论经济发展新常态与政府理财方式转变——对2015年财政工作的展望

●马国贤

论经济发展新常态与政府理财方式转变
——对2015年财政工作的展望

●马国贤

“经济发展新常态”是2014年中国经济的关键词之一，它表明，中国经济将告别以牺牲资源、环境为代价的高速发展阶段，而进入以发展速度中等、人民实惠较多、全面治理为特征的常态化发展阶段。在全国财政工作会议上，财政部部长楼继伟精辟地分析了财政形势，代表财政部对2015年财政工作作出了战略性安排，提出了认真落实积极财政政策各项措施、确保完成各项改革任务、促进经济结构调整和发展方式转变、推进新型城镇化建设和农业现代化发展、支持社会事业发展、加强财经对外交流合作、加快内部控制建设、进一步严肃财经纪律、落实好党风廉政建设主体责任等九项重点工作。笔者将结合这些重点工作，就理财方式的转变谈点体会。

财政是国家治理的基础和支撑，随着经济发展新常态的提出，我国的政府理财方式将发生重大转变，而2015年将是开端。其特点可归结为：

第一，由“大手笔”式理财，转入过紧日子式理财。我国财政对经济的依赖性很强，随着经济增速的下行，财政收入将转入中低速增长期，但因种种原因，各级政府的财政支出基数已撑大，且习惯于一掷千金，大把花钱的“大手笔”理财方式。比如，在城市建设上的大建设、大拆迁，动不动就搞彻底治理式的“历史性工程”等。这种政绩工程式的“大手笔”是违背理财规律的，它造成了人民实惠不多，政府却背负庞大债务，因而是不可持续的。

随着经济发展新常态的到来，“大手笔”理财将走到尽头。这就要求我们及时调整理财思路，转到过紧日子式理财上来。配合党委、政府中心工作，在资金安排上做到有保有压，“该满足的坚决保障，无效果的一个子儿也不给。”

第二，由“人治式理财”，转入依法理财、依法治财。依法理财、依法治财是落实十八届四中全会依法治国决定，实现政府理财法制化的核心内容。在笔者看来，“人治式理财”是指在大发展时代形成的 “领导批条子，财政当出纳给钱”，或者“党委决定，财政找钱”式的理财。这是在权力型政府下长期形成的“权大于法”的理财陋习。

“依法理财”指各级政府和财政严格按新《预算法》办事，以预算为核心，法律禁止的坚决不作为式的理财。今年，新《预算法》已付诸实施，与原预算法相比，这次修改的幅度很大，总条数由79条增至101条。其中，对原预算法规定修改、合并的为53条，有28条为新增规定。在笔者看来，“依法理财”就是各级政府和财政应当将新《预算法》作为评价政府理财是合法，还是违法的依据。

在学习新《预算法》中，笔者的体会是，它不但对与预算有关的财政行为作出具体规定，而且全面体现了预算原则，即完整性、真实性、公开性、统一性、年度性和绩效等六原则。在完整性原则上，它要求预算必须完整地反映政府的公共资金受托责任，而不允许在预算收支表外有秘密预算或政府收支存在；预算科目必须分收入和支出来设置，以全面反映各项政府资金。在公开性原则上，它要求各级财政按“预算公开是一般，不公开是特例”来处理保密与公开的关系。在统一性原则上，它要求各级政府应当按国家统一的预算收支科目来编制预算。在真实性原则上，它要求各预算收支项目的内容与实际一致，而不允许以一个支出 (或收入)项目的名义，将预算资金实际用于另一支出(或来源于另一收入)项目上；同时要求各预算收支项目的概算应接近实际，不能估计过高或过低。在年度性原则上，它要求将人大通过的预算视为年度性法律，除了上级下达的转移支付预算外，各级政府不得作出追加当年预算的决定。而将超收部分转入预算调节基金，在第二年安排使用。在绩效原则上，它确立了绩效评价法定的原则。此外，新预算法还赋予各级人大预算监督权，具体列举了预算监督内容，从而使预算监督由空泛变为实化，规定了对政府和财政的违法行为追究行政责任方式等。可见，依法理财并非“政治口号”，而是由预算法、政府采购法、审计法等法律支撑的行政行为。总之，我们不仅要记住新《预算法》的具体规定，而且应理解这些原则，提高依法理财的自觉性、主动性。

