法律组织之关系及运作机制

2015-04-14吴越

焦作大学学报 2015年2期

关键词：人民代表大会人民检察院公安机关

吴越

（中国政法大学人文学院，北京海淀 100088）

法律组织之关系及运作机制

吴越

（中国政法大学人文学院，北京海淀 100088）

法律组织是根据法律设置的专事立法、司法、执法职务的专门机关和组织，包括人民法院、人民检察院、公安机关、人民代表大会、司法行政机关和仲裁机关。法律组织之间根据各自职责产生了独特的文化表征和互相联系互相制约的关系，这些关系影响着法律组织的运行。法律组织应当在职责范围内活动，保障法律的实施合乎法律的理性。

法律组织；关系；机制

1.法律组织的内涵及分类

1.1 法律组织的内涵

为了使法律制度在一国之内得到贯彻实施，在该国的政治生活和社会生活中得到充分的实现，就必须建立与之相配套的法律组织机构，它们在整个法治社会中起到保证法律活动正常进行的重要作用。根据刘斌教授的研究成果，法律组织是指依法设置的制定、执行、维护法律制度的专门法律机关和组织。[1]这些法律组织是根据法律所规定的不同权力职能范围而设立的，各个不同的法律机构的存在，表明了在法律活动和法律秩序中权利和职能的不同分工。

1.2 法律组织的六种类别

由于各国文化不同，法律组织的内容各不相同。例如“司法系统”这一概念，在美国仅指法院系统，而在我国包含的除了人民法院系统外，还包含人民检察院系统；甚至在人们的观念中还包括公安系统、司法行政系统等。在我国，法律组织包括各级人民代表大会、各级公检法机关、司法行政机关和仲裁机关。

1.2.1 全国各级人民代表大会

我国的根本政治制度就是全国人民代表大会制度，这是由新中国建立后的第一部宪法确立的。人民代表大会制度建立在民主集中制的基础上，因此各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。在行使权力方面，人大和它的常委会集体行使国家权力，集体决定问题，这就能使国家的权力最终掌握在全体人民手中。人大的建制表现为在中央的统一领导下充分发挥地方人大的主动性和积极性，地方人大与全国人大的关系并不体现在领导与被领导上，而体现在监督与被监督上。

1.2.2 各级人民法院

法院一词在中国最早出现于清末变法修律。经过百年的沿革，法院在现代意义上讲就是有权对民事、刑事、行政或其他争议纠纷进行审理、判决的国家机关。现代法院的根本甚至唯一的任务是审判，这种审判权是法院的专利，从事审判工作的人员不仅应与从事其他国家、社会职能的人员在组织上相分离，在执行审判职务时，除了受事实与法律的约束以外不许接受任何外来的干涉。[2]

1.2.3 各级人民检察院

人民检察院是国家的法律监督机关，代表国家行使检察权，保证国家法律的统一和正确实施。人民检察院的组织系统分为最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。检察院内部的关系是上下级领导关系，但是同人民法院一样，检察院也有检察官独立原则，主诉检察官在检察长的领导下独立承办案件并作出决定。

1.2.4 公安机关

作为人民政府的组成部分，公安机关属于行政机关，行使国家的行政权，但也承担部分司法职责，参与刑事案件的绝大部分侦查任务。除了参与刑事案件的侦查，公安机关还担负着打击违法犯罪活动和恐怖活动、维护社会治安、管理部分公共设施、管理出入境事务、管理集会游行示威活动的职责，甚至需要进行监督管理公共信息网络的安全检查工作。[3]

1.2.5 司法行政机关

司法行政机关是为司法工作提供政府行政服务的机关，主要包括司法部、各地司法局、法律援助所、公证所、看守所、社区矫正机构、监狱、律师协会等。各个司法行政机关主要的职能是为保证司法机关正常运转、为保障诉讼活动正常开展和为社会有关法律事务的需要而提供行政管理服务。[4]由于司法行政工作十分重要却相对分散，应当对其采取集中管理、分头行动的管理模式，既提高社会效率，又保障社会公正。

1.2.6 仲裁机构

根据仲裁法规定，我国仲裁机构独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。然而在大众认知范围内，仲裁机构仍然具有行政化的色彩。调查结果表明实践中我国仲裁机构的性质定位在呈现多样化特点的同时具有较高的行政化比例。[5]仲裁与诉讼的不同之处是,其仲裁权来源于双方当事人之间的合意，即当事人之间达成一致，生成仲裁协议，也就是仲裁契约。这说明仲裁应当具有很高的灵活性和兼容性，这是脱离诉讼程序性的结果，也是脱离行政化的结果。

