南京国民政府时期“平民住所”初探

2015-04-14欧美强

江西社会科学 2015年10期

从农业社会向工业社会过渡，城市住宅的缺乏是一个普遍存在的现象，中国在向工业化迈进的过程中也不可避免会出现“住宅缺乏”的问题。南京国民政府成立后，中国政局逐渐统一，社会经济也正如恩格斯所说，开启了从“工场手工业和小生产向大工业过渡”［1］（P459）的历程，伴随工业化和城市化进程的加快，加之战争和水灾等原因的影响，大批人口涌向城市，城市人口激增，从而让原本就很紧张的城市住房问题显得更加突出。同时,南京国民政府“为谋市政之革新”，统一规划城市建设，“不得不实事求是，毅然执行”街市房屋等障碍物的拆除［2］（P1），这也在一定程度上加剧了城市住宅的缺乏。为解决城市住房供给严重短缺的局面,借鉴国内外在这方面的实践与经验，南京国民政府在限制房租的同时，还发布训令，要求各县市修建平民住所或平民村，“建筑地点凡城内空旷处所或城外附郭均可，在城内建筑者名为平民住所，在城外建筑者名为平民村”［3］（P16）。由此可见，“平民住所”或“平民村”的区别，在于其所修建位置是在城内还是在城外与否，为了行文方便和统一，本文将此类建筑统称为 “平民住所”。“平民住所”的兴建与推行，反映了民国时期当政者解决城市住房紧张状况的一些应对思路与策略。

一、“平民住所”兴建背景与缘起

1928年10月3日，国民党中央执行委员会通过《训政纲领》，这标志南京国民政府正式进入“以党治国”的训政时期。在“军事初定，训政方殷”之际，南京国民政府认为，依照《建国大纲》的规定，国民“政府当与民协力，建筑大计划之各式屋舍，以乐民居”，这既是民生四大需求的重要一端，又是新政府义不容辞的职责与义务，但“惟是财政支绌，县省相同，伟大计划，力有未逮，兹拟以极简易之方法，作小规模之创造，于每县署之城郊，建筑贫民住所或平民村舍，收容能营正当职业之贫民而居之，以改善其生活，亦所以实现本党政纲，解决民生问题之一端也”。［4］（P65）以上政令表明，出于对“三民主义”的贯彻与落实，为实现孙中山“以乐民居”的伟大计划，南京国民政府提出了修建“平民住所”的计划与要求，但囿于各级财政紧张的缘故，各级国民政府未免显得心有余而力不足，因此，南京国民政府才决定采取变通的做法，计划在每县的县郊，采取极为简易的方法，小规模地修建 “平民住所”，并通令全国，要求各地遵照执行，以解决民生，实现国民党政纲。由此可见，这种用于改善“贫民”居住的房屋建筑计划，一开始就是南京国民政府自觉选择的结果。

而从客观上看，南京国民政府成立后，中国相对进入了一个较为长期的工业化时期，城市人口增长过快，由此也导致房屋供不应求，房租不断攀升，租房纠纷不断等问题，恶劣的居住条件下存在各种隐患，兴建“平民住所”成了解决城市贫民住所问题必须采取的一项措施。下面以南京市为例来对此加以说明。

1928年10月，南京户籍调查统计显示，全市人口为四十五万五千六百九十七人［5］（P1），可到了1929年6月，据南京市公安局的统计，南京市的常住人口为五十万一千三百二十二人，流动人口为三万二千余人。［6］（P142）短短八个月，南京市统计人口就增加了七万七千余人，其增速之快，令人咂舌。截至1935年11月，南京市统计人口首次突破一百万，为一百万零九千零二人。［7］（P93）由此可见，南京自从成为国民政府首都,在不到十年的时间内，人口就从不到五十万到超过一百万，平均每年人口增长七万余人。