在笔者看来，“依法治财”指各项财政活动都应有法律依据，在税收和行政性收费上，应做到“税由法定，依法征收”，“费由法定，依法收费”，在支出上做到“四按”：按法律、按程序、按预算、按进度拨款，自觉接受人大监督，并实现财政信息公开。而要实现 “依法治财”，我国就必须建设一个包括税法、行政收费法、财政信息公开法、财政处罚法、政府采购法、国库法、财政体制和转移支付法、国有企业财务法、会计法、专项基金法、绩效管理法等在内的法律体系，并解决好法律间衔接问题。这将是庞大的系统工程。为了建设好这一体系，我国还需要设一个统率这些法律的法律——财政基本法，以固化我国财政法的立法原则和体系。

总之，如果说，“依法治财”在我国将是一个漫长的过程，那么相比起来“依法理财”将是现实的、紧迫的，而且是2015年必须做好的事。

第三，由“过程式”理财，转入绩效管理和绩效式理财。政府理财的目的是提高资金效率。“过程式理财”指按行政管理上的过程管理方式，以无错、节钱为特征的政府理财。过程管理指以政府行政“科层制”为基础，以命令、执行、反馈为特征的管理模式。过程式理财有两个特征，一是叫“无错”。这就是：只要无错，我就无责任，至于钱用得怎样，有无效果？与我无关。二是叫“节钱”。这就是：财政的作用是“砍项目、砍预算”，至于支出是否必要，与我无关。可见，过程式理财是一种有违政府理财宗旨的官僚式、低效率的理财。

绩效指政府获得的有效公共服务与公共资金(资源)的投入之比。这是说，绩效取决于投入的公共资金是否获得有效公共服务？获得了多少有效服务？因此，“绩效式理财”属于结果导向管理模式，是追求有效公共服务，而非单纯为了“节钱”的理财模式。绩效管理是实现绩效式理财的路径，其内容包括确立绩效目标、绩效拨款和管理、绩效评价等三个环节。由“过程式理财”到绩效管理、绩效式理财是我国政府改革的必然路径，也是中共十六大到十八大追求的目标。

绩效管理是我国新《预算法》的核心内容之一。在该法中，不仅提出了绩效原则，而且要求将绩效评价列为政府法定责任和预算编制依据。如第32条：各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。第57条：各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。此外，它还要求各级人大应当将绩效作为预算审查、预算监督的重要内容。“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制(第32条)。”这表明，各级政府若未依法开展绩效管理和绩效评价，将视为违法，并受到责任追究。可见，转变理财方式，实现绩效式理财，将是今年各级政府和财政的现实、紧迫的任务。

绩效管理的内容广泛，它至少包括部门绩效管理、项目绩效管理和政策绩效管理等三项，虽然三者原理相同，但在做法上各有特点。

部门绩效管理的重点是建设绩效目标(预算)、绩效拨款与实施、绩效评价的体系。同时，要求各部门去除繁文缛节规定和冗余机构，建立基于绩效的管理体系，建立符合大数据时代要求的绩效数据库，并将下属公共机构——部门和单位纳入部门绩效管理体系。这个任务很艰巨，是凭财政部门的力量难以做到的，而需要与各级政府考绩办联合起来，共同完成。

项目绩效管理包括对预算项目作出科学分类，对于应评价的项目，建立项目化管理的制度体系，包括前期评价、中期评价和结果评价等。目前，虽然各地进行了绩效评价，但因缺乏科学的指标体系支撑，因而推进缓慢，效果也难以显示。

政策绩效管理包括对政策的可行性评价、实施中的跟踪评价和结果评价等三项制度。由于我国的公共政策具有“中央出政策，地方实施，预算转移支付”特点，因而，对公共政策的评价涉及到中央与地方政府的共同行动，统一组织等问题。这些在我国目前尚属于空白。

需要指出，我国在转入绩效式理财的过程中，当前遇到的最大难题是“指标短缺”。在笔者看来，绩效指标也就是管理目标，因此没有科学的指标体系，也就没有绩效管理。由于绩效管理具有“一个部门(项目)，一套指标”的特性，因此，绩效指标短缺是必然的，也是世界性难题。例如，虽然美国已实施绩效管理20多年了，但因绩效指标问题解决得不好，走了许多弯路。在笔者看来，由于绩效指标是全国性公共产品，为此，应当由财政部组织专家，按统一的方案，进行分门别类地研究，并获得突破。这也是2015年财政应当取得成效的重点工作。

总之，如果说，楼继伟部长提出的落实积极财政政策等九项重点工作是治国的，则我国理财方式上的三个转变将是治财的。只有财政转变理财方式，才能更好地担当起治国重任，担当起 “财政是国家治理的基础和重要支柱”责任。这也是我们在2015年所期望的。■

（作者单位：上海财经大学）