城市群交通一体化发展国际经验借鉴与中国路径探讨

余 柳， 孙明正， 王 婷， 鹿 璐

(北京交通发展研究中心， 北京 100073)



城市群交通一体化发展国际经验借鉴与中国路径探讨

余 柳， 孙明正， 王 婷， 鹿 璐

(北京交通发展研究中心， 北京 100073)

从国际视角出发，选取日本、美国及欧洲3个不同地域的城市群作为研究对象，总结其交通一体化发展的特点及经验，并分析我国城市群发展现状及交通存在的主要问题，在此基础上，提出适合我国国情的城市群交通一体化发展的对策建议.

城镇化； 城市群； 综合交通体系； 发展模式

自1957年法国地理学家戈特曼[1]率先研究了美国东北部大西洋沿岸城市群之后，城市群就成为倍受国内外学者关注的研究主题. 进入新世纪，我国城市化领域出现了一个新动向，即城市群快速崛起. 尤其是在“十一五”期间，城市群有了长足的发展，上升成为我国区域经济格局中的强大支柱. 我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出把城市群作为推进城镇化的主体形态.

从国际上看，公认的世界级城市群主要有5个，包括美国东北部大西洋沿岸城市群、 北美五大湖城市群、日本东海道城市群、英国伦敦城市群以及欧洲西北部城市群. 这些城市群发展起步较早且已经相对成熟，研究这些城市群的空间结构演变规律与交通演化历程，总结城市群交通发展的特点和经验，并探索适合我国国情的区域交通一体化发展路径，将对我国城市群的建设和发展起到重要的推动作用.

1 城市群相关概念及空间范围的界定

目前，较为常见的概念主要有都市区、都市圈、城市群、城市带、都市连绵区等. 对城市群相关概念的界定，尽管国内外均有不同的释义，但是大多数学者比较认可的概念是：

都市圈(也叫都市区或城市圈)：是具有较强通勤联系的城市化区域，通常以1 h通勤时间作为边界，空间圈层半径可达50～70 km，面积为1～2万km2，如纽约都市圈、东京都市圈、巴黎都市圈等，如图1所示；

图1 东京、纽约、伦敦、巴黎都市圈空间范围图

城市群(或叫都市连绵区或城市带)：是具有较强经济联系的城市密集区域，强调的是经济联系而非通勤联系，通常由若干个都市圈与周边的中小城市连绵而成，连绵长度高达500～700 km，面积可达5～15万km2，如美国东北部城市群、日本东海道城市群、欧洲西北部城市群等，我国京津冀、长三角以及珠三角城市群在范围上与这几个世界级的城市群相当，如图2所示.

图2 日本、美国及欧洲城市群空间范围图

2 国外城市群交通一体化发展经验与启示

2.1 便捷、高效的综合交通体系是城市群一体化发展的前提和基础

国内外城市群的发展经验表明，城市群的发展离不开便捷、高效、安全、经济的交通运输服务与支撑. 便利的交通条件是城市群一体化发展的基础，是推动区域经济发展的重要因素.

美国东北部城市群在20世纪70年代已经是世界公认的最成熟的城市群之一. 在这块占地不到美国2%的土地上，集中了美国1/6的人口和全美1/5的工作，并贡献了超过21%的GDP[2]. 这个城市群所在的东北走廊拥有全美最为密集的交通网络：集中了全美75%的通勤客流，超过半数的美铁列车从这里出发；全美12%的高速公路里程集中在这里，同时每日有9 100万的短途和超过45万长途的机动车出行从这里开始；东北城市还集中了超过全美30%的航班，拥有8个全美前30个最繁忙的机场，每日东北走廊间的旅行人数超过3万人. 这里还是繁忙的物流中心，全美1/5的货物在这里流通. 正是有了完善的交通设施网络，有力支撑了东北城市群各城市之间频繁的客货流通.

由东京、名古屋、大阪三大都市圈连绵而成的日本东海道城市群是日本人口、产业最密集的地带，以28%的土地，集聚了64%的人口和68%的经济总量. 20世纪50年代末至70年代初是日本经济高速发展时期，日本政府认识到交通对社会和经济发展的重要牵引作用，结合日本的几次全国综合开发规划，于1962年、1969年和1977年分3次对东海道交通大动脉进行了大规模的整治和扩建. 东海道城市群以京滨工业区、阪神工业区和中京工业区三大工业集聚区(都市圈)为中心，建设了由东京、名古屋及大阪地区的高速铁路(东海道新干线)、在来线(东海道本线)、高速公路(东名、名神高速)、航空航线等多种运输方式为主动脉的综合交通网络，对促进关东和关西地区的经济发展、社会交流和人员往来起到重要作用，推动了城市群的一体化发展.