南京人口在短时间内以如此庞大的数量急剧膨胀，其直接后果就是，该市住房缺乏，人们居住条件恶化。有人认为，在当时的中国，由于城市人口的快速增长，即使是城市中产阶级以下的居民，以及中下级公务人员，“他们每月虽然缴纳了很贵的房租，但是因为房屋的狭小，光线的不足，以及卫生条件的恶劣，而仍时时感到不安，时时感到不满足，这种现象固然以南京为最甚”［8］（P10）。以上人群住房条件尚且如此，由此推断，对于为生计奔波的城市贫民而言，他们只好被迫自行搭建席棚或草棚而居，其居住条件的糟糕程度可想而知。

房屋缺乏，带来的另一个后果是，房租不断增加，房租市场乱象丛生。在南京，“本市自奠都以来，人口由三十余万，骤增至五十余万，而房屋未与之成比例增长，于是求过于供，前之仅租一元十元者，今则需要十元数十元矣，因此屋主不劳而坐获厚利，房客一屋数居，既受金钱之损失，又感生活之不适”［9］（P1）。由于南京成为国民政府首都，人口增长迅速，住房需求增盛，房主趁机抬高房租，获得了丰厚的利润，可房客却在金钱和精神两个方面受到了损失。伴随房租上涨的同时，南京房屋“押租”行情看涨，有的竟超过租金的十倍以上，政府以前明文取缔的“小租”又“死灰复燃”。押租类似于押金，以作为房客拖欠房租的扣款，而“小租”数额相当于一个月的房租，被当作租房时的“贽礼”，并不退还。针对此种情况，南京国民政府不仅迭次下发《取缔租屋小租陋习》、《严禁房东苛索小租》等条令，还加大整治高额押租的力度，规定，自1931年4月1日起，“房东索取押租，不得超过行租一个月以上”［10］（P6）。政府出面重申取缔“小租”这种不合理“恶习”，在一定程度上保护了租户的合法权益不受侵害，而降低押租，也减轻了租户的经济负担。然而，在实际执行过程中，却是“摁下葫芦起来瓢”，在政府高压打击“小租”和高额“押租”的同时，房东“或婪索小租、押租，以致租金骤涨数倍数十倍”［11］（P35）。面对城市住房旺盛的刚性需求，仅仅从限制租金、押租入手，并不能改变租户所处的弱势地位，以及改善城市贫民的基本居住条件。

混乱的房租市场引发了一系列社会问题，租户与房东（包括包租房客，也称二房东）之间纠纷不断，而政府也免不了要厕身其间。由于不能承受高昂房租之苦，南京市民请求政府提出解决房租过高的救济办法：“都中住宅为房主及包租之房客所把持，对于房租居奇垄断，除任意加租外另有押租等苛索，以致一般居民不堪其苦，仰即调查是否属实及拟具救济办法。”政府调查表明，“市内各区房租价格为每间六至二十元，较之从前则竟增加了二至三倍。至二房东及包租情形实为现在市内不良之现状，所有对待房客等不情之举令人实所难忍，有时因擅增租金不遂，即迫令房客他迁，此种原因则完全为包租者从中操纵所至”，二房东、包租者从中渔利，转租时“竟超过原价八九倍”。［12］（P36）以上情形说明，面对房源紧缺，出租房屋变得有利可图，二房东、包租客趁此投机倒把，转租房屋，并将该负担转嫁于租户身上，城市市民不能忍受高额房租之苦，因而转求政府出面干预。而此时政府也认识到：“屋租之激增，自非社会之福利，倘不设法制止，实不足以扬党治之精神，为此，拟先定限制之法，以为治标之计，然后再筹治本之策，使多数市民得安居之乐，而绝垄断居奇之弊。”［12］（P36-37）以上主张表明，刚刚成立的南京市政当局，将解决高昂房租上升到“党治”、“民生”的高度，思想认识上还是颇为重视，并打算从“标本兼治”两个方面入手，彻底解决市民的安居问题。如果说限制房租是解决城市居民住房紧缺的“治标之计”，那么“治本之策”是什么呢？答案无非大规模修建贫民住宅。

