我国行政强制执行模式及其革新的思考

黎亚云

（天津师范大学，天津 300387）

我国行政强制执行模式及其革新的思考

黎亚云

（天津师范大学，天津 300387）

我国《行政强制法》的新出台，未从根本上改变我国行政强制执行模式。我国现行行政强制执行体制与传统的执行力理论不符，还造成了司法与行政的角色错位,不利于对相对人权利的保护，难以实现执行效益的提高。本文关于行政强制执行体制的改革,在借鉴西方行政法的发展传统，主张应建立行政机关自行强制执行模式。

行政权；行政强制执行权；行政机关强制执行模式

一、我国行政强制执行的现状

1、行政强制执行的含义

行政强制执行，又叫行政执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行或者达到与履行相同的状态。①

2、行政强制执行的相关法律规定

先前，我国《行政诉讼法》第66条和最高人民法院颁布的《若干问题的解释》第87条都对其做了具体的规定。

而后颁布的《行政强制法》第53条和第13条，最大的不同就是对于有行政强制权的行政机关，由原来的也可以申请法院执行到现在的只能自行强制执行。由此可见，《行政强制法》的规定本质上是对行政机关自行强制执行的范围有所扩大。这也反映出行政机关的强制执行正得到强化的趋势。②

二、我国现行行政强制执行模式的弊端

我国现行行政强制执行模式采取的是“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”。司法执行模式有利于防止行政权滥用，不利于提高行政效率；行政机关执行模式有利于提高行政效率，但易导致行政权滥用，不利于人权保护。我国现行模式虽有折衷，但其本身仍然存在着一些不容忽视的缺陷。

1、与行政行为的执行力理论相背离

行政行为一经作出，就被认定有执行力。加之我国是起诉不停止执行原则，行政机关的行政行为一经作出，根据公定力理论就推定其合法有效，具有强制执行力，不应诉讼而受到影响。

然而，根据我国的实际情况，除了工商、税务、海关和外汇管理等屈指可数的几类行政机关拥有直接执行权，大部分行政机关自身并没有强制执行权，想要强制执行只能走司法执行这一途径。而在现实中，人民法院在诉讼过程中，一般对申请强制执行的都不予执行，先予执行只发生在少数不及时执行可能造成不可弥补损失的情况下，因此大部分申请执行的行政行为在诉讼中是得不到执行的。显而易见，现行强制执行模式与执行力理论不符。

2、导致司法与行政的角色严重错位

司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”,其本质是“权威裁判”。③法院作为一个中立的裁判者，应当是不偏不倚，奉行“不告不理”的原则。然而,现实中法院按照行政机关的申请对行政决定给予强制执行,无疑导致了司法权渗透到了行政领域。原因在于，司法权行使的目的是为了解决纠纷所在。而行政强制执行制度中却不存在任何纠纷，本身就是行政机关职权和职责所在。其结果使得“法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能”④。毋庸置疑,行政强制执行权的“司法化”在相对人眼中，法院俨然成为行政机关的执行工具。法院原本中立、无偏私的形象也遭到了质疑。

3、不利于对相对人权利的保护

现代行政法学理论认为对相对人的权利保护应当全面。行政强制执行权原本就是行政机关职权和职责所在，却大部分由法院来执行，笔者相信立法者的初衷应该是站在司法权的公正有利于对当事人权利保护的角度。然而，理想纵然美好，但在实际的操作过程中，法院对行政机关关于强制执行的申请难以进行实质性的审查，只进行一般的形式审查，还是无法避免执行中的一些错误裁决，违背了此类初衷。紧接着面临的另一项问题就是此类执行裁决若事后证明有误，继而对当事人的权益造成损害，责任究竟应当由法院还是行政机关来承担，目前无法从现有法律中找到相关规定。如果是由行政机关承担责任，可是明明是有经过法院的进一步审查。如果是由法院承担责任，那让笔者感到颇为困惑的是：一个被赋予司法权威的机关或者个人因没有行使行政强制执行权而面临承担行政责任。一般而言，对行政强制执行决定不服当事人只能申诉，没有更好的救济手段，这实在是很难达到“全面”权利救济的目的。

三、西方行政强制执行模式的借鉴

任何国家的一项制度，无疑不和其本国的行政法发展的传统相关。在大陆法系国家，传统上行政强制执行被视作行政权的固有组成部分。以德国为代表，在当时，国家行政机关的行政命令权与强制执行权是紧密联系的，行政机关只要有行政处分权，必然同时拥有强制执行权。⑤因此，行政执行权独立于司法执行权，当行政机关遇到公民或者其他人不履行义务时，为实现其请求权，可以自行采取强制执行措施，无需申请法院的事先审查与执行。

