基于形成机制的司法公信力建构

■马洪伟

公平正义是司法实践的生命线，也是社会和谐稳定的基本要求，司法公信力集中反映了人民群众对司法工作的期盼。进入诉讼社会后司法公正和公信力方面仍存在一些问题，希冀通过司法改革构建公平正义防线，达到提升司法公信力的愿景。党的十八届三中全会和四中全会精神包含了深化司法体制改革的行动纲领，这些改革举措围绕着公平正义这一核心，以提升司法公信力作为价值追求。司法权作为一种公权力让人信服与权力的强制性相关，更与公众的信任度密不可分，即权力的强制性不足以保证公众的内心信服，在公众让渡权力之后再让度信任，司法权威方能呈现。为此，必须“充分认识加强司法公信力建设的重大意义，深刻剖析司法公信力缺失的现状及原因，有针对性地提出行之有效的对策措施，努力以廉洁、公正、高效的司法活动树立司法权威，提升司法公信力。”［1］（P1）本文以阐释司法公信力形成机制为视角，剖析司法公信力存在的问题及影响因素，并在此基础上建构司法公信力。

一、司法公信力的形成机制

司法公信力的实质是对司法权力的信任度问题，即公众对权力主体的认同程度、对权力行使过程的信任程度以及对权力行使结果的接受程度。

（一）司法公信力主体构成的两面性

司法公信力的主体包括公众和司法机关，两者之间相互作用形成统一体。司法机关是被信任的对象，是公信力主体关系中最重要的组成部分。“公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。具有公共权力的个人或组织必须承担相应的公共责任。”［2］（P225）司法机关工作人员因为具体运用司法权力而成为司法权力现实化渠道中法定的责任承担者、权力代表者、形象缔造者，在司法公信力形成机制中起到举足轻重的作用。公众则是司法权力的需求者、承受者和评价者，构成公信力的价值来源，为公信力的形成、发展和转变起到助推作用。

（二）司法公信力来源的核心性

司法权力是司法机关公信力的核心要素。信服既源自权力的公共属性，又源自公众内心的自我确认。公信力主要取决于两个方面：一是公众是否相信司法机关及司法官员代表公平正义；二是公众是否相信这些机关和人员有足够的力度依法办事，表现为法律实施的实效。良好的司法公信力标志着在司法权力领域，无论何地何人，合法利益都能得到依法保护，被侵害的权利都有机会获得救济，凡是法律责任都不得由于对法外因素的考量而得到减免。由于司法权力的公共属性，对司法权力的信任呈现必然的现实需求，司法权力只有得到信任才能具有存在的法理基础。

（三）司法公信力构成的统一性

司法公信力的形成包括制度性公信和主体性公信。制度信任是对法律规范和法律规则信任，主体信任是对司法官员及其法律行为的信任。在制度确定的情况下，即中国特色社会主义法律体系已经建立并日益完善，司法官员的职务行为是司法权力能否得到信任的最关键因素。社会主义法律运行是一套完整的和环环相扣的规范体系，在立法、守法、执法和司法各个环节中司法最为薄弱，是运行体系的“短板”却不得不在法治社会中承担守护公平正义最后防线的重任。对司法机关而言，公信力是一种来自于自身之外的评价体系对其运用司法权力的社会性评价，无法通过直接施加压力的方式来改变结论。

（四）司法公信力形成的多元性

恩格斯认为司法机关可以“缓和冲突，把冲突保持在秩序的范围以内”［3］（P166）。司法机关凭借司法权力以法治这种人类文明进步方式来定分止争、解决矛盾纠纷。实现司法职能的具体方式存在多样性，而这造就了司法公信力形成的多元性，为此，不仅需要提升司法自身的公信，还应引导公众对司法产生信任感的法律文化。司法公信力的形成需要增强司法实践的民主化，促进公众对司法程序的参与；推进具体案件公正化，提高公众对司法活动的认同；促进司法制度规范化，增进公众对司法结果的信任；加强司法主体职业化，实现公众对司法监督的常态化；构建社会主义法律文化，形成尊重法律权威的社会风尚。

