台湾地区统一发票给奖制度启示与借鉴

■胡文骏

台湾地区统一发票给奖制度启示与借鉴

■胡文骏

有奖发票制度是为了应对间接税的逃漏税问题所做的一种制度设计。我国台湾地区的统一发票给奖制度是世界上运行时间最长、政策效果最稳定、制度设计最完善的一套有奖发票制度，该制度的法律基础完备，是一种正向激励与负向激励相结合的制度设计。基于台湾地区的经验，中国应积极构建“有偿协税”与“悬赏护税”相结合的制度体系，加大对有奖发票制度的财政支持力度，将有奖发票的使用范围扩展到增值税，建立健全有奖发票制度的法律法规体系，从而不断完善已有的有奖发票制度，发挥其协税护税的经济功能。

台湾；有奖发票；协税；护税

胡文骏，厦门大学经济学院财政系博士生。（福建厦门 361005）

一、有奖发票的性质分析与研究综述

发票是发货票的简称，又叫商事凭证，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的过程中，开具或收取的收付款凭证。目前，很多国家和地区都把发票当作一种稽征税款的法定凭据，赋予其税票的功能。一旦发票开出，经营者将很难隐藏应税收入。因此，为了逃避纳税义务，经营者具有不开发票的动机。此外，在现实经济活动中，经营者往往通过降低销售价格等形式来与消费者达成不开发票的 “协议”。在缺少政策引导的情况下，由于获取发票不会给终端消费者带来收益，在某些情况下甚至会造成 “损失”（要发票则无法获得相应折扣），因而终端消费者缺少主动索要发票的动机。因此，当发票作为一种税票时，不开发票就成为经营者逃漏税款（特别是增值税和营业税）的重要途径。

有奖发票制度或发票给奖制度是为了应对间接税的逃漏税问题所做的一种制度设计，其基本原理是：政府部门在发票中加入序列号、刮奖区等兑奖信息和防伪设置，并设立相应的奖金，这样一来每一张发票都相当于一张彩票，消费者每向经营者索要一张发票就相当于在购买商品的同时无偿获取一张彩票和一次赢取奖金的机会，在这种激励性奖金制度的刺激下，消费者敦促经营者开具发票的概率必将大大增加。通过有奖发票的政策引导，消费者必将成为遏制经营者逃漏税款的一股强大力量，国民的纳税意识也将得到相应提高。在国际税制实践中，目前只有中国大陆、台湾地区、韩国、菲律宾、马来西亚、葡萄牙、斯洛伐克、智利、波多黎各、巴西的圣保罗州等为数不多的国家和地区在实行有奖发票制度或类似制度。

虽然目前有奖发票制度并没有在全球范围内普遍推行，但是学术界一直对这一特殊的制度设计保持着紧密的关注，并对该制度的运行机制和经济影响做出了很多研究。在有奖发票的性质分析方面，余丹［1］认为，彩票功能是发票基本功能的一种延伸；李光辉［2］认为，有奖发票是治税协税形式不断适应市场经济发展变化的一个制度创新；李燕［3］则认为，有奖发票制度是一种行政指导行为，该制度利用一种不具有法律强制力的方法来敦促消费者向经营者索要发票，从而使消费者成为税务机关税收征管的协助者。在有奖发票的经济影响方面，Marchese［4］、Fabbri［5］等人构建了分析有奖发票制度的理论模型，并论证了该制度有助于降低偷漏税水平；高海威［6］也认为，有奖发票能够在一定程度上遏制发票环节的税收流失；张运峰和赵华文［7］的研究则表明，税务机关应该设立较大金额的奖金，以最大限度地发挥有奖发票的作用。此外，Fabbri和Hemels［8］探讨了有奖发票制度的福利影响，Giebe和Schweinzer［9］探讨了利用有奖发票来矫正税收对经济的扭曲性影响的可能性。在有奖发票的政策效果方面，Wan［10］对中国大陆的有奖发票制度的实证研究表明，1998—2003年间，该制度使得中国大陆省级政府的税收收入增加了17%，同时，政府为发票给奖所支出的金额与因该制度的运行而多征收到的税款总额的比例在1.40～1.30%之间；Naritomi［11］对巴西圣保罗州的有奖发票制度进行了定量分析，结论表明在四年内，该制度至少增加了40亿美元的税收收入。总的来看，目前学术界普遍认为，有奖发票制度有助于遏制偷漏税现象的发生并增加国家的税收收入，是一种有效的协税护税的制度设计。