而在英美法系国家，长期以来认为，司法权优于行政权，行政机关依法行使职权，尤其是剥夺公民权利、设定公民义务行为应该受到严格的限制，接受来自法院的监督。基于这一理论，在美国的行政执行体制中，虽然行政机关可以发起行动程序执行，但当其遭到相对人的拒绝时，行政机关一般没有权力强制执行。而面对此类情况，行政机关只能寻求司法执行，请求法院以命令促其履行。⑥美国行政执行机制的这一特点一方面有利于避免行政机关自行强制执行带来的行政专制，寻求公平正义的结果，另一方面也可能不利于行政效率，给予相对人时间拖延执行。对法院而言，则是过多的加重了其负担。

我国在借鉴和移植国外的法律时，应当看到该项制度背后的根源。综观我国行政法的发展历程,不难发现它与大陆法系的发展更为相似。在我国，行政权的力量要明显大于司法，英美国家司法主导型强制执行模式与我国既有的强政府、弱司法的国情相冲突。⑦因此,在确立我国的行政强制执行模式时,也应当充分考虑这一因素。

四、结语

效率和公正是同等重要的。行政机关在日常生活中有大量的日常事务来处理。这就要求为了保证行政程序的顺利进行，力求在最短的时间内完成最多的行政事务，不能只为强调行政过程的公正性，而过于制约行政效率，顾此而失彼。因为效率性是行政活动区别于其它活动的重要特征之一。

具体而言，在我国迈入现代化的进程中，政府既是诸多改革事项的对象，同时更是公共政策的制定者和改革的推动者。无论是经济的发展、社会的稳定还是社会公众的幸福都离不开政府的权威。如果一味地恐惧行政权而漠视行政效率的低下，这对于整体的公共利益来说是要受到损害的。而考虑我国的现实国情，人民法院作为司法机关，审判职能是其最核心的职能。就行政审判而言，关键在于对行政诉讼案件中的行政争议进行审判，但如今大量的非诉案件的强制执行让法院自顾不暇，偏离了其本身的审判职能，可谓本末倒置。不但如此，让法院来执行行政案件还带来了公众对公正性的质疑。在他们看来，理应中立的法院成为了行政机关的“帮凶”，司法机关和行政机关都站在了行政相对人的对立面，形成“合力”对相对人进行强制执行。面对行政强制执行案件背后，司法力量的介入有时候难免将法院自身推到风尖浪口。很显然这是与目前司法改革的目标背道而驰的。目前，司法改革尤其是法院改革已经成为时下中国政治改革的切入口，而回归司法的本质——通过裁判解决纠纷——已成为一切改革措施的出发点和归宿。正是基于如此，笔者主张应建立行政机关自行强制执行模式，从立法授权上完全赋予行政机关强制执行权。而鉴于前文所述可能带来的权力的滥用，可以进一步由其它法律进行规范，并由法院进行监督，从而形成一个完整的行政强制执行模式。

注 释：

①姜明安、余凌云.行政法[M].北京：科学出版社,2010: 328.

②戴薇.《行政强制法》后我国行政强制执行的适用问题[J].辽宁行政学院学报，2013,(8):12.

③贺日开.司法改革：从权力走向权威——兼谈对司法本质的认识[J].法学,1999,(7):25.

④陈有西.对行政诉讼困境的宏观思考[J].行政法学研究，1993,(4):36.

⑤于安.德国行政法[M].北京：清华大学出版社,1999:160.

⑥胡建淼.行政强制法研究[M].北京：法律出版社,2003: 309.

⑦王军.<行政强制法>(草案）执行模式之质疑——兼论我国行政强制执行体制重构之必要[J].云南大学学报,2001,(6):8.

[1]姜明安、余凌云.行政法[M].北京：科学出版社,2010.

[2]张尚鷟.走出低谷的中国行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1991.

[3]应松年.行政法学新论[M].北京:中国方正出版社, 1998.

[4]于安.德国行政法[M].北京：清华大学出版社,1999.

[5]胡建淼.行政强制法研究[M].北京：法律出版社,2003.

[6]应松年.论行政强制执行[J].中国法学,1998,(3).

[7]余凌云.行政强制执行理论的再思考[J].河南省政法管理干部学院学报，2001,(3).

[8]杨海坤.论行政强制执行[J].法学论坛，2000,(3).

[9]章志远.重构我国行政强制执行体制的理论思考[J].南京社会科学，2001,(5).

D922.1

A

1008-7508（2015）03-0048-02

2014-11-29

黎亚云（1990～），女，江西高安人，天津师范大学2013级硕士研究生，研究方向为宪法与行政法学。