我国文化产业政府监管的现状、问题与完善对策饶世权

刘咏梅

[摘 要] 我国文化产业现有的“健康型”政府监管模式，是以文化产业“健康”为监管理念，以克服“不能满足公共利益”的市场失灵为监管目标，以多部门为监管主体，全过程的行政监管，以政府为动力机制，行政监管为实施机制，以行政制度为保障机制。存在监管理念和模式定位偏差，政府监管结构不科学、不合理，机制不畅通等不足。因此，应当分业监管，确立文化产业的“健康发展型”监管模式：建构科学、合理的监督结构，建构政府主导的政府与非政府组织结合动力机制和法律监管机制，强化法律制度保障机制，从而克服“不能满足公共利益”和 “无效率”的市场失灵。

[关键词] 文化产业 政府监管模式 健康型 健康发展型 法律制度机制 监管结构

[中图分类号] G230 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 （2015） 02-0014-07

文化产业由于其特殊性，决定了市场失灵的必然性与常态化。为克服“市场失灵”，必然加强政府监管。我国当前文化产业政府监管模式是什么？由此所决定的结构、机制如何？我国文化产业现有政府监管模式存在哪些不足？又应当如何完善？本文拟对此进行探讨。

1 我国文化产业“健康型 ”政府监管模式的现状

文化产业的政府监管是包括监管理念、监管目标、监管主体、被管理者与管理对象、管理方式与程序等因素的系统性活动。文化产业政府监管模式是政府以监管理念为指导，以监管目标为指引，运用监管方式，按照相应的监管程序，对文化产业的市场准入、市场运行、宏观调控等进行监督、管理中形成的定型化的行为特征。对我国文化产业政府监督模式的不同判断，有着不同的评判结论。笔者认为，从监管结构与监管机制上看，我国当前文化产业的政府监管模式是“健康型”。

1.1 我国文化产业“健康型”政府监管模式的结构

1.1.1 监管理念与监督目标

政府监管文化产业的宗旨是什么？从我国文化产业相关法律法规的规定来看，除《广告法》、互联网相关法律法规明确定位“产业”外，《宪法》明确规定是“文化事业”， 《著作权法》明确监管是为促进“文化事业”的繁荣，《出版管理条例》《广播电视管理条例》《电影管理条例》《音像制品管理条例》等分别定位为出版事业、广播电视事业、电影事业、音像事业，是为促进事业的健康，建设社会主义精神文明。因此，我国当前的文化产业监管仍然以公益为目的，是“健康型”监督理念。而从实践来看，为确保文化产业的“健康”， 政府监管的重点是克服“不能实现公共利益”，而不是“市场无效率” 的“市场失灵”。

1.1.2 文化产业政府监管主体

为确保文化产业的健康，我国设置了多部门协作的监管体制。新闻出版广电部门的主要职责是监管新闻、图书、报纸、期刊、广播电视、电影等领域，包括制定或参与制定相关法律法规，制定并监督实施总量、布局和结构规划；监督、审查新闻、电影、广播电视等文化产业活动；查处违法行为等。文化行政管理部门的主要职责是拟订和参与拟订文化艺术方针政策、法律法规草案、文化艺术产业发展规划、文化市场发展规划，监管文化艺术经营活动，查处各种违法行为等。此外，国务院新闻办公室主要负责对外宣传工作，外交部新闻司负责外国驻京记者的管理工作，新华通讯社作为国家通讯社是国务院直属事业单位，国务院华侨事务办公室主管中国新闻社。公安部门主要对一些传播的中间环节进行监督管理；工商行政部门监管文化产业的市场活动。

1.1.3 文化产业政府监管的被监管者与监管对象

文化产业政府监管主体是政府，被监管者则是相对人，是从事文化商品创作、生产复制、销售的个人和企业，包括文化商品生产企业、提供文化服务的企业、文化商品的加工企业、销售企业，以及从业人员、文化产业中的各种非政府组织。监管的对象则深入到文化产业创作、生产、经营活动以及消费过程的任何环节，主要涉及市场准入、市场秩序、宏观调控等。