在国际税制实践中，台湾地区是世界上第一个赋予发票彩票功能的地区。我国台湾地区在制定统一发票制度之初，即已同时制定了配套的统一发票给奖制度。这种发票给奖制度自1951年正式运行以来，在促进地方税收收入增长方面发挥了重要作用。因此，研究台湾地区的统一发票给奖制度不仅有助于我们了解台湾地区发票制度的特色，更能为完善中国大陆的有奖发票制度提供有益的借鉴。

二、台湾地区统一发票给奖制度的内容和主要特征分析

台湾地区的发票统称“统一发票”，是营业税的税票，记录着营业税应税行为的相关信息。1950年底，台湾地区制定了《台湾省营利事业统一发货票办法》和《台湾省营利事业统一发货票给奖暂行办法》，这两个文件于1951年开始实施，旨在通过发票给奖的方法来鼓励民众索取凭证，从而增加政府税收。随着时代的发展和科技的进步，台湾地区的统一发票给奖制度日趋完善，其协税护税功能非常明显，在台湾地区的税制结构中扮演着“税收小奇兵”的角色。

（一）具体内容

1.给奖资金来源与给奖范围

早期的统一发票按票面金额的倍数给予奖金，当时的特奖金额为票面金额的50倍（但如果票面金额超过1000元，则以1000元计算，即最高奖金为50000元）。1980年，台湾地区在修订过后的营业税法中规定：为防止逃税、控制税源、促进统一发票制度的推行，“财政部”应当订立统一发票给奖办法，并从全年营业税收入总额中提取1%作为给奖资金的来源。

此后，随着台湾地区税收政策的变化，发票给奖资金占营业税收入总额的法定比重几经调整。台湾地区现行的《加值型及非加值型营业税法》（2001）和《统一发票给奖办法》（2013）规定，统一发票给奖制度的资金来源是营业税收入的3%，给奖资金的使用范围主要包括因统一发票中奖而发放的奖金，因检举、查获发票造假而发放的奖金，以及其他与统一发票给奖制度相关的费用支出。

2.统一发票兑奖制度

根据台湾地区《统一发票给奖办法》（2013）中的相关规定，发票兑奖分为特别奖（奖金新台币一千万元）、特奖（奖金新台币二百万元）、头奖（奖金新台币二十万元）、二奖（奖金新台币四万元）、三奖（奖金新台币一万元）、四奖（奖金新台币四千元）、五奖（奖金新台币一千元）、六奖（奖金新台币二百元）、无实体电子发票专属奖（奖金新台币二千元）9个奖别。统一发票于每个单数月份的25日开奖一次，纸质版发票开出特奖1至3组以及其他各奖项3至10组，并视财政状况增开特别奖一组，无实体电子发票开出无实体电子发票专属奖1000至3000组。自2010年9月25日起，统一发票的开奖比照公益彩券的开奖模式，不但开奖过程全程公开，还邀请“中华民国律师公会全国联合会”、“中华民国会计师公会全国联合会”、“中华民国全国商业总会”、“中华民国全国工业总会”、“中华民国工商协进会”等机构派代表现场监奖。

在对中奖发票的确认方面，台湾地区规定：中奖的统一发票，已载明买受人的，以买受人为中奖人；未载明买受人的，以中奖统一发票收执联或电子发票的持有人为中奖人；无实体电子发票中奖人但已指定金融机构或邮政机构账户汇入中奖奖金者，以该账户的所有人为中奖人。但是，以下几种情况的统一发票不具备兑奖资格：（1）税控信息不完全的发票，如无金额或金额载明为零或负数，未加盖统一发票专用印章，破损不全或填载模糊不清、无法辨认的发票；（2）有讹诈嫌疑的发票，如未依照规定载明金额或金额不符，载明的买受人经过涂改的发票；（3）失去法定兑奖功能的发票，如已注明作废的发票，逾规定领奖期限未领取奖金的发票，漏开、短开统一发票经查获后补开的发票；（4）政策法规不允许参与兑奖的发票，如营业税税率为零的发票，依规定按日汇开的发票，买受人为政府机关、公营事业、公立学校、部队及营业人的发票。此外，台湾地区还规定，以不正当方式套取或冒领奖金者，应追回其奖金，并由主管稽征机关在取得相关不法事证之后移送司法机关究办。

