中国电视剧市场体系建设的政策分析与建议

黄先蓉　刘菡

[摘 要] 中国电视剧市场作为整个文化市场体系的重要组成部分，近年来在技术的推动下，其生产和播出数量位居世界第一。通过对1990年1月至2014年10月我国电视剧市场体系建设的各类政策进行收集分析，发现已有政策存在界定模糊、政策制定滞后和管理方式“一刀切”等问题，建议应注重政策的环境支持，完善电视剧发行市场的相关政策，通过政策引导，提高观众媒介素养，促进整个产业良性发展。

[关键词] 电视剧市场体系 政策分析 建议

党的十七届六中全会、十八大和十八届三中全会均着力强调建立健全现代文化市场体系这一目标。十八届三中全会提出要使市场在资源配置中起决定性作用。但是文化市场体系不同于一般的社会商品和服务市场体系，它具有鲜明的价值取向属性。作为现代文化市场的重要组成部分，中国的电视剧市场也在完成着自己的体制机制创新，电视剧产品除了具有一般商品的经济属性之外，还具有意识形态属性，在电视剧市场的快速发展过程中，需要政策保驾护航，对市场进行调控，确保正确的价值导向，维护市场竞争的有序性，促进整个电视剧市场的健康发展。

《中国广播电视年鉴》显示，2013年全国生产完成并获得发行许可证的电视剧有441部，15783集，是当之无愧的世界第一的电视剧生产大国、播出大国。电视剧作为整个电视媒介中产业化程度最高的行业，产业化程度的提高也伴随着对政策的迫切需求。因此，对有关电视剧市场建设的政策进行分析就显得尤为重要。

1 电视剧市场体系的界定

现代文化市场体系是一个庞大而复杂的系统，按照市场流通对象维度进行划分，可以分为三大类，文化产品市场、文化要素市场以及文化服务市场[1]。作为现代文化市场体系的重要组成部分，电视剧市场体系也可按照此标准进行划分：（1）电视剧产品市场——包括电视剧产品市场准入、内容制作等。（2）电视剧服务市场——包括行业协会管理及电视剧评奖、广告播出等。（3）电视剧要素市场——是指电视剧市场中各类要素的交易市场，包括知识产权、投融资、人才和技术等。

2 电视剧市场体系建设政策分析

1990年，中国第一部长篇室内电视剧《渴望》，创造了90.78%的高收视率，也为电视台带来了巨大的广告收益，电视剧的经济价值开始被重视。具有收视潜力电视剧的相对匮乏和电视台对于优质电视剧的需求，使得电视台通过竞价的方式来争取具有广告赞助潜力的电视剧的播映权，这也标志着电视剧的生产和流通开始走向市场化[2]。因此，本文以1990年为时间界限，统计了1990年1月至2014年10月以来我国电视剧市场体系的各类政策，共计151个（见表1），不包含地方行政法规及相关政策文件，并对其内容进行分析。

表1 1990.01—2014.10我国电视剧市场体系建设政策的表现形式[3]

2.1 政策颁布时间

1990年1月至2014年10月，国家发布的关于电视剧市场体系的政策处于稳中有升的状态，但是政策数量总体来看并不多。2004年达到峰值，政策颁布数量达到18个之多（见图1）。再对2004年颁布的18个政策进行内容分析，可以发现这一年对于电视剧市场的政策管理内容涉及电视剧内容、电视剧制作许可证、电视剧技术（互联网传播）、电视剧广告播出、境外电视剧引进、广播电影电视立法、广播影视节目交流等方面，基本上涵盖了电视剧市场体系的各个子市场。

图1 1990.01—2014.10我国电视剧市场体系建设

政策颁布时间

数据来源：根据国务院、国家新闻出版广电总局网站、《中国广播电视年鉴》等资料统计整理。

2.2 政策的表现形式

1990年1月至2014年10月，各级行政主管机关发布的政策，表现形式主要有条例、规定、标准、办法、实施细则、通知、意见和会议纪要等。统计结果显示，在151个管理政策当中，“通知”85个，占到全部政策数量的一半以上，“规定”次之，有36个。“通知”和“规定”能够较好地发挥政策的灵活性作用，适用于调整和规范电视剧市场。

图2 1990.01—2014.10我国电视剧市场体系建设

政策的表现形式

数据来源：根据国务院、国家新闻出版广电总局网站、《中国广播电视年鉴》等资料统计整理。

2.3 政策内容

对收集到的151个政策内容进行分析可以看出，其调控和管理基本涉及电视剧市场体系的各个方面，包括综合性市场管理政策、电视剧产品市场政策、电视剧服务市场政策以及电视剧要素市场政策等方面（见图3）。