因为差不多在同一时期，城市贫民的住宅问题受到了世界各国政府的高度重视，其中，日本制定了“不良住宅区的改良法案”，由政府出资三千七百万日元，改建大城市劳动阶级集中区的住房；美国则由政府与商人每年各出资五千万美元，以五年为期，以改善纽约市贫民的住宅；英国伦敦市政府也计划出资一百万英镑，将两万五千人迁出贫民窟。［13］（P8-9）在各国市政建设和革新实践中，维也纳市政建设备受推崇，并成了南京市政府直接加以借鉴和效法的样本。当时南京市市长因南京市“人口激增，建筑房屋，实甚急切，因奥京维也纳市政府有定户三万新房屋计划，特函外交部转函驻华奥领，代向政府索取该计划”［14］（P8）。南京市政当局为应对城市人口激增，统筹规划本市房屋建筑，以解决市民居住紧张的局面，通过外交渠道，主动学习和借鉴维也纳市政府的房屋建筑计划。

为专门解决贫民的住房问题，1928年5月26日，南京市政会议决定：由工务局赶快觅定地点及建筑计划提会讨论。［15］（P11）随后不久，工务局就选择了柴市及公共坟场作为平民住所的建筑地点，不过因所提议选址环境较差，因此遭到市政会议否决，最终市政府决定将仁寿厂齐燮元逆产之地六十余亩“略予给价收回”［16］（P9），用作建造平民房屋。由此可以看出，在南京国民政府向全国下发“平民住所”建筑计划前，南京市政府已将此项工作提上议事日程。南京市最初将平民房屋分为甲、乙、丙三种规格，“除乙种平房已经动工，不久可完成外，所有甲、丙两种平屋亟待建筑”［17]（P2）。这说明，在兴建平民住所方面，南京市政府已经走在了全国的前列，而南京国民政府内政部下发通令，要求各省组织建筑平民住所，只不过在全国范围内推动了该项工作的全面开展。

综上所述，从主观上看，为了贯彻落实自己的执政理念，实现所谓“以乐民居”的目的，号召建造“平民住所”，是南京国民政府的一项自觉“民生”工程。从客观上看，面对城市人口急剧膨胀及其造成的城市住房十分紧缺的状态，为了解决房租日益腾贵所带来的一系列社会问题，借鉴国外市政建设新观念与做法，提倡兴建“平民住所”，还是南京国民政府希望从根本上解决城市“贫民”居住问题的一项有针对性的举措。

二、“平民住所”建设经费的筹措

关于“平民住所”建筑资金来源，国民政府内政部训令明确指出：“建筑经费由县市政府就本县市地方公款拨支，如不足时或募款补充之。”［3]（P15）此项法令表明，县和市是“平民住所”修建的责任主体，其经费主要来源于财政拨款，或通过社会化渠道筹措。社会资金的筹措主要有以下几种方式。

招商承办建设，是社会化筹措“平民住所”建筑资金的方式之一。南京市政府为了解决建筑资金短缺，平民住宅供不应求的局面，公开向社会招商建设下关平民住宅，希望商家前来承建，并制定了七条招商规则。该处平民住宅采取全部或部分承建的方式，承办人必须具备一定的经济实力，在获得官方认可，缴纳保证金的基础上，双方签订合同，商家即可领取房屋式样和施工细则，开始承建。承建以二十年为限，期满后由工务局将房屋无偿收回；如在此期限内，承建人违反规定或欠缴地租，工务局则限期收回。［18]（P5）应该说，由政府与商家签订合同，在一定期限内允许商家出资修建和经营管理住房，并提供相应服务，这是南京市政府采取社会化融资手段建造“平民住所”的一种创举，其开创了在大规模公共服务设施建设中，由于财政资金紧缺，而按照一定招商条件，完全引进社会资金参与建设的先河。

成立股份公司，官商合资，是社会化筹措“平民住所”建筑资金的另一种形式。重庆为了响应建设平民住所的倡议，特组建了“重庆平民住宅建筑股份有限公司”，计划资本总额二十万法币，共发行两千股，每股一百元，其中，市政府认购五百股，以划拨房屋建设用地作为股本，其余面向社会招募，股息周息一分，不足部分由官方补足。为此，依照公司法，筹备委员会制定了“重庆市平民住宅建筑公司章程”，就股份公司组织机构、股票发行、盈余分配等事宜作出了明确规定。这种由政府出土地，商家出资金的官商合股办法，既解决了平民住所建设中政府面临的资金短缺问题，又降低了商家的投资风险，其不失为平民住所建设融资的又一创举。