3.对检举、查获发票造假行为的奖励制度

为维护市场经济秩序、规范统一发票的使用，台湾地区通过资金奖励的方式积极动员民众检举发票造假行为，积极鼓励执法机关查处发票造假案件。具体而言：（1）如果执法机关主动查获一起伪造统一发票的案件，那么执法机关将获得新台币12万元的奖励；如果执法机关因接获民众举报而查获一起伪造统一发票的案件，那么检举人将获得新台币12万元的奖励（多人检举则奖金平分），执法机关将获得新台币6万元的奖励。（2）如果执法机关主动查获一起盗卖统一发票的案件，那么执法机关将获得新台币6万元的奖励；如果执法机关因接获民众举报而查获一起盗卖统一发票的案件，那么检举人将获得新台币6万元的奖励（多人检举则奖金平分），执法机关将获得新台币3万元的奖励。（3）如果执法机关主动或因接获民众举报而查获一起虚设行号的案件，那么执法机关将获得新台币3万元的奖励，检举人也将获得新台币3万元的奖励（多人检举则奖金平分）。（4）如果执法机关依据通报材料而查获伪造、盗卖统一发票案件或虚设行号案件，或在查缉一般违章漏税案件中发觉涉嫌而查获虚设行号案件，则每查获一案可获新台币1.2万元的奖励。此外，如果有民众协助执法机关侦办案件，执法机关应在其领获的奖金数额内提取20%给予协助者。

（二）主要特征

1.法律基础较为完备

统一发票给奖制度在台湾地区有着坚实的法律基础。目前，台湾地区的《财政收支划分法》（1999）、《加值型及非加值型营业税法》（2011）、《统一发票使用办法》（2012）和《统一发票给奖办法》（2013）共同构成了统一发票给奖制度的法律基础，这些法律法规从财政资金的用途、微观制度的运转等方面详细设计了统一发票给奖制度，从而使该制度的运行法定明确、有法可依。

具体而言，在奖金来源方面，台湾地区在《加值型及非加值型营业税法》（2011）中明确规定，统一发票给奖制度的经费来源为“全年营业税收入总额中提出百分之三，以资支应”，从而在法律上明确规定政府财政应该为发票给奖制度的运行提供充足、稳定的资金保障；在资金使用方面，台湾地区在《统一发票给奖办法》（2013）中明确规定，政府每年投入发票给奖制度的财政资金应具体用于 “统一发票中奖之奖金，各项宣传、资料调查之费用，检举、稽查之奖金，统一发票发售及专责单位所需经费”等事项，从而明确了此项财政资金的使用范畴。此外，台湾还详细设计了统一发票兑奖制度和对检举、查获发票造假行为的奖励制度，并将其写入了《统一发票给奖办法》（2013），进而将其作为一种标准化的制度进行推广。总的来看，台湾地区的统一发票给奖制度有着较为完备的法律基础和较为成熟的运行模式，这种法律制度上的完善为该制度发挥协税护税作用提供了充足的保障。

2.用“有偿协税”的形式鼓励消费者索要发票

从税收征管的角度来看，统一发票给奖制度是税收综合治理在市场经济条件下的一个具体实现形式。台湾地区建立该制度的初衷就是为了通过发票的中奖功能来鼓励民众索取凭证从而增加税收收入，是一种典型的“有偿协税”的制度设计。发票兑奖是税务机关和持票人之间的自愿合作过程，其特征是非强制性和非无偿性：是否兑奖完全取决于持票人，税务机关并不强制持票人兑奖；确定中奖的持票人能凭票兑奖，并从税务机关获取相应的物质奖励。在发票兑奖这种不具有法律强制力但具有行政指导性的机制的引导下，消费者在主动索要发票的过程中不知不觉成了税务机关税收征管的协助者，该制度不仅有助于打击逃漏税款等现象，而且有助于培养国民的纳税意识。