二、司法公信力影响因素及其解析

（一）司法公正和司法效率在司法实践中难以统一

司法公正与司法效率的统一这种理想状态对于形成司法公信力起到至关重要的作用。“法（Jus）是善与公正的艺术。”［4］公正包括实体上的公正和程序上的公正。体现在司法机关在运用法律办理案件等司法实践中既要以实体性法律为依据，追求办案结果的公正，实现社会主义法律目的，又要达到在司法活动中坚持程序正义的法治精神，严格遵循程序法的规定。司法机关自身要增强规则意识，保障各方当事人的程序权利，在分配正义的过程中保证公正。程序公正与实体公正犹如路径和目标的关系，没有程序公正的客观保障难以实现实体公正。在我国，由于历史原因造成法治传统的缺失，在司法活动中存在重实体轻程序的倾向。中国传统文化是一种道德法律化或者法律道德化的讲求人情礼治的文化,这种对司法公正的片面理解割裂了司法公正的统一性，妨碍了司法公信力的形成与增长。法律运行过程中有法不依、以权压法、以言废法、徇私枉法、舆论扰法等有害于程序公正的做法依然存在，法律所蕴含的司法公正被象征性地适用，被束之高阁或者被“本土规则”、“潜规则”所替代。

效率与公平是一对矛盾的统一体，同为社会所追求的价值目标。司法效率是指通过高效、合理调动司法资源，加快司法活动的运转，以最小的司法成本获得最佳的司法效果。“迟到的正义非正义”，司法程序的繁琐、拖拉、延迟，让人望而却步，也会直接损害司法公正。在“严打”过程中、“专项斗争”和“命案必破”等运动式司法实践中存在不注重法律程序，过分追求效率而忽视公平的情况。这就在社会公众之中形成对司法活动不按规律办事的认识，从而形成对司法机关和司法活动的公信力产生质疑。

（二）渐进的司法改革与社会期待形成差距

十一届三中全会反思文革时期民主与法制遭到破坏所带来的社会危害，开启了中国司法制度的恢复与重建，提出加强社会主义民主与法制建设。从党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，“推进司法改革”到党的十六大提出要“推进司法体制改革”，再到党的十七大要“深化司法体制改革”，我国的司法改革逐渐走向深入，触及体制层面问题。党的十八大报告中提到要进一步深化司法体制改革。党的十八届三中全会指出：“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”党的十八届四中全会以《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为主题，提出要“保证公正司法，提高司法公信力”并给出了路线图：完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度等等。但这些改革措施多是纲领性设计，是一种“纸面上的法律”，落实到司法实践层面还有很长的路要走。

现代法治社会形成以及司法改革将是一个漫长的过程，有的时候还会出现实践中的倒退和反复。如重庆打黑的扩大化和非法治化倾向，司法活动中地方保护主义横行，司法不公、司法腐败和错案冤案仍然存在等，对司法公信力造成了负面影响，公众的期待与司法改革的滞后形成较大落差。司法公信力建设不是短时期就能够完成的，如美国司法公信力的树立也是经历了一个相当长的历史时期，最终通过宪法司法化途径而奠基发展起来。［5］

（三）司法权威缺失难以支撑司法公信力

当人类放弃“同态复仇”等民间私立救济时，便产生了对权威的依赖。权威的存在是社会运转的必需品，事关矛盾纷争的最终解决，权威的缺失必然导致社会的动荡。现代法治国家中，法律至上是法治的根本意蕴，法律成为普遍性、至高性的权威。法律权威的树立不是依靠制定机关的级别，而是通过大量具体的司法实践而积累、展示形成的。法律只有在具体的司法过程中才能展示其权威。［6］司法实践中存在有法不依，执法不严，实施不力，一些司法裁判得不到真正执行等情形。由于缺乏法治社会所必需的司法权威，出现“立案难”“空（白）判”“法律白条”“执行难”等情况。多年来大量出现的涉法涉诉上访案件，也在很大程度上反映出公众对司法救济缺乏信心，而是通过上访、舆论报道甚至自杀、自残等极端方式来寻求解决问题。