2.法律组织的文化特征及表现

法律组织不同于经济、文化等其他组织，有自己独有的的文化特征和表现。这些特征和表现总的体现了法律性、专业性和绝对性，即法律组织的设立依据法律并以法律作为行为准则；每个法律组织都有严格对应的法律职责，互相之间不能代替或代劳；法律组织的工作应当严格遵循法律程序，程序之外即为非法。

法律组织体现的文化包括显性文化和隐性文化。显性文化包括四个方面：一是法律组织的名称、标志、徽、旗、歌、服饰等所具有的文化内涵；二是法律组织外貌；三是法律组织的文化设施；四是法律组织的风俗与仪式。隐性文化也包括四个方面：一是法律组织沿革与建制；二是法律组织的性质与职能；三是法律组织的制度与管理；四是法律组织文化的特质与功能。[1]

2.1 法院文化

法院文化是法院全体人员的理想信仰、价值取向、道德观念、思维方式、行为模式和承载这些精神产物的物质载体的总和，是宏观的政治、经济、文化在法院的投影。[6]作为一种文化，法院文化的核心自然是以法官为主的法院工作人员全体。法院工作人员是法院文化建设的主体，也是法院文化建设的对象。法官群体秉持独立判断、逻辑与经验结合、公平公正、廉洁为民等精神追求，这是法院文化的精神基石。其次，根据我国宪法，法院所有工作总体在党的领导和监督之下进行。法院文化要服务于党、服务于国家建设，因此法院文化还具有一定程度的政治服从性。再次，法院文化体现了法律的理性，这是法院在民事、刑事和行政司法审判全过程中所体现出的、既不越出法律框架范为又不失自主裁量的理性力量，这种理性来自法律的理性。法律审判的目的，在某种程度上可以说是为了帮助违法的人用理性思维控制欲望，成为自己的主人。其四，法院文化还具有专业性的特征，法院工作人员有其自身专门的知识结构、思维习惯和职业道德，专业从事争执纠纷的裁判工作。任何人在没有经过专业的法学学习、司法考试等专业选拔考试和就岗训练的情况下是不可能进行复杂的法律思维演绎的，更不可能胜任法官职业。最后，法院文化具有不可违背的庄严性，这是包括法官徽章、法庭陈设、法院建筑在内的法院物质文化对法律庄严性的物化表现，也是法院文化最直观的象征。

2.2 检察文化

检察文化是以检察官为主体的全体检察人员在行使法律监督职能的过程中，逐渐形成并共同遵守的理想信念、执法理念、价值判断、道德涵养、兴趣品味等精神生活的抽象集合，以及因此而产生出来的行为、形象、礼仪准则、物质载体等。[7]检察文化在检察人员精神层面的体现是检察文化的内核，包括坚持检察权独立行使原则，以强化法律监督和维护公平正义为追求，秉持忠诚、公正、清廉、文明的职业道德等。其次，在制度建构上，检察院由同级人民代表大会产生并受其监督。检察院的分级制度与分类制度（从最高人民检察院到地方各级人民检察院，从一般人民检察院到专门人民检察院）、各级检察院由上而下是领导与被领导的关系等制度无不体现检察文化的集中性和统一性特征，这与人民法院不同，检察院的统一性是法律制度在我国统一实施决定的。再次，检察文化是具有物质性的，这体现在检察院的建筑、室内陈设、服装徽章、法律文书上。这些都带有与检察权、检查工作密切联系的标志性符号或暗示，客观、直观地表达了检察文化公正廉洁的精神内涵。检察文化在物质上的体现既承载了检察文化的精神追求，又向外界宣示检察机关的形象；既促进了检察文化的不断创新发展，又监督检察文化在合理合法的范围内发展。

2.3 公安文化

公安文化是公安机关民警群体在长期的警务活动中形成的、公安机关在长期运转工作中创造积累的具有警察特色的物质形态、精神成果及其行为方式的复合体。[8]其核心是精神文化，即公安机关人员具有的价值观念、道德观念、行为准则、理想追求等，包括严格执法、热情服务的要求，包括敬业爱岗、无私奉献、勇于献身的精神追求。在物质方面，公安标志（警徽）、警官证、公安标准字、公安标准色、旗帜、办公用品都具有双重作用，不仅要容易识别公安身份，还要向公众传达公安干警的威严感和安全感。公安机关的办公环境（不动产）和公安车辆（动产）的外观同样代表着警察形象，具有提高公众安全感、震慑犯罪的独特作用，同时也是展示公安干警形象的载体。