图3 1990.01—2014.10我国电视剧市场体系建设

政策的政策内容

数据来源：根据国务院、国家新闻出版广电总局网站、《中国广播电视年鉴》等资料统计整理。

在已经收集的电视剧市场体系建设的政策中，电视剧产品市场政策数量为最多，再对电视剧产品市场政策细分，便可以看到对于电视剧产品市场的政策调控主要集中在电视剧的内容管理和播出管理（见图4）。

图4 电视剧产品市场政策

数据来源：根据国务院、国家新闻出版广电总局网站、《中国广播电视年鉴》等资料统计整理。

对政策内容进行进一步分析，可以发现电视剧产品内容的管理以2010年5月国家广播电影电视总局颁布的《电视剧内容管理规定》为基础，并辅以各类“通知”“意见”进行管理。其管理除题材内容之外，也细致到电视剧的语言、电视剧使用的文字质量、以及如何标注境外演职人员国籍或地区等。

电视剧播出的管理，可以简单地划分为电视剧内容播出管理和电视剧广告播出管理两大类。电视剧内容播出管理主要以限制电视剧内容和限制播出时段为手段，如2011年底国家广播电影电视总局就在《省级卫视电视剧播出管理意见》中明确要求省级卫视2013年现代戏播出占比达到40%以上。电视剧广告播出管理对广告的内容、广告播出时长和插播时间都有明确规定，自2012年1月1日起，全国各电视台播出电视剧时，每集电视剧中间不得以任何形式插播广告。

3 电视剧市场体系建设政策存在的问题

我国的电视剧市场体系政策经过多年建设，已经基本涵盖电视剧市场的各个方面，起到引导正确方向、维护市场秩序、净化电视荧屏的重要作用，但是还存在电视剧市场的限制性政策界定模糊、政策制定相对滞后、管理方式“一刀切”等问题。

3.1 政策界定模糊，造成执行困难

现阶段我国对电视剧市场的限制政策界定模糊成为导致市场混乱的一个主要原因，许多政策仅具有指导性，缺乏具体的要求和执行标准，导致在政策执行过程中出现问题。2012年，当时的国家广播电影电视总局对于电视剧创作提出六项要求，其中包括革命历史题材要敌我分明；不能无限制放大家庭矛盾；古装历史剧不能捏造戏说；商战剧需要注意价值导向；翻拍克隆境外剧不能播出；不提倡网络小说改编，网游不能改拍。由于政策的模糊性，不少电视剧在立项时能通过，成片却无法通过审查。

3.2 政策制定相对滞后

政策是电视剧市场发展的“风向标”，每一次政策的出台和调整，都会给电视剧市场带来或大或小的影响，我国电视剧市场还不成熟，电视剧产业链上的各个环节抵御风险的能力都相对较弱。广电行政管理部门就电视剧市场中出现的某一问题通常会下发针对性的指令性文件，但是文件的下发通常具有滞后性。而电视剧的制作从申请备案，到开拍制作完成，又是一个相对漫长的过程。

3.3 电视剧产品市场政策常见“一刀切”的管理方式

从表面上看，行政手段对于电视剧市场某类题材扎堆播放现象的调控似乎有着立竿见影的效果，涉案题材、清宫剧、武侠题材、穿越剧以及红色经典翻拍都曾经成为被调控的对象，但是市场的无序性单纯通过政策的“封杀”“叫停”“不予审批”或是禁播，只会从一种题材的扎堆转向另一类，其实质并未得到根本性的改变，成为电视剧市场与管理调控之间的一种尴尬，也成为电视剧制作单位与政策制定者之间的一种博弈。2011年5月至7月，国家广播电影电视总局陆续下发多个通知，要求停播谍战剧、涉案剧和穿越剧。许多电视制片人为了求稳、降低风险而避开政策有可能进行调整的领域，选择相对较为安全的电视剧题材进行拍摄，这也对电视剧市场的创新和多元化造成不利影响。

3.4 电视剧要素市场政策欠缺

电视剧要素市场是为电视剧产品和服务的生产和经营活动提供所需的各种基本要素的市场，包括电视剧市场中的资本、知识产权、人才和技术等要素。电视剧市场除了高质量的电视剧产品，这些要素都不可或缺。电视剧市场现阶段存在的“唯收视率”至上问题、明星片酬过高问题、融资问题、版权保护问题、本土优秀电视剧参与国际竞争等问题，都可以通过进一步完善电视剧要素市场政策加以调整和解决。