司法的独立性不够造成其权威性不足。在我国的政治架构中相同层级的司法机关其“级别”是低于权力机关和行政机关的，除了接受党的领导和人大监督外，司法机关在人事、经费、装备等方面都受制于行政机关，在司法活动中难以保障其独立行使职权。行政案件立案审理数和胜诉率远远低于民事案件和刑事案件，表明公众对司法机关能否真正依法审理行政案件，依法监督行政机关存有疑虑。司法不独立还表现在法官不独立，审者不判，判者不审，必须经过汇报审批才能做出司法决断。法官应依法独立地履行法律职责，根据他们对事实的判断和自身的法律修养，公正地、无偏私地处理案件，而不应有任何的不正当约束，也不应为任何直接或间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右，不论其来自何方和来自何种理由。［7］实践中司法官员很难抗拒来自内部上级领导、外部机构权力和社会舆论氛围的影响和干涉。

（四）司法腐败的存在危害司法公信力

“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪虽是冒犯法律，好比污染了水流，而不公正的审判，则毁坏法律，好比污染了水源。”［8］（P103）司法腐败现象的存在是导致枉法裁判、违法办案、司法不公的重要原因，其危害性甚于违法犯罪本身，最终导致公众对司法的远离和抛弃，对司法失去公信力。近年来，司法腐败案件占职务犯罪总数的比例达到6%以上，司法腐败已经成为腐败现象高发的区域。在新媒体时代，司法腐败因其敏感性和公众性成为舆情关注的重点，司法腐败行为容易成为社会热点和中介事件，进而引发舆情发酵。舆情观察监控平台“人民网舆情观测室”所发布的舆情信息：司法舆情成为网络热点。［9］

司法腐败现象主要表现为司法人员受贿、索贿，公众面对司法活动时往往是“托关系、找熟人”，办理案件过程中乱收费，乱罚款，巧立名目让当事人报销各种费用，请客送礼行贿。司法地方保护主义盛行，不时出现扭曲法律，枉法裁判，侵害外地当事人的合法权益的报道。十八大以后反腐败力度的加强使司法腐败受到遏止，但司法腐败因其隐蔽性，表现为“不敢贪”，还未达到“不能贪”和“不愿贪”。既存的司法腐败惯性延伸，即存量因素对司法公信力损害极大，［10］作为反腐败的重大成果，一些司法领导干部的腐败现象暴露后也会使公众对司法公信力产生震荡。

三、诉讼社会下司法公信力的建构

（一）发挥司法公信力形成机制两大主体的作用，推动司法公信力建设

从公信力的核心和源头抓起，发挥司法公信力形成机制中司法官员和社会公众两大主体的核心作用，以司法公正保障司法公信力，主要需做好以下四点。

第一，严惩司法腐败现象，在保障审判独立的同时加强司法监督，两者的目标均系保证司法的公正。司法监督不但要从司法机关内部监督程序上进行完善，更要充分保障律师和当事人的权利，强化外部监督。因为律师和当事人最具有监督司法活动的“天然”内在动力，用内行监督内行，用利益关系最为密切者进行监督最为有力。上海法官“集体嫖娼”案的曝光和处理就是案件当事人长期调查举报的结果。［11］

第二，增强程序正义意识，保证司法程序的公正，还原司法程序的对抗制性质，从法律规定上严厉制裁程序违法现象。贯彻审判活动的中立性，保障各方当事人平等地位和诉讼权利，尤其是在行政诉讼中要根据新的《行政诉讼法》平衡行政相对人与行政机关的诉讼权利，真正做到依法裁判。突出刑事诉讼以审判中心，消除公检法联合办案这一落后的“传统”，保证控辩双方，特别是辩护律师的诉讼权利，严格排除非法证据，从基础环节上减少和避免冤假错案，改革和完善国家赔偿制度，有错必纠，尊重人权，使公众从案件纠错中“重拾”司法公信。

