城市地下空间开发与利用*

雷国光　孙永超　李　明

(吉林建筑大学土木工程学院,长春　130118)



城市地下空间开发与利用*

雷国光孙永超李明

(吉林建筑大学土木工程学院,长春130118)

摘要：本文从城市地下空间开发的必要性出发,探讨了城市地下空间开发与利用存在的问题,并相应地提出了若干建议,以便于城市地下空间开发与利用的健康发展.

关键词：城市地下空间；开发与利用；存在的问题

1城市地下空间开发的必要性

城市地下空间开发与利用是实现城市可持续发展的重要途径,是当前城市发展急需解决的重要问题,也是地下工程界长期研究的重大课题.随着城市化进程的推进,我国社会经济建设发生了翻天覆地的变化,城市已成为国民经济发展的重要推动力.在发展的过程中,也暴露了一些急迫而又严峻的问题,如城市交通拥挤、城市环境恶化、城市地下管线混乱且存在隐患等.然而这些问题的产生根源主要是城市开发的盲目性及城市地上空间不足,因此进行城市地下空间的开发和利用显得尤为必要.

1.1　城市地下空间开发与利用有利于解决城市交通拥堵

在我国经济的迅速发展,人们生活水平显著提高的同时,汽车数量也大幅度上升,加之人口数量增加、道路发展滞后以及道路资源配置不合理[1]等问题，使得城市交通拥挤问题愈来愈严峻,给城市发展以及居民出行带来了很多不利因素.因此,通过发展地下交通系统(如地铁,地下人行道,地下物流系统等)将人车分流,开辟城市交通新路线,有利于解决城市交通拥堵问题.

1.2　城市地下空间开发与利用有利于缓解城市环境污染

由于城市人口的急剧增长和工业和交通运输业的迅速发展,大量的污水未经适当处理而直接排入水体,大量粉尘、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物等物质排入大气,使城市水资源和大气遭到严重污染，从而破坏了城市水环境和城市大气环境[2].此外，工业固体废物以及生活垃圾等二级污染源也给城市环境带来了严重污染.因此开发和利用地下空间,发展地下交通系统,建设地下工厂、地下固体废物收集和垃圾处理场,通过地下气体收集系统、地下垃圾处理系统可以有效地缓解城市环境污染.

1.3　城市地下空间开发与利用有利于规范城市地下管线

随着城市建设事业的发展,地下管线的种类和数量也迅速增加,城市地下管线面临建设使用和监管的双重困境,加之部分城市地下管网规划建设滞后、年久失修等原因,导致管线事故频发,这威胁着周边居民的生命、生活以及当地的经济社会发展,从而暴露出当前城市地下管网的脆弱性,因此开发建设城市共同沟,明确权力分属,强化管线规划、铺设、维护,显得尤为迫切.通过城市共同沟可以有效规范城市地下管线,实现管线的按类分放，便于维护.

2城市地下空间开发与利用存在的问题

2.1　缺乏长远、系统的规划

城市地下空间的开发具有不可逆性,而且其建设周期较长,资金投入较多,因此其开发和利用需要长远而又系统的规划.就目前国内城市地下空间的开发而言,仅上海、北京、南京、杭州、青岛等城市对城市地下空间开发利用进行了总体战略规划和一些专项性规划,而其余大多数城市在城市地下空间的开发利用方面都缺少长远、系统性的发展规划部署,使当前的城市建设给未来的城市地下空间的开发利用带来了一定阻力.以深圳市地下空间开发为例,深圳市地铁9号线在穿越滨苑小区9～13栋建筑物时,因建筑物的桩基处于地铁穿行区而受阻.究其原因,主要是在进行城市地下空间开发利用时缺乏长远而系统的规划.

2.2　相关法规不健全

我国的城市地下空间开发相关的法律和规范无论在内容上还是体系上都很不完善,与欧美等发达国家相比在城市地下空间开发立法上有很大差距.截至目前,国内一些城市如上海、广州、重庆、沈阳、济南、郑州及南昌等城市都出台了城市地下空间开发利用的管理办法,但这些管理办法在内容上和体系上都还不够完善.以南昌市为例,南昌市于2013年10月25日市人民政府第14次常务会议通过了《南昌市城市地下空间开发利用管理办法》,其内容主要涵盖了总则、规划编制、用地管理、建设管理、产权登记、使用管理、法律管理等方面的内容,但其在地下建(构)筑物维护管理和质量管理、城市地下空间的工程纠纷、产权纠纷、违法处罚以及开发融资等相关方面却涵盖的较少,因此给该地区的地下空间开发利用的带来了潜在的法律盲区.

2.3　权利分属不明

城市地下空间开发利用具有综合性,几乎涉及城市的所有功能.在进行城市地下空间的开发过程中往往涉及到很多部门(如市政部门、铁路部门、国土资源部门、交通部门、人防部门、公安部门、消防部门、城乡规划部门、文物保护部门)的参与,然而现在城市地下空间的开发没有统一的管理与协调部门,使得城市地下空间开发出现了管理重叠和无人管理并存的现象,给城市地下空间开发利用的统筹规划、建设和管理带来了难题,在一定程度上阻碍了城市地下空间向综合化、网络化的发展道路.