4 完善电视剧市场体系建设的政策建议

电视剧市场管理应该引入先进的管理理念，抓住管理的关键点，通过政策的制定，采取禁止、限制、引导、提倡、鼓励、扶持等多种管理方式，实现科学管理、依法管理和综合管理。

4.1 电视剧市场政策需要界定明晰，保障政策顺利执行

界定清晰的市场政策才能有效体现政策的规范性和权威性。电视剧市场政策的制定颁布应有明确的目的和执行依据，通过目的来完善行业和利益群体，通过政策执行调整和平衡市场中各个利益主体的关系。在政策制定和执行的过程中要让被调整对象了解政策的执行方向，实现政策的目标。无论是对电视剧产品内容的管理，还是对播出时长、播出平台的管理，界定模糊都可能导致政策的偏失，影响政策的执行效果，也容易出现“打擦边球”的现象。

4.2 电视剧市场政策要具有预判性，同时注重政策的环境支持

政策的制定除了对已经出现的问题进行调整规范，也要能够通过预判，走在市场的前面，通过出台政策扶持和鼓励办法推进电视剧市场的完善和企业的发展。针对电视剧市场存在的问题，要通过调研了解真实情况，寻找问题症结所在以及相关利益方的诉求，组织专家委员会进行商讨，对政策影响做出预判，对现状及问题充分调研、论证，保障政策在制定后能够长时间地发挥作用。

公共政策学中强调政策执行过程中的环境支持，而环境的社会因素主要指目标群体对待既定政策在态度和行为上是否服从，这也是政策能够顺利执行的关键[4]。因此相关部门在制定电视剧市场政策之前，要注重对于目标群体的意见收集；在政策制定过程中与目标群体沟通；在政策颁布过程中注重宣传；在政策执行过程中注重收集反馈意见，对政策的执行进行适时的调整，并为后续政策制定积累经验。

4.3 通过政策引导，提高观众媒介素养，避免“一刀切”的管理方式

每当电视剧市场出现大规模“跟风”“题材扎堆”的时候，政策就成为应急的最好手段，通过限制某种题材的电视剧对于荧屏起到“净化”作用，但是政策限制影响了市场的活力，题材限制并没有能够解决市场的乱象，相反抑制了电视剧市场的创新和多元化。限制的不应该是题材，而是电视剧产品精神与价值观的把控，通过政策引导鼓励创新和题材拓展，提高观众的媒介素养，培育健康的市场主体和观众群体，使观众能够理性地筛选和观看电视剧，影响电视剧的收视率，进一步利用市场调节淘汰重复和粗制滥造的作品，进而推动电视剧市场体系的良性发展。

4.4 完善电视剧要素市场相关政策

电视剧要素市场的政策完善，可以为电视剧提供更好的发展空间。电视剧资本市场的发展要求政策对其行为规范化，电视剧技术的创新和应用需要政策进行保护，电视剧市场人才培养也需要政策的支持。在电视剧的市场交易中，要明确版权概念、版权权限、版权期限等实施细则问题，具体发生各类版权纠纷或者出现各种侵权行为时能够有相关政策和法律作为依据。针对电视剧的盗版现象，应对原有版权保护体系进行完善，并随时补充调整，以适应瞬息万变的市场。

4.5 完善电视剧发行市场的相关政策

电视剧发行是电视剧产业链的重要环节，也是电视剧经济利益第一次分配的关键环节。但是目前我国电视剧市场体系建设的政策，涉及电视剧发行环节的内容非常少。政府主管部门应该尽快完善电视剧发行市场的相关政策，建立科学合理的电视剧审查评估体系以及定价机制。对三网融合以后的电视剧市场，要建立统一的三网融合监管机构和配套的政策制度。

4.6 完善电视剧服务市场，建立电视剧评价机制

电视剧市场应该建立科学客观公正的综合评价机制，改变“唯收视率”至上的评价机制，不单纯以收视率来衡量电视剧的优劣。国家广电总局委托中国广播协会和相关研究机构针对电视节目发展新需要、新问题进行研发。2010年前后，中央电视台率先在内部尝试新的节目评估系统，新的评价体系综合了收视率、满意度、类别、频道、时段、经济收益及专家、政府机构监评意见等各种变量，以社会效益为重点，重新布局引导力、影响力和传播力在评价体系当中的位置与次序。电视剧市场也可以引入这种评价机制，作为管理依据。

注 释

[1]罗紫初，秦洁雯.论文化市场体系的内涵、结构与特征[J].出版科学，2014，22（1）：21

[2]尹鸿.意义、生产与消费：当代中国电视剧的政治经济学分析[J].现代传播，2001（4）：3

[3]数据来源：根据国务院、国家新闻出版广电总局网站、《中国广播电视年鉴》等资料统计整理。

[4]樊钉.公共政策[M].北京：国家行政学院出版社，2005：16

（收稿日期：2014-10-12）