2.2 城市群交通发展模式受各国人口密度、资源环境、发展策略等不同而呈现差别化

从美国、日本等发达国家的城市群发展历程来看，由于国情、地域条件、运输强度及发展策略不同，城市群交通发展模式也有所差异.

2.2.1 日本模式——以轨道交通为主导

日本城市群发展模式的特点是城市人口密度较高，土地资源相对紧张，城市和区域的扩张主要沿着轨道交通等大容量、集约化的交通线路呈高度聚集式发展. 从日本东海道城市群的铁路线路布局与人口分布(如图3所示)来看，无论是在都市圈还是在整个东海道城市群，其人口集中区(即人口密度>4 000人/km2)基本上都是沿着以轨道交通为主导的交通走廊布局.

图3 日本东海道城市群铁路网络与人口分布

图4 东海道城市群客货运输结构

此外，从交通结构来看，也可以看出轨道交通在日本城市群客运出行中占据主导地位，公路则主要承担物流通道的角色(如图4). 在东京都市圈的通勤出行中，近一半都是依靠轨道交通出行，尤其是人口密度较高的中心区(23区部)，轨道交通通勤出行比例高达80%[3].

2.2.2 欧美模式——以公路交通为主导

相对于日本而言，美国在土地资源上较为充足，人口密度也较低. 特别是二战后，美国政府对小汽车发展采取了一系列鼓励政策，如1956年出台的《联邦资助高速公路法案》，洲际高速公路得到大规模建设，小汽车也逐渐成为美国家庭最主要的交通工具[4]. 在小汽车的快速牵引下，美国郊区化进程加快，逐步形成了低密度蔓延的城市形态.

在美国东北部城市群内，主要城市之间的客货运输近90%都是通过公路进行. 需要说明的是，在美国东北城市群内部城市间的中短途货运，一般使用卡车，因为东北城市群内部的货物价值较高，而且因为城镇密集货运距离较短，所以卡车集装箱运输更受青睐，而铁路则主要在长途货运中发挥重要作用. 从都市圈范围看，在人口密度高的城镇区，使用公共交通通勤的平均水平为42.3%(曼哈顿为75%)，在人口密度较低的郊区，使用小汽车通勤的比例达到了85%以上.

图5 美国东北城市群客货运输结构

图6 美国东北城市群都市区通勤出行结构

2.3 构建多层次轨道交通网以适应城市群不同圈层的交通需求特点及功能需要

城市群区域内的交通可分为3个层次[6]：一是中心城市中心城区范围内的交通即城市交通，主要以市民的日常出行为主；二是中心城市与其周边城市或城镇相互联系所产生的交通，即都市圈交通，主要以通勤出行为目的；三是城市群各中心城市之间的交通，即城际交通，主要以商务、休闲、娱乐、货物流通等目的. 不同层次的出行目的不同，所产生的交通需求以及对交通服务的要求也不一样.

从纽约、巴黎、东京等国际城市群交通的空间圈层分布特点来看，轨道交通具有明显的圈层分布特点：在城市中心区(15 km半径)范围内，主要通过建设高密度的地铁线路来满足城区内居民的交通出行. 在都市圈70 km半径的范围内，则主要通过市郊铁路或区域快线提供都市圈范围内的通勤服务. 东京、纽约、伦敦、巴黎等国际大都市一般在通勤圈范围(约50 km半径)都拥有约2 000 km以上的市郊铁路来服务大规模的通勤出行. 70 km半径范围外，则主要通过大站距的高速铁路(如日本新干线、法国TGV、美国阿西乐快线)满足城市群主要城市之间的商务出行.

表1 国际城市群不同空间圈层轨道交通体系

2.4 城市群综合交通枢纽与中心城市功能布局相互结合

随着区域一体化进程的加快以及高速铁路、城际铁路等交通通道的建设，城市与城市之间的经济联系会进一步加强. 大量的城际客流到达城市“末端”(即铁路客运枢纽)之后，如果能快速地“就地消化”，即将枢纽与城市功能区结合起来进行布局，则可以大量减轻城市内部交通网络的压力，而且也可以极大的加强城市之间的经济联系.