第三，确保司法活动的公开透明。“阳光是最好的防腐剂”，司法公开包括结果的公开、过程的公开和最终执行的公开。加快落实并不断完善司法裁判文书上网、司法活动流程、案件执行信息公开三个司法工作公开平台，严格执行公开制度，拓展公开内容。司法文书的公开化不仅要将裁判结果公开，还需对裁判根据和推证过程公开展示。只有说理论证充分严密的司法裁判才能使诉讼各方从内心信服，对裁判结果真正接受，同时为社会监督提供了便利条件。司法文书应该像一篇法学实践论文，内容上要充实、论证上要严谨、语言上要通俗、说理要充分、结果要公正，避免套话、空话和官话，使司法文书公开成为向社会公众展示司法公正形象的窗口。

第四，以指导性案例补充和修正法条作为审理依据的不足，增强案例的指导作用，通过量刑规范化减少“误差”，规范法官自由裁量权，努力实现同类案件的同样裁判结果，促进司法活动的统一，统一也是公正的重要形式。

“法院是法律帝国的首都，法官是法律帝国的王侯。”个案公正是通过司法官员的对案件的裁判工作体现出来的，司法的公正最终掌握在包括法官、检察官、律师在内的法律人手里，提高法律人的素质关乎司法公正的实现与否。完好的法律制度运行依靠高素质的法律人才队伍，改革司法制度的内涵必须包括法律人素质的提升。

一是全面加强司法官员队伍建设，提升司法官员的遴选条件和职业要求。相对于普通公务员，司法官员应当富有智慧和理性，其道德品行和职业素养应高于普通公务员，应通过准入、待遇、晋升和培养等人力资源配置，形成司法官员在职业、福利、安全、退休方面具有较好的保障条件，增强司法官员的社会地位与职业荣誉感，在一定物质待遇的同时给予精神上的激励，引进与留住优秀司法人才，用良币驱逐劣币。按照十八届四中全会要求“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度”，形成职业共同体，改变中国司法生态。借鉴英美法系国家从优秀律师中选任司法官员的经验，实现从律师，包括法学家到司法官员的司法职业转换机制。

二是强化司法官员队伍的职业伦理，为司法公正提供道德支撑。公正本身也是道德的范畴，坚守职业伦理是实现司法公正的精神保障。职业伦理的缺失和道德品质的滑坡更容易造成司法腐败。一些司法人员“人无羞恶，百罪可为”，既缺乏对法律的信仰，又无公正伦理底线，从而导致司法不公和冤假错案产生。这既要从法学教育入手加强职业伦理，通过改革司法考试制度，贯彻公正伦理和司法为民意识尤其是培养底线思维的正义理念；又要发挥示范作用，引导职业伦理，树立司法官员职业伦理模范，尤其是领导机关和领导干部的率先垂范。

（二）增强主体性公信，合理配置司法资源保障公正独立行使司法权

当下司法资源和力量薄弱，法律运行体系中在司法环节存在主体性公信缺失，难以承担推进依法治国，服务于经济发展和社会转型，维护社会公平正义的历史重任。中国已经进入诉讼社会，社会矛盾纠纷以司法案件的形式大量地涌入法院，［12］作为社会正义的最后一道防线和社会矛盾纠纷的最终解决方式，司法机关在维护法律尊严、解决社会纠纷以及促进依法行政方面的角色越发突出，公众对司法机关的期待和要求越发高涨，但司法机关保障条件相对不足，缺乏配套，处于“内忧外患”式的尴尬境地。法院不敢排除非法证据，不敢做出无罪判决造成配合有余，制约不足，不能保证案件质量。法院处理行政案件时难以做出否定行政机关的裁判，公众对行政案件的公信力存疑。法院终局性解决纠纷的权威不足，一些案件久拖不结、不了了之或者难以执行。