2.4 人大文化

人民代表大会制度是中国各族人民在中国共产党的领导下，在长期的政权建设实践中创立的。人民代表大会文化比法院文化、检察文化涵盖的范围更上一级，它不是有关司法和执法的文化，是我国的立法文化。因为我国宪法的设置，它比西方议会的权力更大，它享有最广泛的、最高的立法权。人民代表大会既制定法律又监督法律的执行，而西方国家的议会权力主要限于立法；人民代表大会还可以随时决定国家的重大事情，对其他国家机关的组成人员有选举、任命、批准和罢免权；我国宪法还赋予了它行使它认为应该由它行使的其他职权的权力。我国的国家政权由人民代表大会行使，权力机关按照人民代表大会制度组织，司法机关和行政机关都由人民代表大会选举并受人民代表大会监督。人民代表大会制度传达的是党领导下的社会主义国家对民主即人民当家做主的坚持，这是我国人大文化民主性的体现。而党同时要实施对人民代表大会和国家的全面领导，并且这种领导要遵守宪法和法律。人民代表大会的权力活动不是毫无边界的，它所体现的文化特质必然会受到党的方针政策的影响，因此，人大文化是同时具有民主性和专制性的。

2.5 司法行政文化

我国的司法行政文化产生于社会主义经济政治制度基础之上，为社会主义司法行政制度服务，是司法行政机关公务员、监狱劳教人民警察和法律服务工作者在司法行政工作实践中创造的精神成果和物质成果的集中体现，是司法行政精神文化、制度文化、行为文化、物态文化的总和，其核心是司法行政精神文化。司法行政文化的主体主要是司法行政机关公务员、监狱劳教人民警察和法律服务工作者，其职能范围十分广泛，包括监督或执行刑罚、劳动教养，宣传法律常识，指导或监督律师、法律援助，进行人民调解等。不同的职能有不同的职业需求，也有不同的精神文化体现，如司法行政机关工作人员以程序公正、廉洁奉公为工作指导，狱警以文明执法、尊重罪犯为职业操守，法律服务工作者则以维护当事人利益、勤勉尽责为目标和追求。

2.6 仲裁文化

仲裁文化是仲裁机构工作人员在仲裁活动中恪守的原则、仲裁机构工作人员本身的价值取向、道德观念和职业水准及仲裁机构的物象化设施等。作为指挥仲裁各项工作的准则，仲裁的内在价值取向是整个文化的核心内容，它包括主体意思自治、裁断公正、灵活高效、兼顾人情。这是仲裁文化区别于其他文化的最重要的特点，它体现了以人为本，最大限度地满足当事人的维权需求，尊重市场经济的同时尊重人的主体性的价值追求。

3.法律组织之间的关系

法律组织是根据法律所规定的不同权力职能范围而设立的。各个不同的法律组织的存在，表明了在法律活动和法律秩序中权力和职能的不同分工。这种分工有时会有交叉和冲突，这种交叉与冲突起因于它们之间紧密的关系。

3.1 人民法院与人民检察院

按照宪法和法院、检察院组织法的规定，人民法院和人民检察院依法行使审判权和法律监督权，共同维护社会稳定。在诉讼活动中，检察院检察长可以列席法院审判委员会会议，对审委会讨论的案件发表意见，进行诉讼监督。人民法院还可要求检察院退回重新侦查、接受检察院移送的案件等，检察院也可以就法院做出的判决提出抗诉，二者在诉讼中的联系是前后互相衔接的。然而，在现实司法实践中，两院在围绕各自法律职能的发挥上已经出现一些不正常的冲突和不默契的情况，这种情况从刑事案件的办理向其他类型的案件甚至非诉案件蔓延。

3.2 人民检察院与公安机关

公安机关的工作主要是与维护社会治安有关的行政管理工作，同时在大部分刑事案件的侦查任务上与人民检察院相衔接。公安机关的侦查活动与检察院的追诉、诉讼监督活动构成了刑事诉讼的大部分诉讼活动。详言之，公安机关负责对除了人民检察院自侦案件的绝大部分刑事案件的侦查、拘留、逮捕和预审活动，并在这些诉讼活动中接受人民检察院的立案监督和侦查监督。

