社会工作介入社区治理的有效路径

王瑞华

(集美大学法学院，福建厦门361021)

社区治理作为社区合作网络的责任分担格局，离不开专业社会工作力量的有效介入。民间社会工作部门不仅是社区合作网络多中心治理格局的主体性服务力量，而且还是一种社会矛盾冲突与社区服务问题的专业解决机制，在社区治安、学习培训、儿童成长、环境保护、社会救济、自然灾害、纠纷调节、自杀他杀、集体上访、家暴预防等诸多方面发挥着直接的积极作用。正因为这样，党的十八大报告作出了“增强城乡社区服务功能”、“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责”、“引导社会组织健康有序发展”的战略部署［1]，为搞好社会工作在社区治理中的专业介入提供了行动指南。习近平总书记在学习贯彻十八大精神的讲话中指出，“必须团结一切可以团结的力量，最大限度增加和谐因素，增强社会创造活力，确保人民安居乐业、社会安定有序”［2]。从社会工作的角度看，社区治理绩效的提升与社会工作的开展息息相关，如何加强专业介入，在新形势下正日益彰显出重要性。当前，必须坚持以科学发展观和习近平讲话精神为指导，在建构社区问题责任分担格局中更加有所作为，不断把专业社会工作服务做强做大，努力探寻社会工作介入社区治理的有效路径，为把社区建设成为文明祥和的美好家园做出应有的贡献。

一、确立战略理念，坚持社区本位

社会工作部门要想在充满不确定性因素的环境条件下谋生存、求发展、增实效，决不能离开由洞见所凝聚的战略以及由理性所奠定的基础，否则将会成为无法完成自身专业使命的可怜虫。国外学者纳特(Paull C．Nutt)和巴可夫(Robert W．Backoff)认为，“战略理念能为组织制造洞察力，使组织明确自身的工作重点，产生用以指导行动的计谋、策略和立场”［3]。波齐曼(Barry Bozeman)和斯特劳斯曼(Jeffrey D．Straussman)认为，“战略包含着对环境、使命和目标的关注，通过环境分析来定位目标、提出计划和设计方法”［4]。穆尔(Mark H．Moore)认为，“战略能够使组织不被假象所迷惑，明确自己行为的有效性和优先顺序，在持续变革中创造出巨大的社会价值”［5]。休斯(Owen E．Hughes)认为，“战略能为组织制定有效的未来蓝图，预测和规避环境风险，把组织愿景清晰地表达出来”［6]。中国十二五规划纲要明确指出，必须努力把握当前和今后的重要战略机遇期，“健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”［7]。从公共服务与社区治理的角度看，社会工作部门必须发挥专业介入优势，坚持战略理念和社区本位，为提升服务绩效作出不懈的努力。

当前，确立战略理念和坚持社区本位的有效路径是:其一，坚持科学发展。社会工作部门在社区治理中必须不断更新思想认识，把握、洞悉和研究新形势下社区服务中的重大理论问题，始终把科学发展观和习近平讲话精神作为必须长期坚持的指导思想，在战略管理中持续提升工作效能。时刻坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，在专业介入中着力把握发展规律、更新发展理念、破解发展难题，积极把前瞻性构想及时延伸到执行领域。其二，树立全局观念。坚持社会工作关注社会支持网络的专业立场，在参与社区治理中坚持通盘考虑问题，把整体、综合、长远的战略思维贯彻到自身的工作和行为中。反对单向度、孤立、静止和片面看待问题，充分认识新形势下社区工作的艰巨性、复杂性和多样性，在全面分析问题的基础上科学选择介入策略。其三，明确战略重点。利用战略分析工具来为自身的专业介入制造焦点、重心和洞察力，注重搞好SWOT分析、PEST分析、多分支结构分析和价值键分析等多种行之有效的理性分析，在科学研判的基础上来灵活选择行动方案。明确社会工作部门的优势和职能，反对“眉毛胡子一把抓”，不断彰显自身的专业价值和核心使命，集中精力解决突出问题。其四，注重统筹协调。在坚持“重点论”的同时贯彻“两点论”，在社区治理中稳步推进自身的工作方略，促使多元参与者彼此之间能够统筹协调、相互配合、各展所长、皆有所为。摆正社区治理中各个部门和机构的相互关系，发挥多元治理主体的积极性，努力形成各尽所能、优势互补、和谐相处的良好局面。其五，强调以人为本。坚持以社区为本位、以居民为本位、以提升工作实效为本位，尊重社区居民的中心地位，发挥群众的首创精神，始终把以人为本作为专业介入的核心立场。善于“问政于民、问需于民、问计于民”，始终坚持走群众路线，把调动社区居民的积极性、主动性和创造性做为解决各种复杂问题的着力点，有效规避、减少和化解社区治理中的各种风险因素。