东京就是围绕城市综合交通枢纽进行都心和副都心的建设，从源头解决城市交通问题. 而且围绕综合交通枢纽进行高强度的土地开发，东京站、新宿站等重要综合交通枢纽周边建筑容积率都超过10，且融合商业、办公、休闲娱乐等多种功能，满足多样化出行需求. 此外，东京的综合交通枢纽内部将公共汽车站、出租汽车站、地下停车场以及商店、银行、商业街等布置在同一建筑物内，或用地下通道连为一体，出入口数量多，分布广. 以新宿站为例，在超过2 km2面积内分布了100多个出入口，地下连廊将枢纽与周边建筑有效衔接起来，既为乘客购物、商务办公等提供了方便，同时也有利于枢纽客流的快速、高效疏散. 根据东京都市圈交通调查显示，东京综合交通枢纽出站客流中88.7%都是依靠步行疏解，使用小汽车的比例仅为2%.

2.5 轨道交通与土地一体化开发，建立可持续的投融资体制机制

电话的另一头是省电视台社会新闻“都市时间”栏目组，大概是对方信号不太好，值班员几乎是在对着话筒喊叫：“喂，你在哪里？什么？胜利大厦？是胜利大厦吗？什么，转播车现场直播？直播什么？喂，你刚才的话我没听清楚，能不能请你再说一遍？喂喂喂……”

从国际上看，在都市圈的一体化过程中，都面临着大规模、跨区域交通基础设施建设所带来的巨大资金需求的挑战，尤其是建设周期长、投资规模大的轨道交通建设. 而大量的国际经验亦表明，仅靠政府的投入不足以支撑如此大规模的基础设施建设，只有将交通设施建设与沿线土地开发结合起来，将土地开发的收益反哺交通基础设施的建设和运营，才能实现交通基础设施的良性运转. 例如日本的“铁路+房地产”综合开发模式就属于土地开发利益反哺轨道交通的成功案例. 在日本，铁路与房地产的综合开发策略，主要始于阪急电铁. 阪急电铁公司成立于1906年10月， 并于1910年在大阪池田室町开发了第一个郊区开发项目. 除了住宅开发以外，阪急还开启了包括休闲娱乐项目在内的私营铁路商业模式. 在二战后的快速城市化时期，这种商业模式被运用到东京和京阪神的所有私营铁路上，得到了极大的发展. 住宅和铁路的整体开发扩大了私铁的收入基盘，为私铁经营的稳定做出了巨大贡献，日本的私铁也因此才得以生存延续. 日本的铁路和郊区住宅地整体开发有很多案例，最著名的当属东急的多摩田园都市开发计划.

2.6 打破行政壁垒，形成紧密的区域协调机制

从国外城市群的发展经验来看，城市群的协同发展，必需要打破行政壁垒，形成一套有力的区域组织协调机制. 其中美国的交通专区、德国的交通联盟就有可借鉴之处.

20世纪20年代以来，美国进入了大都市化发展阶段. 为解决大都市区发展中面临的区域性矛盾和问题，实行有效的区域协调管理，美国进行了多方面的探索，如政府间协议会、地区间协议、交通专区等. 相对于政府间协议会和地区间协议而言，交通专区在财政和行政方面具有实质性的独立地位，是在美国地方政府零碎化、大都市区政府难产，而大都市区的高速发展又迫切需要区域性服务局面下的“次优选择”[7]. 交通专区设立的目的是协调大都市区内交通基础设施的建设、运营和服务. 纽约大都市区的纽新港务局就是交通专区的典型案例.

欧洲许多国家都有都市圈的区域规划和重大基础设施建设的协调机构. 在德国，交通联盟 (交通运输协会)对区域的交通发挥着重要的协调作用. 交通联盟承担着一个区域内公共交通标准的制定，服务质量和数量的监管，时刻表、运营模式、车票样式和票价的统一等工作，最大程度为乘客提供高效便捷的城际公共交通服务. 其中莱茵- 鲁尔交通联盟(Verkehrsverbund Rhein-Ruhr，VRR)的规模属欧洲最大. 根据2003年的数据显示，该联盟成员包括24个城市和地区，由28家单位联合经营，服务范围覆盖5 000 km2、730万居民，有800条公共汽车和火车运行线路，11 000个车站，每天投入运营的公共汽车和列车5 300辆，日客运量400万人次[8].

3 我国城市群发展现状与交通问题

3.1 我国城市群发展阶段划分

相关研究[9]表明，根据城市群规模、发展水平以及发育程度，目前我国城市群总体上分为3个梯度：

第1梯度为成熟型城市群，主要分布在东部沿海地区，包括京津冀、长三角和珠三角城市群，其主要特征是城市群规模较大、特大城市数量多、城市群发展较早、城镇化水平相对较高，区域内部城市间经济联系较为紧密，并在全国的经济发展中发挥着龙头带动作用. 这类城市群将是中国最具潜力迈向世界级城市群的区域，其发展关系到中国未来经济的发展.