目前，统一发票给奖制度在台湾地区的运行情况非常稳健，不仅在奖金等经费来源方面由政府财政依法提供保障，而且在实务操作环节的管理措施也日趋完善，不但开奖模式比照公益彩票全程公开、邀请公证机构现场监督的既有模式，而且还规定了详细的中奖发票确认规则，从而为发票兑奖的实务操作提供了法规指导。此外，统一发票的中奖概率非常高，有时甚至突破1%。较高的中奖概率和丰厚的奖金数额令这个“有偿协税”的制度得以在现实中有效运行，从而极大地协助了税收征管。

3.用“悬赏护税”的形式打击发票造假

在统一发票给奖制度中，对检举、查获发票造假行为的奖励制度是不可或缺的组成部分。具体而言，该制度可细分为两部分：（1）对检举发票造假行为的奖励制度，旨在奖励协助税务机关打击发票犯罪的个人；（2）对查获发票造假行为的奖励制度，旨在奖励积极查处发票犯罪的政府机关。其中，对检举发票造假行为的奖励制度可以看作是一种悬赏色彩浓厚的 “有偿协税”制度，对查处发票犯罪行为的奖励制度可以看作一种对积极护税行为的行政奖励制度。总体而言，对检举、查获发票犯罪行为的奖励制度本质上是一种“悬赏护税”制度，旨在通过物质奖励的方式鼓励体制内的机构和体制外的个人积极打击发票犯罪，从而达到防止税收流失的目的。

在这一“悬赏护税”制度中，税务机关和举报人之间实质上是一种自愿合作的关系：因为存在信息不对称等现象，税务机关无法完全掌握涉税信息，因此需要举报人的协助；检举发票犯罪行为的个人实际上为税务机关提供了涉税信息，充当了税务机关的代理人，并因此得到税务机关的某种酬劳。这一制度鼓励税收征管体系以外的个人为税务机关积极提供信息，从而为税务机关拓宽信息途径、增加信息供给、提高信息质量，进而减小信息不对称程度。可以说，“悬赏护税”的制度设计既能提高税收征管稽查效率，又能使举报人因举报行为而得到物质奖励，从而在有效克服税收执法过程中的信息不对称等问题时促进公民与政府之间的合作，达到税收综合治理的效果。

总的来看，统一发票给奖制度是台湾地区税制的一大亮点，该制度拥有较为完备的法律基础，是“有偿协税”和“悬赏护税”机制的有效结合，也是国际税制实践中运行时间最长、政策效果最稳定、制度设计最完善的一套有奖发票制度。因此，在协税护税的方式方法和微观制度的具体设计等方面，台湾地区的统一发票给奖制度对中国大陆的有奖发票制度有着很强的借鉴意义。

三、完善中国大陆有奖发票制度的相关原则

（一）使发票拥有更多非税控功能

从税收征管的角度来看，中国大陆将发票当作税票的一种，赋予其税控功能。目前，中国大陆的发票是计征增值税、营业税的法定凭证。但是，在现实生活中，增值税纳税人完全可以通过不进行登记、低报销售额、虚报抵扣额甚至发票造假等方式偷逃税款，营业税纳税人完全可以通过不开发票等方式偷逃税款。总的来看，由于税控功能太过明显，发票容易被不法分子锁定为偷逃税款的工具。由于发票的整体功能太过单一，不法分子在发票造假的过程中所面临的模仿成本和造假难度相对较小。因此，围绕发票而产生的违法犯罪现象屡禁不止，“以票管税”的缺陷日益明显。

在如何遏制“以票管税”所带来的负面影响方面，台湾地区的统一发票给奖制度为我们提供了一个很好的经验借鉴——令发票拥有更为多元的非税控功能（如彩票功能），使这些多元属性之间相互影响、相互牵制，从而利用新功能来冲淡、牵制甚至中和已有的负面影响。如果赋予发票彩票功能，并适当增大中奖概率和奖金数额，那么消费者索要发票的动机和行为必然会大幅增加，这将极大减少营业者通过不开发票来逃税的现象；如果奖励举报发票造假行为的个人和打击发票犯罪活动的机关，并加大奖励额度，那么全社会监督发票犯罪行为的风气必然会日益浓厚，民众检举揭发、税务机关惩处查办发票犯罪的动机和行动也必然会大幅增加，这将极大减少经营者通过发票造假来逃税的现象。此外，随着发票的非税控功能的增加，不法分子进行发票造假的成本也会相应提高，这也将在一定程度上抑制发票造假的泛滥。