领地自建，是社会化筹措“平民住所”建筑资金的又一种形式。为了调动社会力量建设房屋的积极性，以扩大房屋建筑成效，1930年，青岛市政府出台《青岛特别市领租公有土地规则》，规定将全市共有领租土地分为七种，在政府指定土地范围内，让平民领租自费建筑平民住所，其最长领租时间不超过三十年，自领租之日起六个月内必须上报建筑说明书、房屋样式以及动工日期。采用此种办法，青岛市率先在台西四路和台西五路两处公地，令市民无偿领取，自费建设了八百余间平民住所。青岛市大力推行这种平民住所建设融资方式，其成效也较为明显，截止1946年，该市共建此类平民住所二千七百零七间，约占所建房屋总数的百分之七十。这种由政府指定土地，民间领租修建出租房屋的做法，是平民住所通过社会力量进行资金筹措的又一创新形式。

私人捐建，也是社会化筹措“平民住所”建筑资金的一种途径。1933年，青岛富商刘子山，曾一次性捐款五万元，在青岛市贵州路二十四号公地修建“平民住所”二百八十间。

通过多种渠道整合政府与社会团体及个人的力量，各级地方政府不断创新平民住所建设经费融资方式，这不仅在一定程度上缓解了建筑经费紧张的缺口，而且还可以调动社会团体和个人参与到“平民住所”的建设中来，从而扩大了“平民住所”的受益面和社会影响。

三、“平民住所”的规制及管理

按照国民政府内政部训令要求，平民住所规则由各省民政厅制定，具体管理细则由县市拟定，而且县市政府还肩负着指导住所居民兴办教育、卫生、文化等事业的责任，住所日常事务则由主办机关选举组织相应委员会进行管理。据此要求，广东、上海、青岛、南京等省市，先后制定了本省或市平民住所管理规则或实施细则，有的县市，如汕头市还制定了平民新村章程。而在平民住所内，管理机构又制定了相应的管理规则和具体住宿办法。由此可见，平民住所管理行政规章制度，至少涵盖了国家、省、县市不同层面。较为完善的管理条例，为平民住所的管理提供了法理依据和规范准则，而住所具体管理办法则进一步细化了日常管理的要求，从而使得平民住所的管理做到了有法、有据可依。

平民住所的样式。各地根据当地住房所面临的不同实际情况，将其分为不同种类，其中南京平民住所分类最为复杂，共分为甲、乙、丙、丁、戊五种，甲种为楼房，乙、丙、丁、戊四种为平房，前四种专供城市市民居住，而戊种住所则“系容纳棚户之用”［19］（P5）。因为在南京，棚户人口数量相当庞大。1931年，据南京市警察厅报告，该市五十余万人口中，有棚户二万七千一百零九户，人数为十万九千七百六十三人，占城市人口总数近百分之二十，所以专门“饬令工务局筹建平民住宅，容纳棚户苦民”［20］（P6），就成了市政当局解决住房问题所面临的头等大事。而在上海，“平民住所”也分甲、乙、丙三种不同类别，其中“甲种为职工住房，乙种较次，丙种专供棚户需求”［21］（P148）。甲种房屋包括居室、厨房、盥洗间、阁楼、卧室各一间，屋前有花园，乙种房屋包括居室、卧室、厨房、盥洗室各一间，屋前也有花园，且这两种房屋四周是水泥大道，道路两旁还种有梧桐。［22］（P25）

平民住所建筑样式的等次越低，其房屋建筑就越简陋，配套设施也较差，居住人群的社会生活地位也越低，而最低层次的平民住所，则是专门用于“棚户”租住的，但即使如此，该类住房仍配备厕所、水井等必需公共服务设施。

