情公共危机为例，一些学者提出，要达到理想的危机治理效果，政府公共政策应该兼容私人利益。R.M.Bennett分析英国30种牲畜疾病的防疫成本后认为，政府应对牲畜危机事件的应急处置必须考虑农场主的经济补偿。[1]Bicknell等人的研究指出，在动物疫病公共危机应急处置中，合理的私人激励是推动应急公共政策执行的重要保障。[2]茅于轼认为，国家在疫区(点)执行强制扑杀政策是为了全社会的公共利益，是舍小保大，使全社会的福利损失最小化的应急选择，因此，国家需要给予养殖户经济补偿。[3]补偿标准不应一成不变，而应充分考虑当时当地的市场价格。在补偿方法上，方堃提出，我国应当建立一种融国家公共补偿责任和商业财产保险机制于一体的农业公共灾害社会保险制度。[4]可见，经济性公共危机治理必须尊重和重视治理对象的利益诉求，遵循市场规律。本文以黄浦江水污染公共危机治理为例，分析经济性公共危机演化和治理过程的市场特性，以期为厘清公共危机中政府与市场的治理边界，进而提高公共政策效果提供有益的探索。

一、黄浦江水污染公共危机演化和治理的市场特性

2013年3月，我国黄浦江流域水面漂浮着大量死猪，对黄浦江水质的担忧迅速引发社会广泛关注，进而升级为公共危机事件。事件发生后，中央及地方政府启动一系列应急处置办法，使危机得到有效缓解。“黄浦江浮猪事件”是由病死动物抛河行为引发的流域水污染公共危机，其治理过程鲜活地演绎了我国公共危机治理中政府治理与市场治理之间的冲突和融合关系。

从公共危机演化过程来看，病死动物抛河行为是受利益驱使所为。第一，及时发现和扑杀染疫动物并做无害化处理是消灭动物疫情最有效最直接的方法之一。但染疫动物扑杀补偿政策的“激励不相容性”导致疫情不能得到及时控制。政策设计的“激励相容性”是指各个参与者在追求个人利益的同时能够达到设计者设定的目标。公共政策的“激励相容”是公共政策执行的保障。政府扑杀补偿能在多大程度弥补扑杀带来的损失，是影响养殖户上报疫情行为意愿的重要因素。[5]染疫动物扑杀补偿标准过低导致养殖户上报疫情的意愿低[6]，隐瞒甚至阻碍他人报告疫情。第二，养殖业是浙江省的支柱产业之一，嘉兴等地的养殖密度已经超出土地承载力，一些养殖户出于节省病死猪无害化处理的成本考虑，将病死猪抛至河中导致水污染。“黄浦江浮猪事件”暴露出我国病死动物无害化处理财政补助标准低、程序繁的状况，导致病死猪无害化处理效果不理想。实地调研发现，只有16.9%的养猪户获得过无害化处理财政补贴，超过30%的养猪户没有对病死猪进行过无害化处理。[7]同时，无害化处理财政补贴政策的低效率还引发了公众对政府政策能力的信任危机，影响了政府的危机治理效果，使危机的负面影响进一步扩大。

从公共危机的治理过程看，黄浦江水污染公共危机治理演绎了政府治理手段与市场利益之间的冲突。第一，公共危机事件爆发后，地方政府的行动逻辑在于规避问责风险，市场主体的行动逻辑在于减少个体损失，这两者之间并不总是一致的。媒体报道黄浦江江面上漂浮死猪后，嘉兴、上海等地方政府就纷纷利用新闻发布会相互推诿责任。下游行政区责怪上游养猪户乱丢死猪，上游行政区责怪下游行政区在入海口设置栅栏导致死猪大量聚集，制造了“事件”，从而错失对事件的最佳干预时机，扩大了社会损失。第二，浙江省为治理“家禽养殖污染”划定禁养区和限养区，并建立相应的生态补偿机制。但实地调研发现，政府的生态补偿机制并不足以弥补养殖户中断经营、处理家禽和养殖设施以及再就业等方面的损失。受养殖市场利益驱动，很多养殖户表示只是暂时不养，不排除市场回暖后重新养殖的可能。[8]第三，地方政府之间由于外部性导致的利益冲突是影响政府治理效率的重要原因。“黄浦江浮猪事件”报道后，在中央政府的干预下，黄浦江沿岸各地方政府按照行政区界限在河道上打桩、布网、设拦污站，划分河道清理责任，清理管辖区域内的河道污染物。从经济效率的角度来看，分域治理并不是理想的模式，根据贺林波、李燕凌的实证研究，上游地区地方政府的污染处置效率低于平均水平。[9]污染发生后，如果由下游统一进行污染处置的效率要比由上下游分别处置的效率高。