从市场准入来说，我国法律对于文化产业实行严格的市场准入制度。首先，严格的主体准入，不仅规定了组织条件，最低限额的资金、专业技术人员，确定的业务范围等，而且规定了另一条件，即“应当符合出版单位总量、结构、布局和规划”，是由监管主体单位可以自由裁量的抽象条件，从而使得出版行政部门掌握严格的准入权力。其次，产品生产复制准入、商品销售的市场准入。即是否有权生产、复制、销售某种文化产品，也需要达到相应的条件，并经监管部门核准。比如拍摄电影前需要取得拍摄许可证，拍摄完成的电影、电视剧需要经过审核，取得公映许可证，才能投放到市场中。

市场秩序监管主要分为经济性监管与社会性监管。经济性监管是借鉴经济性规制的概念，指政府对文化产业的反垄断、反不正当竞争、质量、价格、市场开拓等行为的监督、管理。社会性监管是借鉴社会性规制的概念，指政府对文化产业维护消费者权益、知识产权、劳动者权益等社会利益的监管。当前主要是社会性监管。从宏观调控来说，当前主要是通过政策在短期内给予特定文化产业一定的税收优惠和资金资助。

1.1.4 文化产业政府监管的方式与程序

为确保文化产业健康，当前文化产业更多运用直接的行政监管手段，虽然诸多行政许可、行政审查是根据特定的法律法规的规定，但这些法律法规赋予监管主体更大的自由裁量空间。从监管时间来说，为确保文化产业健康，有事前的主体准入许可，产品生产、复制许可，还有事中的销售许可、产品投放市场的审查、许可，更有事后的监督、处罚。从监管空间来说，由于宏观由监管机构作出总量、布局、结构规划，并以此为依据作为是否核准主体准入、生产准入的标准。因此，日常监管主要是微观监管。

在行政监管中也设立了相应的程序，但为确保文化产业健康，程序并不成为监管部门行使权力的限制，而是指引被监管者、监管对象行为的路径。

1.2 我国文化产业政府监管的机制

1.2.1 文化产业监管的政府动力机制

我国当前的“健康型”政府监管的动力机制存在两种模式：一是政府监管，比如出版业是由政府各部门直接监管。另一种是政府与非政府组织结合型监管，比如广播电视业由行政部门监管和行业协会监管，著作权法规定由政府部门监管和著作权集体管理组织监管。但法律并没有赋予非政府组织相应的监管权力。因此，实质是单纯来自政府的内驱力。

1.2.2 文化产业政府监管的行政机制

目前，文化产业监管的实施机制是行政机制。行政部门不仅掌握文化产业的主体准入，而且掌握文化商品生产准入、加工准入和投放市场准入；不仅掌控宏观管理，而且掌控微观管理。可以说，行政部门监管文化产品的内容、生产、传播（销售）甚至于消费。

应当注意到，最近几年政府开始运用税收等经济手段监管文化产业，但主要不是依据法律具有的确定性，而是依靠不确定性、不可诉性的行政政策推出的。因此，仍然体现出行政监管机制的特点。

1.2.3 文化产业政府监管的制度机制

对于文化产业监管有众多行政部门的人、财、物的物质保障，而制度保障机制呈现行政化趋势。从我国当前有关文化产业的法律制度来说，主要有宪法层面、法律层面、行政法规层面、部门规章层面。其中，在宪法、法律层面的制度建设较少，甚至没有直接的文化产业的法律，而行政法规、部门规章层面较多。法律出版社汇编的《传媒法典》中，行政法规10余部，部门规章达230余部，这进一步证实了以行政制度为核心的文化产业制度现状。

1.3 结论：我国文化产业政府监管的“健康型”模式

综上所述，我国当前的文化产业政府监管模式从不同方面呈现出相应的特点。从监管理念来说，我国文化产业政府监管是“健康型”。为确保文化产业健康，坚持政府监管、行政监管和全程监管。政府监管就是几乎完全依靠政府力量，政府作为监管主体，对文化产业进行监督、管理，以确保文化产业的健康。行政监管则是指形成以行政手段作为监管的主要手段的行为特征。而全程监管则是指政府从文化产业主体准入，到产品创造、加工、销售、消费全过程进行监督、管理的行为特征。

上述各要素的逻辑关系是：基于理念上的健康型，政府运用行政手段，全程监管，以政府为动力机制，以行政为实现机制，以行政制度为保障机制，从而形成当前文化产业监管的综合模式——“健康型”模式。