二、发展专业队伍，完善服务岗位

专业社会工作队伍和专业服务岗位是社区多中心治理格局中的主体服务力量和基本载体条件，要想卓有成效地介入社区治理之中，必须把大力发展专业人才队伍、完善社区服务主体、合理增设社会工作岗位作为基本路径。美国社会工作学者法利(William Farley)曾经指出，“社会工作从诸多专业中脱颖而出的原因在于，该服务系统需要受过专业培训的人员来执掌，社会已经申明，解决个人与社会问题的活动必须由具备专业能力、服从严格责任制要求的专业人员来做”［8]。文献资料显示，“无论在美国的公共部门还是企业组织，都有社会工作的服务职位，专业服务部门的贡献已被人们广泛接受”［9]。从专业服务岗位看，“美国的职业证照制度是权威机构授权个人可以从事特定行业工作的岗位准入规则，它由一个委员会负责注册事宜，给予某人从事社会工作的资格”［10]。国内研究成果表明，“社会工作人才队伍建设有助于推进社会管理创新”，在社区建设中发展专业机构、增设专业岗位、成立专业组织已经成为搞好社区治理的必然选择［11]。新形势下，社会工作以其助人自助的服务理念、恢复预防的发展功能和合作协同的专业策略，不断为开辟社区治理的新视野和新道路提供崭新的人才资源、组织机构和岗位条件。

当前，发展专业队伍和完善服务岗位的有效路径是:其一，坚持持证上岗。坚持和完善社会工作师、助理社会工作师职业资格考试与准入制度，提高现有在岗人员的持证上岗率，促使越来越多的人员参加社会工作师考试。促进社会工作专业毕业生更多更好地从事与本专业相关的服务工作，通过多种途径促使在岗人员取得专业资格。其二，加强学习培训。搞好终生教育和在岗培训工作，使每一位社会工作人员都能把学习当作“终身任务”、“第一需要”、“安身之本”和提升服务绩效的“强大手段”。增加脱产教育、社区教育、远程教育、网络教育、电视教育、函授教育的比重，不断提高实际工作人员的职业服务能力。其三，合理增设岗位。大力发展民间专业社会工作组织与部门，新增独立的具有法人资格的专业服务机构，实现凡是有社会需要的地方都能获得专业服务。扩大政府部门、企业事业单位、党群团体中新设社会工作科室的比重，合理增设社会工作专业岗位，更多更好地搭建参与社区治理的服务平台。其四，引入激励机制。提升社区服务人员及社会工作者的工资福利待遇，使从业人员具有更高更好的生活条件，促使越来越多的人员愿意从事社会工作。加大社区建设经费投入力度，改善社会工作办公条件，提高从业人员的职业满意度。其五，搞好人才开发。搞好社会工作队伍的战略管理，坚持从组织内外等多个角度来看待专业服务人才发展问题，使社会工作专业服务人才具有合理的职业升迁和发展路径。确立人才资源是第一资源的科学理念，搞好社会工作人力资源的预测、管理和开发工作，实现专业人才队伍的全面、协调、和谐、持续和健康发展。

三、采用专业方法，提升工作效能

专业服务是在回应社会需求的基础上产生和发展起来的，它能节约工作成本、减少资源浪费、提高熟练程度，对于提升社区治理绩效至关重要。社会工作介入社区治理的成功，首先在于方式、手段和技术的成功，离开了科学的专业介入方法，提升服务效能也就无从谈起。正如国外公共问题研究学者萨拉蒙(Lester M．Salamon)所看到的那样，“通过采用合理、明确和科学的方法，集体行动就能够得以组织，特定问题就能得以解决”［12]。彼得斯(Guy Peters)认为，“合理的方法具有艺术性，是有效达成预期目标的一系列显示相似特征的活动过程，而非随意、临时或机械的僵化模式”［13]。“在这个疯狂的世界里，更需要瞬息万变的服务，以便能够在动态中适应瞬息万变的环境”［14]。提特姆斯(R．M．Titmuss)认为，社会工作作为注重专业方式、方法、技术和程序的社会问题解决机制，已经成为消除社区治理产生的负面影响、促进资源公平分配和改善社区服务状态的制度安排［15]。中国社工教育协会会长王思斌指出，“社会工作的核心是在一定理论指导下的一套因时因事而异的工作方法”［16]。新形势下，社会工作介入社区治理，必须把采用专业方法、遵循专业程序、提升工作效能作为基本前提。

