拉紧管理链条 提升监管绩效——基于湖北省云梦县的实践

●程国安 李玉坤 许红清 刘 军

拉紧管理链条 提升监管绩效
——基于湖北省云梦县的实践

●程国安 李玉坤 许红清 刘 军

随着公共财政管理体制的建立，作为提升财政运行效益的重要手段和财政资金分配重要依据的财政绩效监管已受到政府和公众的广泛重视。由于目前县级财政管理基础还不够牢实，开展绩效监管还面临着观念、制度、技术以及人力等方面的制约，导致许多财政绩效监管流于形式，监管手段与成效低下，这既带来管理漏洞，也有损财政形象。因此，如何拉紧管理链条，提升监管效率已成为县级财政管理改革中亟待解决的难题。

一、湖北省云梦县绩效监管的主要做法及成效

湖北省云梦县绩效监督是基于财政“大监督”的理念，依据“收支并举、内外并重、上下联动”的原则，按照“先易后难、由点及面、稳步推进”的顺序展开的，着力解决好“是什么”、“干什么”与“怎么干”的问题。在明确“干什么”的目标之后，云梦县积极探索绩效监管应用机制，重点引导财政干部努力解决好“怎么干”的路径问题。主要体现在“六化”上：

（一）日常监管制度化

云梦县成立了以县纪委、组织部、发改委、财政局等相关单位负责人为成员的工作小组，强化对绩效监管的组织领导。出台了《云梦县财政绩效监管实施办法》、《云梦县绩效监管工作考评办法》、《云梦县绩效监管工作程序》等系列文件，明确了绩效监管的目标、原则、类型、范围、组织方式、评价方法和指标设置、工作程序、结果反馈和应用、考评办法等，形成了较为完备的运作体系，为开展绩效监管提供了强有力的组织和制度保障。

（二）预算监管精准化

云梦县绩效监管首先是从深化预算改革中寻找突破，大力推行“e”财政部门预算编制方法，将所有的收支都纳入预算管理，改变了过去资金分口管、预算分块编，内外“两张皮”现象，提高了预算编制的完整性。强化预算执行，建立了收支端口封闭运行的网络对接，实现了预算指标从源头到标的的“流水线式”控管，提升了预算约束力。

（三）收入监管台账化

建立了税收收入、非税收入、资产收益三大网络对接平台，对各类收入实行电子化管理与监控，密切关注、随时解决收入征管中出现的问题。国、地、财三家紧密配合，构筑护协税网络，建立健全了全县税收台账，税收台账对税源变动、税收入库、税款在途等征、缴、纳各环节提供了准确信息，为协调财、税、库、银合作开辟了便捷通道，有效规避了 “人情税”、“关系税”等漏洞，极大提升了财税征管水平。

（四）支出监管公开化

围绕“细化公开内容”这个关键，云梦县在支出监管上强调“三公开”。一是公开的项目要全。已全面公开各类财政专项资金584项，资金总额达55.61亿元，涉及项目416个；公开政务信息共821条，接受群众咨询投诉280件，清理吃“空饷”人员41人，收回虚报冒领资金149.8万元，处分相关责任人107人次。二是公开的内容要细。将全县165个预算单位纳入国库集中支付，纳入面达100%，对预算单位所有收支进行合法、合规性审核，退回不合法、不合规和手续不完备的直接支付申请649笔，拒付资金5394.8万元。三是公开的程序要清。严格遵循“规范、明晰、有序、高效”的原则，健全和优化财政监管工作流程，使预算编制、预算执行、财政监督、绩效评价等各项工作均依流程运行，做到公开透明，形成上下互动、左右联动、环环相扣的管理机制，努力实现各岗位、各环节间的“无缝衔接”，增强严密性。

（五）监管理念明晰化

贯彻落实财政部58、59号令，从三个方面树立“大监管”的新理念。一是强化监管合力。注重加强同纪检、监察、税务、审计等部门的沟通和协调，建立部门协调机制，互通信息，形成合力。二是强化四项制度。进一步完善主要领导负责制、监管联络员制、成果利用制和过错追究制，确保财政监管工作按“大监督机制”运行，促进绩效监管从单纯检查向完善制度、建立机制、堵塞漏洞、科学管理方面深化。三是强化监管手段。建立财政电子信息监管平台，利用科技手段对资金运行实行动态监控，对资金的审批、分配、支付、使用、核算及清算等各环节进行全面跟踪。按照“内审与外查并重”的要求，实现对全县165个预算单位及局内各单位、13个乡镇财政所每年检查面达30%及以上，确保“三年查一遍”。

（六）投资监管全程化

在事前关注上，主要看资金的社会经济效益如何，政府有无必要进行投资，是否可以以更少的财政投入获得更大的产出；在事中控制上，主要对投资过程开展检查，及时发现执行中存在的问题并责令其纠正，严查投机取巧、徇私舞弊等现象；在事后检查上，通过专项检查、联合办案、稽查督促、绩效评价等监管手段对专项资金的管理和使用的合规、合法及有效性进行总体评价。