3.3 人民法院与司法行政机关

国家安全机关、军队保卫部门、监狱也会负责专门案件的审查起诉（例如危害国家安全的犯罪、军队内部犯罪和监狱内部犯罪），这类专门案件只能交由法律规定的专门法院进行审理。对于人民法院作出判决需要执行刑罚的，执行工作交由包括监狱、社区矫正机构、劳教所、少管所等司法行政机关进行具体操作。人民法院与司法行政机关各司其职，其工作前后为继。

3.4 人民检察院与司法行政机关

检察机关和司法行政机关之间存在权力制约和法律监督的关系。、国家安全机关、军事机关保卫部门、监狱都对专门案件具有侦查权。其立案侦查权受检察机关法律监督，司法行政机关要逮捕犯罪嫌疑人，得提请人民检察机关批准；侦查终结后还要移交人民检察院向法律规定的专门法院进行起诉。同时，具有侦查权力的司法行政机关对于人民检察院的不批准逮捕、不起诉决定有异议时可以向人民检察院提出复议、复核的申请。

3.5 人民法院、人民检察院与公安机关

在刑事案件的侦查起诉与审判程序中，人民法院、检察院与公安机关之间存在时间上先后衔接、空间上各司其职的关系。在分工方面，公安机关负责绝大多数刑事案件的侦查，检察院在公安机关的侦查活动中进行监督，并将符合法律规定的侦查手段、达到公诉标准的案件送交同级人民法院提起公诉，或者对自侦案件侦查后直接提交人民法院提起公诉。在互相配合和制约方面，人民检察院有权对公安机关不立案进行监督，并且可以参加公安机关的复验复查活动；公安机关需要逮捕的时候，需要报请人民检察院审查批准；侦查终结，公安机关认为需要提起公诉的，应当移送人民检察院审查起诉。[3]人民法院进行案件审判时，也需要接受人民检察院的审判监督。在诉讼活动中这三者进行分工与合作，在整个司法活动中这三者需要对人民代表大会负责，并接受人民代表大会的监督。

3.6 人民代表大会与公检法机关

在我国，各级人民法院、检察院由本级人民代表大会产生，受本级人大监督。人民代表大会对司法机关的监督属于外部监督。[9]在保障法律实施的层面上人民代表大会应当对人民法院、检察院、公安机关的司法活动进行监督，但这种监督应当体现的是立法与司法、执法的区别性监督，即立法只能监督所立的法是否在既定轨道上实施，而不能参与实施，更不能左右实施。

4.诉讼活动中法律组织的运作机制

诉讼活动中法律组织的运作坚持一个总的原则，即分工负责，相互配合，相互制约。这是我国宪法中对公检法机关办理刑事案件的要求，在实践中，这项规定不仅对公检法三机关的职权和职能进行界定，还对各个法律组织的运作机制有理论上的指导意义。

首先，人民检察院拥有两项职能，分别为监督职能和诉讼职能。[10]正是这两项职能使检察院在诉讼活动中串联起了法院和公安机关。当检察院履行监督职能时，它与法院和公安机关之间形成了法律监督关系，从侦查到立案到审判再到审判监督程序都由检察院进行全方位的监督，保证程序的公正性。而当检察院履行诉讼职能时，它只能履行自己的侦查、审查、起诉职责，而不能插足法院和公安机关的专门职责，这就与法院和公安机关之间形成了权力的相互制约，在诉讼活动中呈三足鼎立的态势。由此可见，整个诉讼活动中人民检察院处于承前启后的串联环节，它对公安机关的制约和衔接体现在审查批捕和审查起诉制度中。公安机关逮捕犯罪嫌疑人和移送起诉案件，需要提请人民检察院批准和审查决定，人民检察院可以作出不批准逮捕或不起诉决定，公安机关认为应当逮捕或应当起诉的，可以要求复议复核；公安机关与人民检察院的制约是双向的，而非只有检察院对公安机关的制约。同时，人民检察院与人民法院的相互制约主要体现在刑事公诉案件和刑事、民事、行政案件的抗诉中。在刑事公诉案件中，检察机关不提起公诉，法院就不能审判；法院的审判范围必须与起诉的范围一致，不能超越起诉的范围；检察机关认为法院的裁判确有错误，可以提起抗诉。相反，法院对检察院也存在制约，包括法院对检察机关提起公诉的案件在审理后认为证据不足或在法律上不构成犯罪的，可以做出无罪判决；法院即使做出有罪判决，也可能只是部分认定公诉人指控的犯罪事实，对不实部分或证据不足部分不予认定；对公诉人提出的非法证据，合议庭拒绝予以采纳作为认定事实的依据等。