入住与迁出机制。入租平民住所，有着严格的资格审查及程序。广东省规定，凡入驻平民住所者必须有正当职业，而现在确实极贫，且符合下列条件之一者，即“无力自营住所者；卷盖席棚或草棚栖息者”，方能有资格提出申请，但“有不良嗜好者；不务正业者；有精神病者；有麻风疾或其他传染者；行止不端者”，则没有资格入住该平民住所。［23］（P25）同时，该规则还规定，入住平民住所后，年龄在十六岁以上五十岁以下无重大疾病者，得入学校或工厂，择一正当职业，不得闲居，其故意违抗者，随时令其迁出。严格的进入条件与具有一定强制性的退出机制，其旨在保障住所贫民的权益，同时引导他们从事正当的职业。有资格入住平民住所者，入住时必须向管理人员提供申请书和三家以上联名的保证书。申请书应写明申请人姓名、年龄、籍贯、居住地、申请人数和所需房间数等信息，而保证人则应对上述信息，以及申请人有正当职业但十分贫困的真实性署名具保。只有在管理人员进行审核核准，办理了迁入证后，申请人方能进住平民住所。入住平民住所需要担保人，除了具有对申请人信息的真实性起到一定程度的核定作用外，还可以防范和规避住房租金收取不到位的风险。如南京市政府平民住所管理规定，租户欠租，“如迭催不交者，即责令保人负责代为清偿”［24］（P12）。租户如欲退租，应事先告知管理人员，待管理人员验收房屋受损以及房租清欠与否，再办理迁出手续后，租户方能正式迁出。

租住方式与租金收取。依照各地平民住所管理细则的规定，平民住所只能数家合租，但不得包租或转租，更不能召集亲友居住。而租金的收取，各地根据住房样式的不同以及不同情形，其计算时间与金额的方式也不一样。广东汕头市平民住所“住房租金，以月计算，于每月终由管理人员按户征收，未满半月者，得以日数计算之”［25］（P20）。而南京市则规定，“凡租户自动退租，最后一月，居住不满十五日者，得准缴租半月，如超过十五日以上，应照缴租一月”［24］（P12）。由此可见，由于各地管理规定不一致，即使面临相似情况，平民住所租金计算的时间方式也不尽相同。而房租金额计算，由于房屋规格不一，其收费依据和标准也不一样，有的以房屋间数，有的以房屋户数，进行收取。如青岛市以房屋间数为标准收取租金，“房间月租暂定每间一元或一元五角”［26］（P9）。而在汕头，平民住所分为甲、乙两种，甲种住宅三十二户，每户内分为四小间，可容纳十二人至十六人，乙种住宅八十户，每户内分为两小间，可容纳六至八人，所以，其房租则按照户数收取。“甲等住宅，每户每月暂收房租毫洋二元，乙等住宅，每户每月暂收房租毫洋一元。”［25］（P15）但各地均普遍规定，如果租户拖欠房屋租金，则由管理人员通知退租，并限期租户迁出。

住所事务自治管理。依照国民政府内政部训令，平民住所内部教育、文化、卫生等事务实行自治管理，因此，各地依照此精神，在完善平民住所组织管理机构的同时，还不断开展各种公共事务，以服务住所居民。在汕头，平民村管理人员由市政府任命，依照市政府命令，管理人员肩负指导、监督村内一切公共事宜。村内设管理员一名，村长、副村长各一名，每十户为一甲，设甲长一人，每五甲为一保，设保长一人。而村长、副村长、保长及甲长均由村民直接选举，其任期为一年，期满改选，如任期内有不轨行为，经所属居民三分之二控告，则由管理员呈报市政府改选。较为完善的平民住所内部管理机构，以及具有民主性质的管理规定，为平民住所内部公共事务的管理提供了组织保障。以上海市第一平民住所为例，截止到1930年，该所入住九十八户，多数职业为拉车、小工和小贩。为了改善所内居民生活环境和提高生活水平，该所采取了多种措施。第一，完善住所设施。该所增添了房屋四周绿化面积，开辟了小公园和游戏场各一所，还增添了篮球场、秋千等运动器材，以供居民锻炼，每晚平均有四十余人参加。同时，所内还设立民众学校一所，前后两期共有九十二人毕业。第二，加强公共卫生防控。管理人员除加强垃圾入箱管制和督促所内居民改变随处便溺等恶习外，还十分注重疾病预防，仅1930年一年，就种痘四十四人，注射霍乱预防针一百五十二人，脑膜炎预防针二十七人，送十滴药水两千瓶。第三，开展民生救济。1930年5月至8月，为申请救济的贫民办理平价米一千一百三十五石。除了实施一次性救济外，该所还注重居民生活能力的提高，为他们介绍工作，希望他们能以职业谋生，两年来该所共介绍清道夫两人，路工四人，挑水工三十四人，棉花厂工作人员八人。第四，发展生产。为了进一步增强居民发展生产的能力，该所还设立了贫民借本处，以供居民借本营利，在短短九个月内，共借银六百五十元，借户数为八十七户，占入住户数的百分之九十六，其中用于债务偿还的十五户，用于贩卖蔬菜水果的三十七户，调剂生活费的三十八户。同时，该所还组织了养鱼团，共有六户人参与，每户出资五角，购买鱼苗放入住所的大池塘内，年终共获鱼三百斤。［27］（P286-287）以上事例说明，在平民住所管理人员的努力下，所内卫生、文化、娱乐、生产等各项事业办理得较有成效，所内居民的文化生活水平得到了较大的改善。