2 我国文化产业“健康型”政府监管模式存在的不足

我国文化产业健康型政府监管模式确保了文化产业总体的“健康”，但“健康型”政府监管存在的不足却在某些方面压制了文化产业的发展。

2.1 监管理念与模式定位偏差

根据法律法规，我国文化产业的许多行业被定位为文化事业，强调对精神文明、社会效益的建设和保护。在实践中，这一理念被进一步政治化，强调文化产业具有的意识形态功能或道德教化功能。这是文化产业应当坚持的理念，但这一理念有其狭隘性，表现在两个方面：一是没有区别文化事业与文化产业，而它们的监管理念应当有所差异。一般来说，文化事业仅追求公益；而文化产业则不仅追求社会效益，还追求经济效益，二者应当实现统一。因此，对文化产业的监管就应当坚持社会效益与经济效益的统一。二是将经济效益与社会效益对立。认为追求经济效益，必然损害社会效益，而并不认同经济效益对社会效益的推动、扩张作用。

正因为如此，我国当前的文化产业政府监管模式定位为“健康型”监管模式，即只追求文化产业的健康，可能会抑制文化产业的发展，诚如有学者所言，作为文化产业核心之一——图书出版业长期采取严格的监管，“使我国的图书出版业确保‘管得住、不出问题的政治导向顺利实现”；但随着时间的推移，一些监管弊病显现出来，比如生产与流通的产业化功能被削弱、价格体系混乱，缺失产业经营理念[1]。

2.2 政府监管结构的科学性、合理性缺失

为确保文化产业健康，我国当前的文化产业政府监管目标、主体与权力配置、监管对象、监管方式与程序等方面缺失促进文化产业“健康发展”的科学性、合理性。

2.2.1 政府监管目标重在“满足公共利益”而不是提高“市场效率”

市场失灵有两类表现：市场无效率，包括分配资源无效率，行为无效率；市场无法满足公共利益，或者违反公共利益。在“健康型”政府监管模式中，监管文化产业的重点是确保文化产业“满足公共利益”，而不是克服“市场无效率”。即使有的监管行为客观上有利于市场效率，但主观上也并不是以克服“市场无效率”为目标。

2.2.2 监管主体及其权力配置科学性、合理性不足，影响市场的健康运行

在“健康型”政府监管模式中，文化产业政府监管主体多元，甚至可以说，现阶段我国文化产业政府监管权归属于从中央到地方几乎所有政府机关。仅以网络文化产业为例，“互联网的内容管理归属国务院新闻办，网络安全归属公安部，网吧管理归属文化部，通信和硬件设备归属信息产业部，互联网出版归属出版总署”[2]。这种监管体制存在不科学、不合理，体现在以下三个方面：首先，政府监管权力配置不明晰。多个部门同时具有监管文化产业职能，存在职能交叉、重复，尤其是新闻出版广电部门与文化部门的职能重复、交叉较多。工商行政部门与新闻出版广电部门、文化部门的职能如何划分？比如涉及不正当竞争的诸如盗版、假冒出版单位名称等，从法理来说，应当由工商部门监管，但在实践中一般是由新闻出版广电部门监管。其次，政企不分，监管缺位。如我国制度规定“局台合一”，即广播电视监管部门才有资格申请设立广播、电视台。此时，广播电视行政部门既是产业经营主体，同时又是政府的监管部门。因而，监管过程的部门利益化倾向严重，当部门内企业与部门外企业发生矛盾和纠纷时，相关监管机构难以作出客观、公正的裁判[3]，形成监管缺位。再次，防范“政府失灵”机制的缺失。当前我国文化产业的监管权力来源于政府，并且因为文化产业关涉意识形态、国家文化安全而没有对政府监管权力予以严格的限制或约束，对监管权缺乏严格的制度规范和有效的监督制约机制，而且监管部门既是文化产业法规的制定者，也是执行者，为监管者滥用自由裁量权，如有法不依、执法不严，或随心所欲干预市场，甚至人为设租、寻租等创造了条件，导致“政府失灵”。