通过“六化”将绩效监管贯穿于公共财政改革的全过程。近三年来，云梦县先后组织了6个检查专班，对上级下拨的所有专项资金和本级配套资金进行了全面检查，共检查部门68个，延伸检查乡镇13个，检查项目133个，涉及专项资金24.73亿元，查处违规违纪案件12起，收回资金共1.36亿元，有力地促进了监管理念不断深化，监管力度不断加大，监管水平不断提升。

二、影响财政绩效监督工作的难点分析

从近几年云梦县实施财政绩效监督的情况看，虽然取得了一定成绩，但其效果还不理想，存在多方面的难点。

（一）观念还有待转变

在思想观念上，有的部门和单位仍仅注重传统监督的方式方法，仅仅停留在安全性、规范化监管层面，片面追求财政监管的社会效应而忽视了经济效益，忽视了对内外因素的综合分析，在监管点的延伸与面的扩展上不够，难以向绩效监管迈进。部分部门和单位对绩效评价工作的重要性和意义重视不够，缺少有关绩效监督的基本共识。

（二）绩效监管依据不足

目前，与财政监管活动相关的法律法规仅散见于《预算法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规之中，有关绩效监管主体、组织实施、工作程序、跟踪问效、责任追究等均无法律法规的强力支撑，使整个绩效监管工作缺乏法律约束与制度保障，在执行中难以界定与追责。

（三）评价指标难以统一

绩效标准是衡量或评价监管绩效好坏高低的尺度。目前，国家没有制定统一的评价指标，缺乏完备的评价指标体系，导致资金项目运行中的绩效评价与相关责任难以定性，尤其是对相关责任人缺乏制约，绩效监管的结果多作为档案备存，或作为加强管理的借鉴，这不仅使绩效监管流于形式，而且降低了绩效监管的权威性。

（四）绩效监管风险较大

由于监管人员自身的局限性以及外界因素的影响，再加上目前普遍缺乏相关法律法规支撑，难以保证监管人员对所有监管事项的合规性、效用性作出了准确的判断，导致监管人员被指控、监管结论被质疑的可能性较大，绩效监管存在风险。

（五）监管队伍建设有待加强

绩效监管工作涉及面广，技术性较强，需要大量具备专业知识的专业人才。基层财政在这方面的专业人才普遍匮乏，许多非专业人员充斥其中，再加上缺乏有效的、有针对性的专业训练，业务素质较低。有的人员信念、意志不坚定，思想顾虑多，不敢大胆监管，绩效监管质量普遍不高。

三、有效开展绩效监督的建议

当前，强化绩效监管势在必行。因此，财政部门应当及时转变思想观念，把规范财政运行、提升监管绩效作为推进财政深化改革的重要目标，强力促进绩效监管工作有序开展。

（一）全面树立绩效监管意识

通过采取业务督导、综合审查等措施，保障绩效监管工作严格有序进行，探索建立“日常监管、专项检查、社会参与”三位一体的工作机制，自觉维护绩效监管的严肃性。加快绩效监管的法律法规建设，强化法律保障，真正提高绩效监管的威慑力。加强组织领导，积极争取领导支持与部门配合，增进绩效监管的支撑力。

（二）着力完善绩效监管机制

从管理体制、指标体系、绩效考评、察访核验、成果运用五个方面入手，不断完善绩效管理制度，形成上下结合、奖惩分明的约束和激励机制；将绩效监管工作目标进行分解和细化，明确具体工作内容、工作时限、预期目标等，健全责任分解落实机制；探索建立“政府牵头、部门联合、乡镇参与”的联动机制，在力量整合上变财政单打独斗为整合各方力量齐抓共管；编印绩效监管知识普及手册，创建绩效监管案例电子警示平台，开展警示教育等，积极构建绩效监管警示机制；进一步明确绩效管理的程序、要求、纪律，在评价的每个环节、每个步骤明确专人负责数据采集、结果汇总及报送，严格落实“谁考核、谁负责”的问责机制。

（三）科学规范绩效监管评价体系

建议上级财政部门明确绩效监管的定性和定量指标，尽快建立一套科学、系统的绩效监管指标体系和评价标准，使绩效评价更具操作性。地方财政要通过实践，不断积累工作经验，不断修正绩效标准，不断完善参评机制，严格把握尺度，确保评价质量，克服人情分、打高分和走过场倾向，防止绩效监管流于形式。

（四）充分应用绩效评价成果

充分运用绩效监管结果是保障绩效监管发挥作用的关键措施，财政部门应及时向上级报告监管结果，依据激励和约束并举的原则，切实提出科学运用的建议。对评价结果为优良等级以上的单位应予以奖励表彰；对评价结果为优良等级以下的单位应予以一定的制约，严厉追究其绩效责任，并在预算安排上从严控管。

（五）建设高水准绩效监管队伍

绩效监管工作涉及面广、工作量大、业务新、要求高，要保证其顺利开展和整体成效，就必须采取“引进+培训”的办法，充实专业队伍，提升整体素质。要积极从大专院校引进专业人才，转变目前绩效监管队伍人员少、工作量大的问题。要积极开展相关政策培训和业务技能培训，培育拔尖能手，打造优秀团队，切实提高财政绩效监管水平，降低评价风险。■

（作者单位：湖北省云梦县财政局）