四、“平民住所”建设成效

“平民住所”原本用于“收容贫民以城内外能营正当职业，而现时确系极贫无住所者为限，其附近搭席棚或草棚之贫民并收容之”［3］（P16）。而从入住这种房屋的居民职业分布来看，他们绝大多数是生活在城市的贫民阶层。据1930年上海社会局统计，该市第一平民住所共住居民四百八十七人，其中成人仅五十四人识字，其余皆为文盲，文盲人数约占成人总人数的百分之八十三；童工四十六人，约占儿童总数的百分之二十七；在无业成人中，无业女性超过妇女总人数的百分之五十，而在成年男性中，百分之九十五以上的人所从事职业为小工、拉车夫、小贩、清道夫、杂业。［28］（P288）以上数据表明，平民住所的居民，绝大多数主要依靠体力劳动谋生，其文化水平和社会地位相当低下。但为了房屋维修和办理住所内教育、卫生、娱乐等公共事业，对于入住的贫民还是要“酌收最低数居民租金”的。最低额度的住房租金收取，说明“平民住所”并不是完全无偿提供给这些城市“贫民”居住。由此可见，无论是按照官方规定，还是从入住居民实际情形来看，“平民住所”事实上成了城市 “贫民”的栖身之所，它是南京国民政府倡导所建立的一种租金低廉，以保障城市贫民最低居住条件的住房。

平民住所的建设，前后历时二十余年,其肇始于民国南京市政府，并逐渐从东部向中部再向西部渐次扩展开来。武汉市政府在“建筑平民住舍，创立模范新村，已成为一致之呼声”的情形下，为寻找“一劳永逸”解决城市住房紧张局面，恰逢“又有内政部关于建筑平民住舍之通令，首载报端”，“高山振响，薄海景从”，据此该市提出了筹办汉口新村以为平民住所之办法［29］（P30），并建造了唐家巷平民新村二百八十八栋，苗圃平民新村五百一十二栋［30］（P16）。后来连西部偏远的云南也“请政府筹款建筑平民住宅，以利民居”［31］（P25），足见该项政令的影响十分深远。“平民住所”在南京、上海、广州、北平、武汉、青岛、杭州等多个大城市先后兴起，由于各地政府高度重视，因此“平民住所”的兴建也较为顺利，并取得了较为明显的成效。

虽然经过各地政府的努力，“平民住所”在一定程度上解决了部分城市贫民的居住环境，改善了他们的生活条件，但与此同时，我们也不能忽视其存在的主要问题。

第一，建筑质量堪忧。考虑到所需经费数量的庞大，国民政府采取修建“平民住所”这种简易的方法，来解决贫民的居住问题，规定“建筑材料得利用废庙及其他无用之建筑物”［3］（P16），以降低建筑成本。简陋的建筑材料，如何保证平民住所的质量，实在是令人担忧。且在实际施工过程中，住所墙基本应挖至实土，但如没挖到实土，则采取“或打木桩”加固的办法。简易的建筑材料，加上因陋就简的施工处理办法，使得平民住所的质量明显存在较大的安全隐患。