第2梯度为发展型城市群，主要分布在中西部，如武汉城市圈、环鄱阳湖城市群、成渝城市群以及长株潭城市群等，正处于起步或发展初期. 这类城市群的主要特征是有一定数量的特大城市、城市群发展已达到一定的规模、中心城市具有一定的集聚水平、城市间已具有良好的交通基础设施联系，但城市相互作用强度仍较弱，还需要培育壮大.

第3梯度为潜在型城市群，主要位于中国西部，其特征是城市群规模较小，地区整体发展水平不高，城市间有一定的交通基础设施联系，但相互作用程度很弱，还不具有典型城市群的特征，但这些地区的发展对平衡中国的东西部发展、缩小地区间收入差距、维持中国的边境稳定和领土完整具有非常重要的战略意义，因此，称其为潜在型的城市群. 这些地区未来有可能形成真正的城市群，并为中国未来经济的发展贡献一份力量.

3.2 我国城市群交通问题分析

3.2.1 缺乏城际快速通道，轨道交通发展滞后，城市群客货运输主要依靠公路

目前我国城市群区域城际轨道交通发展滞后，即使是经济最发达、人口最密集的长三角、珠三角和京津冀三大城市群地区，城际轨道交通系统建设也才起步不久，尽管主通道上的轨道交通线路陆续建成，但主通道以外的城际交通仍主要依靠公路，公共客运比例相对较低，尤其是客运，公路所占比例均高达90%以上，铁路仅承担不到10%[10].

图7 京津冀、长三角、珠三角城市群客货运输结构对比

3.2.2 城市群主要综合交通枢纽与中心城市功能相互分离

与国外相比，我国城市群大部分综合交通枢纽与中心城市的重要功能区是相互分离的，铁路枢纽仅仅完成了火车站到火车站的城际运输服务，与城市的规划发展以及城市内部各种交通方式之间的衔接不够紧密，枢纽并未真正服务于城市[11]. 此外，铁路客运枢纽与城市重要功能区之间缺乏轨道交通衔接，导致出站客流主要以小汽车为主，地面交通压力较大. 以北京南站为例，出站客流中使用小汽车(含出租车)方式的比例高达75%.

图8 北京与东京综合交通枢纽布局对比

3.2.3 区域交通一体化发展仍存在较大的体制机制障碍

主要表现在：城市群各城市的地区利益与诉求不尽一致；区域合作的组织机构不完善，缺少统筹规划、有效协调和管理区域交通一体化的组织机构；各城市在建设、运营、管理、执法、信息等方面的规范和标准不对接等. 利益分配冲突、行政分割、市场壁垒等极大地束缚了城市群的一体化发展.

4 我国城市群交通一体化发展对策建议

1)构建与城市群发展阶段、资源环境、人口密度相适配的交通模式. 对于东部发展较为成熟的城市群如京津冀、长三角、珠三角城市群，城市人口密度较大，城际客货运输需求较大，要充分利用既有铁路，利用客运专线、普通铁路开行城际列车、市郊通勤列车等；同时，视公路客货运输需求，推进城际客运公交化运营等，引导形成多种形式、以公共交通为主导的城际客运交通模式. 对于以中部大部分城市群为代表的快速发展中的区域性大城市群，应依托既有高速公路和高等级公路大力发展公共客运和专业化货物运输. 但随着城镇化水平的提高，人口密度增大，运输需求增长潜力大，应在城市群主要城际通道上适时发展城际轨道交通，逐步引导公路客运向集约型交通模式转变. 以西部部分城市群为代表的正处于发育初期的区域性城市群，要进一步发展和完善城市群内及对外交通干线网络的规划建设，基于城市群人口密度、客流强度，适当利用部分客运专线、既有线路进行城际客运.

2)加强轨道交通对城市群(都市圈)空间结构的引导和优化调整. 应尽量避免城市群内城市发展的无序蔓延，在经济发达和人口密集区域，需充分发挥轨道交通对城市群空间结构的引导和优化调整作用，将轨道交通作为城镇布局的依托，形成以轨道交通为主导的复合型交通走廊，引导城市群构建集约发展的布局模式，并通过廊道效应带动城市群区域的经济增长. 同时注重多层次的轨道交通体系的建设，以干线高铁、城际铁路支撑城市群中心城市间的商(公)务出行，以区域快线或市郊铁路系统支撑都市圈内高效率的通勤出行.