二、市场逻辑在公共危机治理中的适用性

公共危机是突发事件对社会共同利益和安全构成严重威胁、使资源配置低效的一种危险境况和紧张状态。公共危机治理是治理主体对危机状态下的人、资金、技术按照一定的规则制度进行配置，以达到预防和消解公共危机、减少社会福利损失的过程。从这个意义上讲，公共危机治理的实质是资源配置问题。资源配置有三种方式:市场价格机制、政府权威机制和社会伦理机制。公共危机演化和治理的经济属性决定了一切危机治理手段都是围绕改变相关主体的行为选择而展开，应该重视和发挥市场价格机制在公共危机治理中的功能和作用，政府权威机制和社会伦理机制都应尊重利益规律。

(一)市场的人性假设符合危机状态下人的行为

古典经济学建立在人性假设基础之上，亚当·斯密认为，人都有利己和利他的动机，但利己动机更为普遍。人们从事生产劳动是为了满足自身的物质和精神需求，市场体制赋予生产者追求自身利益的平等权利，他们依靠对自己利益的关心来减少危机损害和推动生产发展。所以，危机状态下的人与在正常状态的情形一样，都是处在市场中的人，仍然是理性的经济人。但理性并不等同于自私。人的理性程度取决于两个因素:动机和认知程度。阿玛蒂亚·森认为，任何经济行为中都可能存在着多元动机，自利和周全之间并不存在着必然的矛盾，经济活动中一些周全的考虑有时还会给经营者带来更大的利益。[10](P29)试验经济学的“最后通牒”试验表明，个人在做出经济决策时，并非100%自利，他们不仅会考虑到自己的物质利益，也会表现出对公平的需要。一些经济学家设计了多种试验来研究人的自利程度，结果发现，人的行为模式与社会发展水平有很多关联，随着社会经济的发展，族群中成员的合作行为逐渐增加。社会的文明程度越高，人们在灾害中体现出的人道主义精神越强烈。人们对道德和规则的认同，促使人们遵守某种公约并从中获得效用，也就越容易实现合作。各国减灾实践表明，灾害状态下保持良好的经济秩序的案例并非都是因为警察和法律在强制维持，很多是人们自发的道德选择的结果。[11]

人的认知程度、信息的不完全性以及行政干预对竞争市场的冲击，加剧了市场的不完全程度，可能使人们在危机状态下作出有损他人利益或社会利益的行为选择，但我们不能据此否定主体的利己动机甚至否定市场规则。人的趋利动机使人们参与危机治理的行为具有持续的动力基础，所以，公共危机的治理思路强调尊重和满足行为主体的利益诉求，相信当事人在危机中自我保全的反应行为比救火式的外部援助更有助于缓解危机状态。如果外部援助忽视个体实际利益，将难以实现人们对政府权威的认同，进而导致社会参与热情的锐减。随着物质生产力和人们生活水平的提高，人们的利益需求呈现出多样性和复杂性趋势，尤其是近年来发生的社会危机事件呼吁人们，要重新认识对长远利益和群体利益的维护。从公共危机治理过程看，人们的利益诉求主要包括以下几个方面:个体生命财产安全不受侵犯;对自身生存与发展的环境的知情权;个体价值得到尊重和维护;尊重他人合法权益的责任;基于责任而采取应对危机的参与权。这些诉求和动机不仅是公共危机治理的利益动力，也构成了公共危机治理的伦理基础。任何政策或制度的制定，都必须充分考虑危机状态下的核心利益并遵循基本伦理。

(二)市场的效率逻辑为公共危机治理奠定了方法论基础

市场逻辑的起点是利益，市场主体行为选择的动机首先是利己。亚当·斯密说过，我们的晚餐并非来自屠宰商、酿酒师和面包师的恩惠，而是来自他们对自身利益的关切。“屠宰商、酿酒师和面包师”通过满足人们特定物质需求来实现利己动机。所以，市场机制是一种互惠机制，利己动机的实现有赖于尊重并满足他人的利益需求，所谓“利他才能利己”，只有在尊重他人合法权益基础上的利己才能真正利己。每个人出于利己的动机在价格机制的作用下进行等价交换来满足各自的需求，个体出于自利动机的行为在合适的市场规则下会达成社会整体利益最大化的结果。这是市场机制区别于其他社会机制的优势所在，它能在纷繁复杂的利益关系中促进个体间的合作并维持社会秩序。市场的效率逻辑反映了个人利益与公共利益的兼容。这种主观为自己、客观为他人的市场逻辑，为以公共利益为目的的公共危机治理奠定了方法论基础。在此基础上，政府制定公共危机政策的逻辑应该是，在尊重个体利益诉求的同时通过规则引导将个体利益引向公共利益，即公共政策的“激励相容性”。

(三)市场的价值逻辑契合公共危机治理的价值取向

韦伯认为，一切行动最终都是在价值中孕育的，也正是价值决定了政治、经济和宗教领域中的斗争。[12](P275)人们依据自身的利益诉求和价值判断来解释危机及政府控制危机的举措，因此，政府是在既定的价值观背景下施行治理。市场的自由选择性、法制性和伦理合规性构成了市场治理的核心价值体系。