当前，采用专业方法和提升工作效能的基本路径是:其一，搞好直接介入。选择个案工作、小组工作、社区工作等直接的、面对面的、针对特定问题的工作方法直接介入社区治理活动，彰显社会工作直接助人的实务特色，使复杂问题在微观层面得到妥善解决。突出社会工作介入社区治理的临床特征，更多更好地为社区居民提供差别化、个性化、多样化的直接服务。其二，注重间接介入。通过间接途径影响政府的社会政策制定过程，使社区问题能够及时纳入政府的政策议程，促进权威政策文件及时出台。采用社会工作行政等间接工作方法来介入社区治理，使社区政策文件能够得有效执行，不断把政策方案转化为社区治理的美好现实。其三，遵循专业程序。按照专业机构的工作规则、时代提出的最新要求和社区服务的客观实际来开展工作，把接案、访谈、调查、策划、介入、评估、转介等专业工作流程作为科学的工作模式，按照社区工作的客观规律扎实有效地开展各项活动。把握社区服务的内在、本质和必然联系，了解事物本来的面貌，杜绝任何违背客观规律的错误方式和工作流程。其四，实现多重优化。建构社会工作直接和间接介入社区治理的专业工作方法体系，针对特定问题可以选择使用一种或多种方法作为介入社区治理的有效策略，避免单一工作方法的局限或不足。不断改进和优化社会工作介入社区治理的手段、方式和技术，及时实现专业介入的与时俱进。其五，坚持灵活应对。遵循权变弹性的介入原则，根据自身优势、居民情况、社区实际、时间、地点和条件变化来灵活选择介入方法，避免工作方法死板僵化。把原则性和灵活性有机结合起来，把长远目标和近期目标有机结合起来，把社区治理绩效的提升放在多维思考之中，在因地、因时、因事制宜中来科学应对瞬息万变的复杂问题。

四、倡导多元治理，建构合作网络

社会工作的重要职责和使命就是整合社区资源、协调多方力量、倡导自助互助、预防社会风险，使参与社区治理的各行为主体都能发挥各自的动态比较优势，使各种社区问题都能得到妥善解决。相互合和和共同参与至关重要，它能克服单一力量的局限和不足。在新的社会发展阶段，组织环境动荡不定、社区关系复杂多变、相互依存不断加深，“因而政府、企业与民间部门的相互合作正成为提升自身竞争力和促进社区繁荣的基本构成要素”［17]。“公共治理面临的主要挑战就是如何处理网络关系，如何应对相互依存的生存环境，如何建构富有效率的合作网络”［18]。在全球治理委员会(Commission on Global Governance)看来，“治理就是或公或私的个人或机构处理共同事务的诸多方式的总和，它是使不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程”［19]。从基本内涵看，社区治理就是多元行动者通过制度化的合作过程，建构各尽所能、各扬所长的关系网络，民间社会工作部门正是社区合作网络中十分重的博弈者、游戏者、参与者、合作者和协调者。从社会价值看，在社区治理的多中心行动体系中，名方力量能够通过相互学习来取长补短，共同创造合作互惠、相互信任、彼此尊重、联合行动的“新型合作文化”。