2.2.3 监管对象的严苛性制约了市场力量

为确保文化产业的健康，当前对文化产业的政府监管近乎严苛。首先，不仅在主体准入方面提出严苛要求，而且在产品创造、投放市场等环节都必须要有监管部门的许可，并时刻接受监管部门对文化商品的内容和形式审查。其次，对市场秩序监管空间太大，压缩了市场自由空间。不仅不反垄断，反而在制造行政垄断，有时出现“本应选择市场配置文化资源的方式时，却选择了政府配置文化资源”[4]。市场的自由空间已大大缩小。再次，宏观调控主要采取税收政策，缺失产业支持政策。

2.2.4 监管方式与程序行政化，抑制了市场活力

当前文化产业更多运用行政监管方式，“对文化产品的内容规制仍带有计划经济时代的管制特征，对某些内容的审查如文化企业的出版计划、演出项目等须向上级部门呈报，获得批准方可付诸实施”[5]。而且涉及事前、事中、事后，既包括对微观的监管，也包括对宏观的自我控制，但监管程序并不严格，而是赋予监管部门在程序上较大的自由裁量权，从而为监管部门权力行使的随意性提供了机会。

2.3 我国文化产业政府监管的机制不畅通

当前我国文化产业的政府监管机制不能适应文化产业健康发展的要求，机制不畅通，表现在以下三个方面。

2.3.1 动力机制单一

当前监管的动力机制虽然有的行业规定政府监管与非政府组织监管结合，但实践中，政府监管成为单一的动力机制，许多行业排斥非政府组织的监管，有的行业虽然存在非政府组织，但没有监管的合法权力。从而使得当前的文化产业监管的动力机制单一来源于政府，呈现典型的“外行”管“内行”，而且也可能因为缺失政府的监督和推动而产生“政府失灵”。

2.3.2 缺失法律实施机制

当前文化产业监管以行政监管为实施机制，行政权力的无限扩张挤压了市场机制的空间。文化产业是依靠市场机制运行，政府监管的目标是克服市场失灵而不是替代市场机制。市场经济是法治经济，必须依靠法律来确定政府监管、干预的限度，以防止公共权力过度扩张而替代市场机制，当前文化产业缺失法律实施机制。

2.3.3 科学的法律制度机制缺失

当前，我国文化产业政府监管面临监管的合法危机以及监管的合理性危机。合法危机是指政府监管受到文化产业从业人员、文化产业消费者、文化产业企业从法律上提出的质疑。合理性危机指政府监管受到文化产业从业人员、文化产业消费者、文化产业企业提出公正、公平的质疑。合法性是形式上的，合理性则是价值上的。由于合理性的价值判断标准因人而异，有所争论在所难免；而合法性的形式判断标准则具有统一性，所以不应当因此发生巨大争议。但我国文化产业政府监管却恰恰发生争议，其根本原因就是法律制度不完善：一方面，我国的文化产业监管立法还处于起步阶段，多通过行政法规、部委规章、地方性法规来调整文化产业发展，缺少国家宏观层面的统一监管法律。另一方面，相关监管法律的价值取向偏差，重“健康”监管，轻“发展”监管。再一方面，监管立法 “部门利益保护色彩较为浓”[6]。

2.4 结论：文化产业的 “健康型” 政府监管模式的低效率

综上所述，我国当前文化产业政府监管的“健康型”理念和模式定位，不能适应市场经济条件下的文化产业发展要求，存在结构不科学、不合理，机制不畅通的缺点。由此引发政府监管的低效率，表现在两个方面：一是文化产业发展态势较弱，市场竞争不充分，从而妨碍文化商品的创造、生产。以出版机构为例，我国有13亿人口，只有580多家出版社，而美国有出版社近万家、日本5000多家，台湾地区7000多家[7]。二是政府监管失灵，主要是大量盗版、山寨文化商品出现，以及大量低俗、媚俗、庸俗的网络文化出现，还有淫秽、色情网络文化的出现等。政府监管的低效率既降低了文化产业的社会效益，没有充分克服“违反公共利益”的市场失灵，又妨碍了文化产业的经济效益，没有充分克服“无效率”的市场失灵。

3 我国文化产业政府监管的“健康发展型”模式的确立与建构对策

各国根据自己的社会、文化、法律、管理等传统，选择适合自身的管理模式。因此，我们可以借鉴各国的有益经验，反思我国现有的文化产业监管模式，建构新“健康发展型”的监管模式。