首先，市场机制的核心是自由选择和自由交换。自由体现为主体能够采取某种行为的能力。如阿玛蒂亚·森所说，自由是指“享受人们有理由珍视的那种生活的能力”，“能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能组合的实质自由”[13](P62)。他认为，市场的重要性首先是因为自由选择和自由交换的权利。因此，要实现人的自由，就要提高他们的理性水平、经济水平以及其他能力。在一个充分市场化的机制下，社会利益通过个体的自由选择和交换而得到平衡和满足。至于能在多大程度上实现自由选择，则取决于自由选择域的大小。危机状态破坏了市场机制发挥作用的环境，极大地限制了市场主体的理性选择能力，会对自由、公平和平等造成损害，政府干预的着力点应该在于消除或减少这些因素的影响，恢复正常市场秩序，扩展市场主体的选择域。社会灾害保险制度、公共危机政策的合理性、市民社会的发育等都有利于扩展市场主体的选择域。

其次，市场经济是一种法制经济。只有合法利益受到应有的保护，市场交易才能顺利进行。法律的强制力体现了处理私权和公权矛盾的价值排序。公民的合法私有财产受宪法保护，“在一个国家的法律体系中，私法有自存的目的，一般是维护私主体之间的意思自治，在价值序列上处于优位”。“公法制度的目的是服务于私法制度，弥补私法自治的缺陷”，“公法治理不能在价值序列上优于私法自治”。[14]

最后，市场机制在赋予各经济主体自由的同时能增进社会福利，通过满足自利实现互利及公共利益，“由于追求自身利益，他经常无意识地促进了社会利益，这种无意识的效果，往往要比他自觉促进社会利益时更有效”[15](P27)。因此，市场机制本身具有伦理合规性。

三、市场逻辑下公共危机治理的政府职能转变

公共危机治理遵循市场逻辑，要尊重和满足行为主体的利益诉求，激发行为主体的主观能动性，尊重市场规律。只有发挥市场在公共危机治理中的决定性作用，才能更好地发挥政府治理和社会治理的作用。

(一)发挥市场在公共危机治理中的决定性作

用

市场本身具有资源配置效率优势和伦理合规性，是公共危机治理的有效手段之一。相信当事人在危机中的止损动机比外部援助更有助于缓解危机状态。由于公共危机事件爆发的突发性和紧迫性，政府因行政命令快速调配资源的优势可在危机应急处置中发挥主导作用;而在危机预警和恢复建设阶段，应强调尊重和满足行为主体的利益诉求，发挥利益驱动作用。例如，动物疫情公共危机治理中的扑杀补偿机制应有激励相容性，使家禽养殖户自愿配合上报疫情、扑杀染病家禽，维护公共利益。美国农业部根据家禽的公平市场价格，即按家禽在无病的情况下可能的市场销售价格进行补偿。病死动物无害化处理补偿应该在实际成本基础上制定补偿标准，单独使用强制力推动无害化处理的结果终究是不可持续的。

(二)重新定位政府在公共危机治理中的作用边界

市场与政府的作用边界，一直是经济学家们研究的重要问题。个体逐利要实现与社会利益的自动耦合，有其必要的制度前提，西斯蒙第强调政府的作用在于制定有利于克制过度逐利与盲目冲动的经济规则。西奇威克针对个体利益与社会利益冲突，将政府功能限制于保护市场规则，即对个人、产权与契约的保护以及确保不发生无赔偿的侵权行为。公共危机事件的发生打破了正常的市场秩序、产生负的外部性，对社会福利造成损害，政府介入的目的是消除或减少这些不利因素的影响，恢复正常秩序。

(三)按照市场逻辑重塑政府危机治理职能

公共危机治理应该遵照市场机制解决利益冲突，政府公共政策和社会救助都需遵循利益驱动力原则，才能实现不同治理主体之间的良性互动，提高治理效果。市场的效率逻辑要求政府应该尊重市场主体的利益诉求，才能更好地发挥政府治理的作用。危机打乱了市场机制正常发挥作用的环境，这是政府治理的重要依据，但政府的过度干预和无效干预则会破坏市场的竞争机制和信息机制，导致“政府失灵”。危机状态下，政府“替代”市场并不是要走向相冲突的另一面，而是指通过利益驱动机制和法律强制力，整合社会资源，治理公共危机。政府与市场并不是互不兼容的紧张关系，而应该是兼容的合作关系。政府干预应体现市场的本质要求，符合市场的逻辑。市场的实质自由观要求政府政策体现自由平等的法制本质，要求政府制定各种市场经济规则和保障市场经济运行的法律制度，担负起协调社会利益、兼顾效率和公平目标的责任，使政府干预在弥补市场失灵的同时，避免和克服政府失灵，实现政府治理与市场治理的有机互动。

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