2.4　融资模式单一,开发模式呈现区域多样性、不连续性

目前，我国城市地下空间融资模式呈现单一性,主要以政府投资为主导,缺乏多元化的融资模式,加之当前政府投资领域逐渐扩大,给未来的城市地下空间开发利用的融资带来了一定难题.当前城市地下空间的开发利用呈现明显的区域多样性,大型城市的地下空间开发主要是地铁、地下停车场、地下街的建设,小型城市的地下空间开发主要集中在建设地下停车厂、地下过街天桥,而且两者在开发模式上呈现不连续性,没有实现不同区域地下建(构)筑物的有效整合.这使得城市地下空间的开发没有形成统一的整体,不能充分综合其相关功能,进而减少了地下空间开发利用的综合效益.

3城市地下空间开发与利用的几点建议

3.1　积极落实城市地下空间开发规划

城市地下空间开发具有不可逆性,在开发过程中要编制城市地下空间长远的、系统的规划,积极遵循城市地下空间开发规划,要做到合理开发、适度开发和安全开发.在城市地下空间开发过程中,不免会遇到很多问题,因此有必要建立问题反馈机制,对可能遇到的问题及时进行预测、反馈、解决.在保证工程质量前提下,要做到文明施工，安全施工,尽量避免安全事故的发生.

3.2　完善城市地下空间开发与利用法律法规

目前，我国在城市地下空间开发利用方面的法律法规还不健全,还没有形成一整套关乎城市地下空间开发利用的法律、法规体系.在今后的研究中还需对地下建(构)筑物维护管理和质量管理、城市地下空间的工程纠纷、产权纠纷、违法处罚、地下建筑物作为不动产的权属界定、工程建设技术标准和规范等方面进行突破.此外,在完善基本立法的同时还应注重配套立法[3](如地下空间的投融资政策、优惠促进政策)的完善,以便形成系统的法律、法规体系.

3.3　成立统一城市地下空间管理机构进行统一管理

城市地下空间规划开发具有综合性,几乎涉及到城市的所有功能,而且在开发利用而过程中往往涉及很多部门.因此实现各部门的相互协调显得尤为重要,所以有必要将规划委员会设为综合管理协调机构,并进行分层管理,在规委会下增设地下空间委员会,由市领导担任主任,将规划委员会设在规划部门,使其充分发挥龙头作用,此外还需采用“法定咨询决策机构+专家咨询+公众参与=权威性+科学性+民主性”的议事理念[4].

3.4　开拓多元融资模式,注重区域地下空间开发利用功能性整合

在城市地下空间开发利用的融资过程中,应突破单一的政府融资的局面,放松对国家政策性银行贷款和外国政府贷款的使用限制[5],通过投融资政策和优惠促进政策,鼓励和引导社会资本以多种形式进入,形成以政府投资为主导,社会资本与外国资本并存的多元融资模式.此外,在地下空间开发利用过程中,还应注重地铁、地下街、地下车库、地下商场等地下建(构)筑物的功能性整合,同时注重地上、地下城市空间的有机结合,以便实现城市的集约化发展.

3.5　地下空间开发应注重战时人防设计,加快地下市政系统和大深度地下空间的开发利用

在城市地下空间的开发利用过程中,首先应考虑平战结合,以便战时作为人防中心,减少战时人员伤亡,实现地下空间开发利用的战备效益,社会效益和经济效益；其次,还需加快城市共同沟等市政系统的开发利用,实现地下空间的综合利用；最后还需加快地下能源储藏系统、地下污水处理系统、地下垃圾处理系统、地下水资源储存系统等大深度地下空间的开发利用,以便改善城市环境、完善城市功能.

4结语

城市问题的急剧发展,使城市地下空间开发显得尤为迫切.然而在开发中不能只求速度，盲目开发,而应从解决城市实际问题出发,对城市地下空间进行系统规划、合理开发,完善地下空间开发利用的法律法规体系,成立统一的地下空间开发利用的管理机构,开拓多元融资模式,注重区域地下空间开发利用功能性整合和立体开发,以便构建和谐、统一、多元、立体的城市地下空间,实现城市地下空间开发与利用的健康发展.

参考文献

[1] 王建伟,徐琴.城市发展对地下空间的需求研究[J].中华民居,2013,6(2):26-27.

[2] 杜玉华,文军.城市环境问题的成因与治理策略—以社会冲突理论为视角[J].上海城市管理职业技术学院学报,2008,2(5):44-46.

[3] 束昱,路姗,朱黎明,朱宇宁.我国城市地下空间法制化建设的进程与展望[J].现代城市研究,2009,1(8):7-18.

[4] 郑怀德,李秋霞.从“专业管理”走向“综合管理”——新时期我国城市地下空间开发利用管理体制的思考[J].城市规划,2013,1(2):85-89.

[5] 邵颖红,周增华.基于PPP融资模式的地下空间开发利用研究[J].地下空间与工程学报,2006,2(2):182-185.

Introduction to the Development and Utilization

of Urban Underground Space

LEI Guo-guang，SUN Yong-chao，LI Ming

(SchoolofCivilEngineering,JilinJianzhuUniversity,Changchun,China130118)

Abstract：This paper discusses the existed problem of the development and utilization of urban underground space starting from the necessity of development of urban underground space,and puts forward Some Suggestions accordingly which can conducive to the healthy development of urban underground space development and utilization.

Keywords:urban underground space；development and utilization；existing problem

*基金项目：吉林省国土资源厅软科学项目(201304).

作者简介：雷国光(1959~),男,吉林省长春市人,教授.

收稿日期：2014-11-19.

中图分类号：TU 984.1

文献标志码：A

文章编号：2095-8919(2015)03-0019-03