因此，中国大陆应该建立健全并积极推广有奖发票制度，并以此为契机，扩展发票的非税控功能，使之成为一种多功能载体，以更好地服务于税收征管。

（二）构建正向激励与负向激励相结合的奖惩措施

从纳税遵从的角度来看，纳税人遵从行为的影响因素是多方面的。长期以来，中国大陆的纳税激励以提高稽查准确率、加大处罚力度等负向激励措施为主，但往往会受到信息不对称等诸多条件的限制。［12］相比之下，台湾地区的统一发票给奖制度在纳税激励方面做得比较好：（1）该制度以赋予参与主体奖金等正向激励措施为主，从而调动了参与者的积极性、有效缓解了税收征管方信息不对称的缺陷；（2）该制度不仅赋予税收征管的“局内人”——消费者以索要发票的激励、税收征管方以查处发票造假的激励，还赋予税收征管的“局外人”——不参与税收征管但了解涉税信息的群众以检举揭发发票犯罪的激励，可谓做到了“有偿协税”与“悬赏护税”的有效结合。

从台湾地区的经验可知，想要提高纳税遵从度，需要把握两个原则：（1）在税收征管方面，应该将正向激励与负向激励有效结合起来，充分利用奖惩措施来规范税收秩序；（2）负向激励不一定是处罚措施，只要是对偷、逃税等行为起抑制作用的措施都可以看作是对该类行为的负向激励，这样的话，对检举、查获发票犯罪行为的奖励措施可看作是一种针对发票犯罪的负向激励。具体而言：在应税行为的发生环节，应该通过给予消费者索要发票的正向激励 （如发票可以兑奖）来敦促经营者开具发票；在应税行为的征管环节，应通过给予征管方认真稽查的正向激励（如查获发票犯罪可获行政奖励）来提高征管效率；在应税行为的监督环节，应通过给予群众提供涉税信息的正向激励 （如检举发票犯罪可获物质奖励）来拓宽税务机关掌握涉税信息的渠道。

（三）加强有奖发票制度的法律法规建设

目前，中国大陆的有奖发票只存在于隶属地方税体系的营业税发票体系中，中奖的形式以定额奖金为主，奖金来源主要是财政拨款或发票背面印有广告而收取的费用，兑奖模式为利用发票编号摇奖或在发票票面上设有一个刮奖区，然后即刮即兑奖。但是，由于中央政府尚未制定统一的“有奖发票管理办法”，不同地区的地税系统对有奖发票的奖金额度、适用范畴的规定各不相同，以至于迄今为止在中国大陆尚未形成一个统一的有奖发票制度体系。

相比之下，台湾地区的统一发票给奖制度在制定之初就以政府法规的形式确定下来，并且按照统一的标准在整个台湾地区推广。随着制度的运行和不断完善，台湾地区不仅在《加值型及非加值型营业税法》中以法律的形式规定了统一发票给奖制度的经费来源，还专门颁布并且适时更新《统一发票给奖办法》等政策法规，从而详细规范了发票给奖的具体制度，确保该制度能够在整个台湾地区按照统一的标准进行运作。完备的法律基础使台湾地区的统一发票给奖制度有章可循、有据可查、有法可依，极大地保障了该制度的稳定性和运行效率。

因此，在建立健全中国大陆的有奖发票制度时，应加强相关的立法工作和法规制定工作，从而构建有奖发票制度的法律基础，并通过法律法规的形式为该制度在全国范围内的顺利推行构建一个统一的标准。

四、完善中国大陆有奖发票制度的政策建议

在中国大陆，有奖发票的制度设想最早见于1989年国务院批转的国家体改委《关于经济体制改革要点的通知》。1998年，海口市地税局开始实行有奖发票制度，这是该制度在中国大陆的正式开端。目前，虽然适用有奖发票制度的行业和区域在不断增加，有奖发票的经济影响和社会影响也在不断加大，但是有奖发票制度在中国大陆尚未形成一套完整的体系，以至于在有奖发票的管理和制度设计方面呈现出不同地区各自为政的现象。长期来看，这种制度上的不完善必将阻碍有奖发票制度功能协税护税的发挥。因此，有必要借鉴台湾地区经验，建立健全中国大陆的有奖发票制度。