第二，居住十分拥挤。平民住所以间或一户的方式进行租住，其建设时就是按照每间三至四人的标准设计，而实际上，其居住人数却不止于此。以青岛市为例，直到1946年，该市共建有平民住所十一处三千八百八十九间，总计入驻居民二万零四百七十三人［32］（P14），平均每间入住人数超过五人，而同一时期的上海平民住所每间则居住将近六人。并且，在住所内，一家独居的很少，有的还是两三家住一屋，分摊房租，有的住阁楼，不过三尺高，无窗户，每月租金也要三四元。［33］（P219-220）拥挤的居住条件，不仅给租户带来生活方面的不变，而且还容易引起管理和住户之间的纠纷。

第三，管理的失范。虽然当时各地政府和管理机关在平民住所制定了各种明确的管理规定，但在实际执行过程中，个别地方却出现了一些管理失控的现象。例如，在南京武定门平民住所，个别租户不但不按时交纳房租，还违反规定将房屋转租他人，以从中渔利，管理人员加以干涉，竟被租户聚众殴伤，最后出现警察局长现场办理，依然没有办法将这类租户驱逐出住所的结局，以至于管理人员发出“退租困难，且多系贫民”的哀叹［34］（P151），并将其归结为是不法分子从中作梗，事实上造成既无法驱逐，又收不到房租的尴尬局面。虽然这只是平民住所中出现的个别现象，但其带来的严重后果和恶劣影响却不容忽视。

五、结语

在南京国民政府看来，政府依靠条令，大力提倡和推行“平民住所”的修建，以扩大住房供给，这是解决城市居民住房问题的一项“治本”之策，但当时就有人提出了这样的疑虑：“一个房租问题的治标办法都不能圆满解决的政府，还谈到执行比治标办法严重十倍的强制法令吗？”［35］（P46）该疑问表明，时人对南京国民政府关于住房问题的社会治理能力，以及其到底能在多大程度上解决城市贫民住宅问题，是持怀疑态度的，并且相对于城市贫民群体对住房的庞大数量需求来看，各地提供的“平民住所”还是十分有限，不过我们不能据此就完全否认该项举措的历史意义。

首先，我们应该肯定，平民住所的建设，是南京国民政府转变市政理念，自觉将其视为“民生问题”之首的一项专门举措，其在解决城市低收入人群的居住问题方面具有开创性的示范作用，并在部分大中城市中先后推广开来，其影响具有全局性。

其次，各级政府制定了较为完善的规章制度，使得平民住所管理较为规范，且有一定成效，虽然个别地方出现管理失范的现象，但这并不具备普遍意义，尤其是住所事务的自治管理，不仅调动了居民参与管理的积极性，而且也切实改善了他们的生产和生活条件。

第三，相对于当时中国庞大的最低生活保障人群，平民住所的建设确实无异于杯水车薪，但客观而言，这一做法还是解决了部分城市贫民的居住问题，改善了他们的居住和生活条件，更主要的是，在估量平民住所实际效果的同时，我们不能忽略各级政府在这方面所作的一些有益探索。

第四，南京国民政府“标本兼治”解决城市住房问题的思路，社会化筹措建设资金的创新形式，以及住所内的事务管理等做法和经验，在今天仍不失有一定的借鉴意义。

［1］恩格斯.论住宅问题［A］.马克思恩格斯选集:第2卷［C］.北京：人民出版社,1977.

［2］刘市长就职宣言［J］.南京特别市市政公报,1928,(17).

［3］令各省民政厅转饬各县市修建平民住所或平民村［J］.内政公报,1928,1，(6).

［4］拟将原有贫教院地址建筑贫民村［J］.广州市政公报,1929,(322).

［5］首都户籍总调查统计发表［J］.首都市政公报,1928,(22).

［6］李清悚,蒋恭晟.我们的首都教学大纲［M］.上海：儿童书局,1932.

［7］南京市二十四年十一月份城区与乡区人口数及出生死亡率比较表［J］.南京市政府公报,1936,(163).

［8］唐道海.我国都市住宅问题和住宅合作运动［J］.中国革命,1934,3，(19).