与人民检察院相同，人民代表大会在更高层面进行着监督活动，被监督的对象不只是人民法院、公安机关，还包括人民检察院以及同级政府其他机关，当然包括了各类司法行政机关。人民代表大会的职能还包括通过立法来规范其他司法机关、行政机关的权力行使范围及方式，甚至决定其他机关的人事任免。全国人民代表大会可以通过制定基本法改变其他机关的机构设置和职权。人民代表大会的作用体现在其统领性的赋予与监督权力上。

司法行政机关与司法机关关系密切，与行政机关同样关系密切。它们往往是司法机关实行法律规定之外进行查漏补缺、执行结果、管理机关内部事务的辅助性工作。例如，社区矫正机构运用行政权力对司法判决进行执行，保障法律确实得到实施，审判意义落到实处；又如，人民调解委员会在人民法院审理之外运用法律乃至风俗习惯对争端、纠纷进行兜底式解决，节约司法成本的同时维护了社会稳定和法律尊严。

5.法律组织运作中出现的问题及解决方法

5.1 现状中的问题

首先，近年来随着人民代表大会地位的提高和作用的加强，它对司法机关的监督力度也随之加强；与此同时，人大中出现了一些越位监督、违法监督的做法，甚至出现以权压法、胁迫审判的事例。由此，对人民代表大会是否应当监督司法产生了争论,有观点认为是必要的、正当的，也有观点认为人大监督司法损害了司法独立，不具有正当性，应当保持司法的绝对独立性和公正性。

其次，我国公检法机关职权分化不够明显。理想状态下的公检法关系是以法院的审判职能为主导的控、辩、审关系，然而在实践中往往是检察院与法院的地位平行并列。这就导致为了完成检察院或法院的案件任务，双方会有不透明的各种形式的交流通气，导致被告人处在极为不利的地步，法院的司法中立地位被检察院的控制破坏，控辩双方地位差异悬殊，司法正义得不到保障。

再次，我国司法机关与司法行政机关之间的相互制衡不够有力，行政权力正在一步步压制司法权力，这又会导致新的不公在法律执行的领域出现。

5.2 解决方案探究

首先，任何权力都必须受到监督，司法权力也不例外。人民代表大会对司法机关的监督体现的是维护立法尊严。人民代表大会对人民法院的监督是必要的，它有利于压制司法不公、司法腐败的现象，肃清法官群体，树立司法权威和法律权威。但人民代表大会应当认清自己的外部监督地位，避免在自由裁量方面影响审判独立，其对司法机关的监督必须限制在一定的范围内，采取对司法机关影响最小的方式进行监督；且这种监督意味着在遇到法官违反职业道德、司法制度运行受到阻碍或司法活动根本违反立法意图时才能对司法机关建议在工作方向上进行改变，而不能在出现细微偏差时随意干涉司法独立。人民代表大会在行使监督权时也应根据法律规定采取听取和审议工作报告、提出询问和质询、组织特定问题调查委员会、罢免等合法形式。

其次，司法职能的分化必须被深化，这就需要给司法机关强调其工作目标的专一性与纯洁性。法院是由制度设立者以解决纠纷为目的而设立或承认的，检察院是为打击犯罪而设立的，公安机关是为维护社会稳定而设立的等。司法机关可以关注不同的工作目的，但应分清主次工作，关注主要工作。每一司法机关对其他司法机关的工作绝不涉足或置评，每一机关的内部监督部门应履行监督司法公正实施的职责，一旦发现越权行为，及时上报该机关负责人或同级人民代表大会。

最后，司法体制改革应当从权力划分上入手，使各机关边界清楚、相互独立、相互制衡、相互配合，把审判权和执行权分开，把侦查权和检察权分开，把侦查权和羁押权分开，把审判权、检察权与司法行政权分开，使法院只与审判权相关，检察院只与检察权相关，公安机关只与侦查权相关，司法行政机关则专门负责行政、执行事务。这样就保证了司法权力的独立性，同时提高了权力行使的效率，节约了司法资源。

[1]刘斌.中国当代法治文化的研究范畴[J].中国政法大学学报，2009，（6）:13.

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（责任编辑陈永康）

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