3.1 分业监管，确立文化产业的“健康发展型”监管模式

我国当前是“健康型”监管模式，这种模式以社会效益为追求，为确保社会效益宁愿牺牲经济效益，无意中将社会效益与经济效益对立起来。从而导致我国文化产业“健康”，但“发展”较为迟缓。

诚然，某些文化行业确实存在社会效益与经济效益对立的现状，比如一些博物馆、图书馆，如果追求经济效益，可能因为经济成本而将公众挡在外面，从而不能取得社会效益，毕竟博物馆、图书馆并非公众的生活必须消费品。对这部分文化行业，应当定性为文化事业。但有另一些文化行业，虽然其产品并非公众生活必须消费品，但公众在得到精神满足后，愿意支付一定的经济成本，这部分文化行业就应当定性为文化产业 。

“对于公益性的文化事业，政府要将其‘养起来”[8]。不追求也不能追求经济效益。而文化产业可以实现社会效益与经济效益的统一。一方面，文化产业社会效益有质与量的评价标准，社会效益的“质”标准就是文化产业传递社会认同的核心价值观、道德观、法治观，对民族文化的肯定，并得到公众认同。而社会效益的“量”标准就是文化产业向最大量的公众传递社会认同的核心价值观、道德观、法治观，对民族文化的肯定。优秀的文化商品如果没有充分传播，受众量小，社会效益也必然小。“流通、传播使文化产品与消费者直接联系起来，其畅通度、广衍度决定消费者接受文化产品的数量、方式”[9]。流通传播力越强大，优质文化商品的受众越多，也就增加社会效益“量”。

流通传播力来源于资本对利润的追求，在逐利的推动下，资本不断创造传播技术，印刷技术的进步，广播、电影、电视、电脑网络空间技术等的诞生，都对文化产品的流通起了革命性的作用，文化产业的流通空间变得更大更广，流通速度更快，周期更短，表现出流通空间立体化，时间快速化和手段现代化等特征[10]。而且资本建立相应的营销网络，运用经营、营销手段，可以最大限度地将文化商品推销到社会的每一个角落，在资本取得经济效益的同时，增强社会效益的“量”。另一方面，社会效益的“质”即优质文化成果，其创造不仅需要创造者的智慧，而且需要相应的资源，包括文化资源和经济资源。经济资源则是对文化资源进行挖掘、开发所需要的人力、物力、财力。如果没有足够的经济资源，文化资源可能难以挖掘、开发为优质的文化成果。一个优秀的文学作家，连基本的生存和创作的经济基础都没有，又怎么能创作出优秀的文学艺术作品呢？从这个角度来说，文化的社会效益以经济效益为基础，而经济效益又进一步促进文化社会效益的创造与实现。

如果说文化产业发展的社会效益是“健康”，经济效益是“发展”，那么，社会效益与经济效益的统一，就是文化产业的“健康发展”。但经济效益与社会效益的统一只是“可能”，必须看到资本的强大逐利力量存在着摧毁文化社会效益的风险，即存在“市场失灵”。通过政府监管，克服市场失灵，让文化产业归入“健康发展”的轨道。因此，我国文化产业的政府监管应当由当前的“健康型”模式转向“健康发展型”模式，“政府要真正‘放开手”[11]。