党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大决策，包括增强司法资源配置和深化司法体制改革以保障司法公正。坚持党对司法工作领导的原则，在实践过程中要求地方各级党组织及其负责人对司法工作的领导方式形成制度化与规范化，禁止任何个人违反制度、超越职权，通过批条子、打招呼等干预司法机关的个案处理；落实并完善领导干部干预司法活动，插手具体案件处理的记录通报和责任追究制度，赋予司法机关抵制非法干预的制度“盾牌”，警示各级领导干部依法从政。

司法机关的人财物省级统管是保障司法权独立公正行使的重要措施，是力图打破地方保护主义的司法怪圈的一项过渡措施，最终必须实行中央统管司法机关，这也是国际通行做法。该制度的实施政策性强，涉及具体制度安排：省以下司法机关与当地党委的关系随之变化，省委和省政法委如何领导协调全省司法工作，大案要案党内报告制度等党法党规在省级以下党委如何实施等等，必须予以进一步明确。应当依法完善纪检监察机关与司法机关职能上的衔接，一方面保障纪检监察机关在党法及行政监察领域的重要职能，以及党的纪检部门对司法工作的监督，另一方面要明确两者之间的纪律与法律的“界线”，尊重和保障司法权行使的独立性，对纪委移送案件应当实施有效的司法审查，保证反腐败案件的办案质量。

（三）维护司法权威与引导司法信任并行，多元提升司法公信力

司法公信力的提升，不仅需要增强司法自身的权威性，还应引导公众对司法的信任文化。马克斯·韦伯认为权威的形成主要来自三个方面，即来自于信仰的权威、来自于传统的权威和来自于理性的权威。党的十八届四中全会提出“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护”，司法公信力一方面来自司法机关的公正、权威和高效的司法行动和司法实践，树立司法机关良好形象；另一方面离不开公众法治精神的增强，改变中国传统法律文化中固有的司法不信任感，弘扬新型社会主义法律文化。

树立司法权威要强调运用法治思维和法治方式，杜绝侦查活动不规范，庭审过程不尊重辩护权，庭审程序不规范等问题。司法实践中要以论理替代专横，用事实证据取代主观随意，以客观公允避免先入为主，用平等包容摒弃歧视偏狭；通过强化司法终极解决纠纷的原则来树立司法权威，改革信访、上诉和再审制度，解决执行乱和执行难的问题，保障生效裁判的执行与此同时，要增强司法民主，发展多元化纠纷解决模式，拓宽纠纷解决渠道，协调诉讼与非诉的关系，发展调解、仲裁、行政复议等非诉讼纠纷解决机制。在分流司法需求的同时要简化审判程序，减少程序运行环节中的拖延，提高司法效率，方便社会公众通过司法救济的途径寻求正义，化解矛盾纠纷，建立对司法的信任。

通过坚持不懈的舆论宣传大力弘扬社会主义法治精神，即通过树立科学、先进、文明的法治价值观，弘扬法治的深厚意蕴和倡导法治的价值追求，使遵守宪法为核心的法治观念成为风尚，逐渐淡化和消除在中国漫长封建社会长期积淀而成的，由于旧时代司法压迫、司法黑暗、司法腐败所造成的对司法的恐惧、疏远和质疑。这种传统的法律文化观念在社会转型期并未消除，仍然在阻碍社会公众对现代司法的信任，而且也是当下推进司法改革进程中产生司法公信力危机的文化根源。需要从公众的思想意识层面推动依法治国方略的全面实施，实现社会公平正义。努力推行社会主义法治文化，在公众中间形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使公民成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。［13］

［1］赵力军.公正廉洁执法问题研究［M］.北京:中国人民公安大学出版社,2011.

［2］黎民.公 共管理学［M］.北京:高 等教育出版社,2011.

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［9］“中国舆情地图”第三期：司法舆情成为网络热点［EB/OL］.http://yuqing.people.com.cn/n/2013/1021/c210118-23271459.html,2013-10-21.

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