当前，倡导多元治理和建构合作网络的有效路径是:其一，发挥党政功能。发挥基层党组织的战斗堡垒、政治核心、协调各方和带领引导作用，不断搞好社区党建工作，彰显党员个人的先锋模范角色，在搞好群众工作的基础上发展专业社会工作介入。坚持政府主导，在街道和民政系统设立专业社会工作岗位，发挥社会工作行政的强大功能。其二，鼓励多方参与。倡导多元社区建设者在共同参与的氛围中分享社区治理的公共权力，贯彻“社区是我家、建设靠大家”的治理理念，始终坚持群策群力，努力形成十分强劲的社区建设洪流。发挥各方力量的积极性、主动性和创造性，增强多元建设者的成就动机，充分展现各方力量的时代价值。其三，坚持互助合作。强调共同学习、持续学习和终生学习，建构学习型组织和学习型个人，在相互学习、取长补短和共同进步中持续提升社区治理绩效。倡导自助和互助，明确社区治理中各方参与者的相互依存、利益相关、荣辱与共的角色特征，营造互助合作的社区文化。其四，倡导各展所长。发挥社区党组织密切联系群众的重要优势，体现政府合法行使公共强制权力的主导作用，促进驻社区的企业组织更多更好地支持社区公益事业，展现民间部门最了解自身需求的身份优势，促进社区问题得到妥善解决。发挥各个组织、部门和个人的动态比较优势，在专业分工、各司其职、各负其责中增加工作实效，建构优势互补的生动格局。其五，搞好网络治理。建构多中心的社区公共行动体系，发展“任务型组织”、“无缝隙组织”和“合作型组织”，通过资源共享、协商座谈、集体行动来解决社区问题。增强社区认同感、归属感、责任感，把志愿服务、公私合作、专业介入整合成具有网络特征的联合行动者，不断提升社会工作介入社区治理的绩效。

五、建构长效机制，实现持续创新

社会工作介入社区治理有着内在的规律、规则和机理，按规律办事和实现工作创新是基本的理性要求，否则，必将出现事与愿违的被动局面。新形势下，建构长效机制已经成为提升服务效能的不可或缺的路径，良性运行机制是社区治理中客观、自动与可调的结构、机理及规则，是制约专业介入状态和实际工作结果的重要内生变量。长效机制能够降低工作成本，减少资源浪费，保证工作正常开展，提高工作的集约化、科学化和规范化水平，保证社区服务事业实现科学发展、和谐发展、又好又快发展。离开了长效的动力机制、激励机制和约束机制，搞好专业介入就是一句空话。社区建设中的各种运行机制，实际上无不是自发并不断走向扩展的内在秩序，科学、和谐、长效的机制能够促使社区治理自发地从无序走向有序。西方学者科斯(Ronald Coase)认为，“社区行动是在特定机制下作出的，离开了良性运行机制，任何意义的行动都会招致失败”［20]。李克强在2014政府工作报告中指出，“必须推进社会治理创新，注重运用法律方式，实行多元主体共同治理”，“更好多挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用”［21]。中央多次强调，制约科学发展的体制机制障碍必须通过深化改革来解决，改革和创新是解决一切问题的关键之所在。从社会工作的角度看，搞好社区治理的专业介入，必须把建构长效机制和实现持续创新作为基本的抓手、策略和着眼点。

当前，建构长效机制和实现持续创新的有效路径是:其一，坚持与时俱进。始终走在时代前沿，把握时代脉搏，体现时代特色，不断着眼于新的客观实际，坚持用发展的眼光来看待眼前闪烁不定的社区服务活动。反对因循守旧、思想僵化、固步自封，在动态适应中不断开拓社会工作介入社区治理的新局面。其二，优化制度规则。建立健全社区服务的政策、法律和法规体系，搞好社区治理的法制建设，做到用制度管权、管事、管人，使多元行动主体能够按照社区居民的期待和要求来卓有成效地开展工作。畅通政策和法律的运行环节，坚持科学决策、民主决策、依法决策，保障社区居民的知情权、参与权、表达权、监督权，促进各项制度规则都能得到贯彻落实和持续优化。其三，完善服务体制。加快推进社区服务体制改革，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的新型服务体制，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的长效机制。加强专业介入，改进服务方式，增强多方参与者的服务功能，建立健全社区服务的风险评估机制，完善社区服务协调机制，统筹协调各项社区服务事业的改革。其四，遵循内在规律。按照社区服务的客观规律办事，看到事物之间内在的、本质的、必然的联系，科学探寻解决各种复杂问题的答案。坚持从多视点、多方向、多途径看待问题，科学把握提高服务效能的内在线索，切实理清专业介入的头绪。其五，不断开拓创新。立足社区发展实际，创新社区服务理念，做到勇于变革、勇于创新、永不停滞，不断焕发社会工作介入的影响力、生命力和创造力。坚持求真务实，确立创新思维，遵循专业程序，采用创新方法，在强烈的创新欲望、兴趣和爱好的驱使下不断取得专业介入的新突破。

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