3.2 文化产业“健康发展型”政府监管模式的建构

如何来建构文化产业“健康发展型”政府监管模式？应当从监管目标、监管体制、监管对象、监管方式等各要素和监管机制等方面进行建构、完善。

3.2.1 确立经济性与社会性监管统一的目标

建构“健康发展型”文化产业监管模式，必须改变“健康型”监管模式的监管目标，确立与“健康发展型”监管模式相应的监管目标。借鉴制度经济学将政府规制分为经济性规制和社会性规制的理论，将政府监管分为经济性监管和社会性监管。经济性监管是指“政府对文化产业的市场进退、价格、产量等的规制，其主要目的是维护有序竞争的市场环境，提高文化资源配置效率”[12]。包括反不正当竞争、反垄断，是克服“市场无效率”的市场失灵。而社会性监管“是指政府对文化产品和服务的内容、质量、安全及文化企业行为等的规制，其主要目的是保护文化资源，维护消费者权益，增进社会文化福利”[13]。包括对消费者权益维护的监管、对创造人权益维护的监管等，是克服“不满足公共利益”的市场失灵。“健康发展型”监管模式要求一方面强化经济性监管的观念，并制定相应的法律制度。不仅明确反不正当竞争，而且也需要明确反垄断，包括反自然垄断，反行政垄断，要预防行政垄断的形成；不仅完善现有的《出版管理条例》《音像制品管理条例》《广播电视管理条例》等，明确文化产业的反不正当竞争和反垄断，而且需要制订专门的文化产业法规，明确文化产业反不正当竞争、反垄断的基本原则。另一方面，强化社会性监管的观念，并制定和完善相应的法律制度。不仅明确新闻、出版、广播、电视等受众的消费者地位和消费者权益，而且明确新闻、出版、广播、电视机构的经营者地位和经营者的权利、义务；不仅明确文化商品的内容标准，而且明确文化商品形式（表达符号和载体）的质量、安全性等标准，还要明确发生纠纷的民事救济机制、行政救济机制和其他救济机制。最后，强化经济性监管与社会性监管的统一。

3.2.2 建立政府主导的政府与非政府组织结合型监管体制

“科学合理地设置规制机构是促进文化产业发展的基础。”[14]因此，对应“健康发展型”监管模式，政府不应当成为唯一的监管主体，而应当与各种行业协会、同业公会等非政府组织分工合作。政府与非政府组织结合监管，可以充分发挥政府监管的外部性、不易俘获性与刚性，避免外行管内行而扼杀文化产业，降低监管成本； 非政府组织监管则发挥内行管内行的优势，激活文化产业，并分担政府监管的成本。

政府与非政府组织的结合，在我国应当有一个逐渐发展的过程。因为当前我国文化产业非政府组织不发达、不成熟，如果突然政府放权，而让这些不成熟的非政府组织来承担更多的监管职责，非政府组织是难以担当的。所以，初期应当由初期政府监管为主，赋予非政府组织一定监管权力；到后期，政府逐渐进一步放权，非政府组织进一步扩大监管权力。政府监管与非政府组织监管的分工应当是：政府主要监管文化产业内容，和市场主体准入、违法的处罚等事前、事后监管。而非政府组织主要监管文化产业的载体，和文化产业市场活动，即事中监管。另一方面，政府监管“主体再造”[15]，目前已完成的新闻出版总署与国家广播电视电影总局合并成立了“国家新闻出版广电总局”，这是一大进步。而国家新闻出版广电总局与文化部等机构仍然可以进一步整合，可以将“国家新闻出版广电总局”作为文化部所管的总局之一。

3.2.3 建立科学的政府监管对象

建立“健康发展型”的监管模式，政府监管应当放松入囗监管、强化市场秩序监管，充分运用各种手段进行宏观调控。在市场准入制度上，改变现有的严格市场准入制度。首先，对市场主体准入的放松与监管。对于报纸、杂志、广播、电视台等的设立可以设置宗旨、资金、技术、组织机构等条件，而取消“符合总量、布局和结构”的限制条件；建立核准程序，对凡满足这些条件的申办者，均可向监管部门申请核准。监管部门审核申办者的条件，一般来说，只要符合法律规定条件，即可得到核准。至于总量是否超过社会需求、布局是否科学、结构是否合理？则交给市场来评判，如果因为总量供给大于市场需求、布局不科学、结构不合理，市场自然会淘汰它。其次，取消文化商品的生产、销售准入，把文化商品的生产自由、销售还给市场，由直接监管变更为间接监管。直接监管是政府直接以许可方式准许文化商品进入市场，而间接监管是指政府将直接监管权力赋予非政府组织，而非政府组织对文化商品市场准入进行直接监管。

市场秩序的政府监管，主要是监管反不正当竞争、反垄断，侵犯知识产权、侵犯消费者权益的行为，以及违反法律法规对文化商品内容的禁止性、限制性规定，这样的监管是事后监管。为有效地使事后监管能够防范各种违法行为的发生，必须加强对违法行为的处罚力度，提高违法成本；并强化对违法行为的监管力度，提高对违法行为的监管效率，从而促进文化产业的自律管理。