（一）构建“有偿协税”与“悬赏护税”相结合的制度体系

根据中国大陆的实际情况，结合台湾地区的经验，未来中国大陆的有奖发票制度应包括两个基本内容：一是发票兑奖机制，二是对打击发票违规行为的奖励制度。

关于发票兑奖机制，一方面，应合理设置中奖概率（如将中奖概率控制在1%左右）、奖金额度和奖别，可以考虑在财政收入较为宽裕的年份额外拿出一部分财政资金用于设置临时奖项，从而有效吸引消费者主动索取发票；另一方面，应对中奖发票的确认、奖金的领取等实务操作环节做出详细的规定，从而确保该制度的可行性和稳定性。

关于对打击发票违规行为的奖励制度，一方面，应奖励那些检举揭发不开发票、发票造假等现象的个人，并加强举报发票违规现象的制度建设和信息化管理工作，切实保障举报人的个人信息安全；另一方面，应奖励那些查处发票违规现象的政府执法机关，并借鉴台湾地区经验将奖金额度与查处发票违规案件的数量和质量相挂钩，从而鼓励执法机关积极打击发票犯罪行为。

（二）加大对有奖发票制度的财政支持力度

实践证明，有奖发票制度的顺利运行离不开国家财政的支持。当前，应由中国大陆相关部委牵头对有奖发票制度展开专题研究，合理规定各级政府对有奖发票制度的财政支出责任，可以考虑由中央财政和地方财政共同为该制度提供资金支持，该类财政资金的使用范围主要包括有奖发票的中奖金额发放以及对协税护税行为的奖励支出。

具体而言，中国大陆应在中央-地方转移支付体系中建立有奖发票专项转移支付制度，中央财政可按照本年度各个省级单位上缴的税收收入的一个固定百分比（例如3%）来确定对各个省级单位下发的有奖发票专项资金，省以下转移支付体系中的有奖发票专项资金支出额度可参照此标准进行设定。各级地方政府应以收到的上级政府下拨的有奖发票专项资金为基数，根据自身的财政能力合理确定配套支出资金额度并将其纳入本级预算。此外，还应增加协税护税的预算支出，从而建立相对稳定的财政投入机制，确保奖金能够及时兑现。

（三）将有奖发票的使用范围扩展到增值税

有奖发票制度是税收制度的一部分，该制度的构建与完善必须紧密结合中国大陆税制改革的潮流与方向。目前，中国大陆的增值税专用发票并不具有兑奖功能，有奖发票制度主要在营业税体系内运行。而随着“营改增”的不断深入，营业税将逐渐被增值税所取代，营业税发票也将趋于消亡。有鉴于此，可以考虑在现有的营业税发票摇奖、刮奖等制度的基础上，将有奖发票的使用范畴拓展至增值税专用发票。这样，一方面可以加大发票造假难度、遏制发票造假现象，从而利用兑奖机制来增强增值税专用发票的防伪税控功能；另一方面可以实现有奖发票制度向各行业的稳步扩展，并在一定程度上令增值税、营业税的发票功能趋同，从而为“营改增”提供微观制度方面的基础。

（四）建立健全有奖发票制度的法律基础

为了进一步规范有奖发票制度，应该系统总结各地的经验和教训，尽快就有奖发票制度制定一套统一的、完整的政策法规，并以国家法律、部门规章的形式确定下来，从而改变不同地区各行其是的现状。具体而言，第一，应就有奖发票制度加强立法工作，将有奖发票支出纳入政府预算，并在《预算法》中明确规定各级政府对有奖发票制度的支出责任，从而使该制度的运转有法可依；第二，将“有偿协税”和“悬赏护税”的原则写入《中华人民共和国发票管理办法》，并在《中华人民共和国发票管理办法实施细则》中加以明确，从而使发票兑奖和对打击发票违规行为的奖励制度有章可循、有据可查；第三，制定统一的《有奖发票管理办法》和《发票专项举报奖励办法》等政策法规，并在其中详细规定有奖发票的奖金额度、兑奖模式，以及如何奖励举报发票违规行为的个人和查处发票违规现象的单位等实践操作机制，从而使制度的实施法定明确。

［1］余丹.论发票功能的异化［J］.现代财经,2011,(12).

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【责任编辑：陈保林】

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1004－518X（2015）10－0077-07