3)通过综合枢纽的高效衔接提高城市群交通一体化的效率. 加强不同类型交通枢纽(航空、铁路等)的快速衔接以及枢纽内部不同交通方式的便捷换乘；加强综合交通枢纽与城市功能的结合发展，在加强城市之间经济联系的同时减轻城市内部交通网络的压力.

4)在区域交通一体化体制机制上有所突破和创新. 针对区域的交通基础设施，成立更加有效的区域管理和协调机构；通过与土地开发结合，建立跨区域交通基础设施投资/收益分担共享机制；统一区域行业服务标准、服务规范，建立区域统一的交通运输市场，满足城市群区域内资源要素的自由流动.

5 结论

1)近年来随着我国城镇化发展进程的加快，以相邻主要城市协作为基础的城市群区域经济一体化发展优势凸显，成为经济增长的主要驱动力.

2)国际经验表明，交通对城市群区域经济一体化发挥着重要的支撑和促进作用；城市群交通模式与城市群发展阶段、资源环境、人口密度、交通需求等密切相关；综合交通枢纽与中心城市功能结合布局有助于促进各城市之间的经济联系并有效缓解城市地面交通压力；轨道与土地一体化综合开发有助于建立可持续的交通基础设施投融资模式；城市群的一体化发展需要建立有力的区域协调管理机制.

3)就我国城市群交通发展现状来看，城际交通对城市群区域发展依然存在制约作用，主要表现在：城际轨道发展滞后，城际客运过度依赖公路；城市群主要综合交通枢纽与中心城市重要功能区相互分离，枢纽并未服务于城市；区域交通一体化发展仍存在较大的体制机制障碍等.

4)借鉴国际经验，我国城市群需加快构建与城市群发展阶段、资源环境、人口密度、交通需求强度相适配的交通系统，发挥轨道交通对人口密集和经济发达城市群地区的空间结构引导和优化调整作用，加强综合交通枢纽与城市重要功能区的相互衔接并在区域交通一体化体制机制上有所突破和创新.

[1] Gottmann, Jean. Megalopolis, or the urbanization of the Northeastern Seaboard[J]. Economic Geography, 1957, 33(3): 189-200.

[2] Northeast Corridor Infrastructure and Operations Advisory Commission. The Northeast Corridor and the American Economy [EB/OL]. [2014-04-02]. http:∥www.nec-commission.com/wp-content/uploads/2014/02/NEC_american_economy_report.pdf.

[3] 东京都市圈交通计划协会. 东京第五次交通综合调查[R]. 东京: 东京都市圈交通计划协会, 2008.

[4] 钱璞. 城市交通和城市形态的关系[A]. 2012城市国际化论坛——世界城市: 规律、趋势与战略选择论文集[C]. 北京: 北京市社会科学界联合会, 2012.

[5] European Commission. EU Transport in Figures[R]. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2012.

[6] 傅志寰, 朱高峰. 中国特色新型城镇化发展战略研究[M]. 北京: 中国建筑工业出版社, 2013.

[7] 王旭. 美国城市发展模式: 从城市化到大都市区化[M]. 北京: 清华大学出版社, 2006.

[8] 徐萍. 解决方案: 德国的城市公共交通联盟[J]. 综合运输, 2005(1): 69-72.

[9] 张学良. 2013中国区域经济发展报告[M]. 北京: 人民出版社, 2013.

[10] 国家统计局城市社会经济调查司. 中国城市统计年鉴[M]. 北京: 中国统计出版社, 2014.

[11] 余柳, 刘莹. 东京综合交通枢纽布局规划研究与启示[J]. 交通运输系统工程与信息, 2013, 13(1): 17-24.

Global Practices of Transportation Integration in Urban Agglomerations and Discussions of China’s Development Path

YU Liu, SUN Ming-zheng, WANG Ting, LU Lu

(Beijing Transportation Research Center, Beijing 100073, China)

It is a significant trend that urban agglomerations centered by big and mega cities are becoming the driving forces of regional economic development and urbanization. The China’s Eleventh Five-Year Planning Scheme explicitly proposed that urban agglomerations should be the major form of urbanization in China. The author chooses study objects from Japan, United States and Europe and concludes their transportation integration characteristics and experience. Then based on the status quo and existing problem analysis, the author proposes development strategies to China’s city clusters.

urbanization; urban agglomeration; comprehensive transportation system; development pattern

10.13986/j.cnki.jote.2015.04.001

2014- 12- 23.

余 柳(1983—)， 女， 博士， 高级工程师， 研究方向为交通规划与管理、交通需求管理政策、城市群交通等. E-mail:yul@bjtrc.org.cn.

U 491

A

1008-2522(2015)04-01-07