在宏观调控方面，政府监管应当利用产权、税收、资金援助、奖励等各种支持措施，调节资源配置，提高资源使用效率，促进文化产业发展。

3.2.4 构筑法律监管方式

“健康发展型”监管模式要确保文化产业既健康又繁荣发展，应当构筑内含于行政法、经济法和民商法中的法律监管方式，以确保监管的“适度型”[16]。

文化产业的法律监管方式，不同于单纯的行政、经济手段，后两者必然不以法律为依据，但文化产业的法律监管并非完全排斥行政、经济方法，而是在法律依据下采取行政、经济方法，比如政府运用行政许可必须严格依法律的权限、程序进行，发挥行政监管手段的直接、高效率，又将行政权力关进法律制度的“笼子”，避免行政监管手段的任意性和无限扩张性。政府依法运用税收优惠、产权明确等经济方法，发挥经济手段的间接性、柔性和宏观调控优势，避免没有法律制度保障的经济监管的不确定性而表现出监管效率低下。

在“健康发展型”政府监管模式中，文化产业的法律监管方式运用于事前、事中、事后，但在事前、事后，政府监管是运用行政、经济手段；而事中，政府监管更多是法律规制，提供文化产业活动的规则，由非政府组织监管实施和市场主体自律。

4 完善“健康发展型”模式的监管机制

4.1 建构政府主导的政府与非政府组织结合动力机制和法律实施机制

从动力机制来说，政府监管文化产业的动力来自于对社会效益的维护和文化产业的发展。“健康型”政府监管模式下，政府宁愿用高成本、低效率确保文化产业的健康。但“如果政府的监督成本越高，文化企业违法的概率就越大”，“政府要尽力去采取成本更低且有效的监督方式”，以保障其有效性[17]。因此，在“健康发展型”政府监管模式下，政府与非政府组织结合形成合力，可以发挥政府监管的优势，消解政府监管成本高、效率低的劣势，发挥非政府组织监管成本低、效率高的优势，消解非政府组织易“被俘获”的劣势。因此，确保文化产业健康发展，需要发挥政府监管的主导作用，结合非政府组织的监管。

从实施机制来说，政府主导的政府与非政府组织结合监管必须依据法律分配的监管权力，依法运用行政、经济和其他方法，实施对文化产业的监管。动力机制与实施机制融合，形成政府主导的政府与非政府组织结合的法律监管机制。

4.2 建设“健康发展型”模式的保障机制

建设“健康发展型”政府监管模式，需要相应的保障条件，包括观念转变、法律制度完善和市场机制的运用等。

首先，转变观念。“健康发展型”政府监管模式的建设需要我们转变观念：改变原来单一的文化事业观念，确立“文化产业主体意识”[18]，明确文化事业、文化产业分工、合作的观念；改变原来社会效益与经济效益对立的观念为社会效益与经济效益统一的观念；改变原来社会效益评价标准的单一化、政治化观念为文化产业社会效益评价标准的质与量标准，以及政治、道德、价值观、民族认同、国家认同、文化认同等多元标准；改变原来政府行政监管的观念为政府主导与非政府组织结合法律监管的观念。

其次，完善法律制度。“健康发展型”政府监督模式是以政府主导的政府与非政府组织结合的法律监管机制，因此，必须完善文化产业法律制度，主要包括：一是建立分业监管的法律制度，即建立分别适用于文化产业、文化事业的法律制度，并明确文化事业与文化产业关系；二是提高文化产业监管法律制度的位阶；三是确立文化产业法律的基本原则是社会效益优先原则上的社会效益与经济效益统一，优化政府监管主体及其权力配置，建立促进文化产业健康发展的市场准入法律制度，加大对违法行为的惩罚强度和查处力度，让市场主体基于法律的惩罚预期而自觉遵守文化产业相关法律法规的规制。

再次，发挥市场机制。在资源配置上，市场是实现资源配置的最好机制。科斯认为，通过市场可以将资源配置给最珍惜它的主体，从而实现帕累托最优。文化产业通过市场机制，不仅可以实现经济上的帕累托最优，而且可以实现社会效益的最优。因此，政府对文化产业的监管，不是要取代市场，而是为了克服二类市场失灵（不能满足公共利益、无效率），发挥市场机制的优势，实现文化产业的健康发展。所以，建设文化产业“健康发展型”政府监管模式，必须坚持发挥市场机制的作用。

注 释

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