农民工住房问题的体制约束与创新构想

■曾国安 李晋华 曹文文

农民工是中国城镇化过程中出现的一个特殊群体。根据国家统计局抽样调查，2014年全国农民工总量2.7395亿人，其中，外出农民工为1.661亿人，本地农民工为1.0574亿人，在外出农民工中，住户中外出农民工为1.3243亿人，举家外出农民工3578万人。［1］农民工为城市经济发展做出了巨大贡献，但农民工在城市的住房条件却没有得到应有的改善，解决规模庞大的农民工在城市的住房问题已经成为推进新型城镇化的重要条件。但是，解决农民工住房问题受到多方面体制因素的约束。因此，如何破解现行体制因素的约束，是我们当前解决农民工住房问题需要着力探讨的重要问题。

一、农民工住房现状

（一）农民工解决住房问题的方式

据国家统计局的调查数据，2013年农民工在城市解决住房问题的方式是：由单位提供宿舍的占28.6%，在工地或工棚居住的占11.9%，在生产经营场所居住的占5.8%，与他人合租住房的占18.5%，独立租赁住房的占18.2%，有13.0%的外出农民工在乡镇以外从业但每天回家居住，仅有0.9%的外出农民工在务工地自购房（见表1）。其中，最主要的是由单位提供宿舍，其次是与他人合租和独立租赁住房，三者占比合计达65.3%。由此来看，农民工通过在城镇购房的方式来满足住房消费需求的非常少，他们要么是住单位宿舍，要么是租房居住，要么是回家居住，这显然与新型城镇化发展目标不相适应。

表1 农民工的住宿情况 （单位：%）

（二）农民工解决住房问题的经济负担

从全国情况来看，由雇主或单位向农民工免费提供住宿的占48%左右，雇主或单位不提供住宿，但向农民工提供住房补贴的占9%左右，雇主或单位既不向农民工提供住宿，也不向农民工提供住房补贴的占43%左右（见表2）。从2009年以来的情况来看，尽管年度之间有变化，但并没有呈现出趋势性的变化。从整体情况来看，43%的农民工在城镇没有获得任何住房福利。

表2 农民工解决住房问题的经济负担 （单位：%）

根据国家统计局2013年的调查数据，外出农民工人均月收入（不包括包吃包住）2609元，人均月生活消费支出892元。其中，人均月居住支出453元，占农民工收入的17%，但占消费支出的比重高达51%。这意味着，如果没有住房补贴或者免费提供宿舍，农民工的住房负担会非常重。按照农民工剩余收入最大化的行为模式，要减轻住房消费负担，农民工就只能选择那些条件很差但租金很低廉的住房，甚至于出现寄居桥洞或废弃工棚等的极端情况。

（三）农民工的住房条件

尽管一些地区为了吸引农民工，向他们提供的住房条件逐步改善，特别是对农民工依赖度较高的劳动密集型企业，会努力改善农民工的住房条件，但从整体来看，农民工住房条件还是相当差的。

1.住房面积狭小。北京市的流动人口［2］（P3）中，27.6%人均住房面积不足5平方米，57.0%人均住房使用面积不足10平方米［2］（P7）。

2.住房设施简陋。大多数农民工居住的住房都没有独立的卫生设备，没有家具，建筑工地的民工以及住在单位宿舍的民工基本不被允许单独开火做饭，只准吃食堂。有调查显示，全国64.4%的流动人口居住的住房没有独立洗澡设施，50.7%没有独立厨房，45.4%没有独立卫生间，28.9%没有独立管道自来水［2］（P7）。根据国务院发展研究中心课题组的调查，农民工目前居住的房屋类型结构是：22.7%为成套的单元房，6.20%为筒子间楼房，16.60%为城镇里的普通平房，19.2%为郊区的普通平房，24.8%为简易宿舍，0.60%为地下室，其他为9.90%［2］（P215）。

3.居住环境差。农民工居住的宿舍或工棚往往环境很差。由于农民工收入水平低下，又要最大限度地节约开支，低租金成为农民工租赁住房的优先选择，因而农民工租房多集中于城中村和城乡结合部私搭乱建的违章房屋，或者城区中的老旧住房以及危旧住房。北京市的流动人口中，6.4%居住在地下室或者半地下室内，51.4%居住在城乡结合部或者城郊，18.4%居住在农村［2］（P43），而在全国流动人口中，居住在城乡结合部的占47.5%，居住在城郊农村的占31.5%，住在市区的只占21.0%［2］（P47）。总的来看，城中村、城乡结合部、城郊农村、市区老旧住房、危旧住房的环境，基本都处于脏、乱、差的状态。

二、解决农民工住房问题面临的体制约束

（一）城乡分割的户籍管理制度

中国城乡分割的户籍管理制度形成于计划经济时期，尽管改革开放以来已经有了很大的变化，但其基本特点仍然存在，其对解决农民工住房问题造成的约束主要表现在以下几个方面。

1.户籍分割制约了城市地方政府的积极作为。从长远来看，大部分农民工都要从农村进入城市，必须使农民工与农村土地脱钩，农民工住房问题最终在城市得到解决。但是，在城乡分割的户籍管理体制下，城市地方政府形成了惯性的户籍思维定式，户籍不在城市的农民工被当作“外来人员”，始终被排斥在城市地方政府建构的住房体系之外。［3］

2.户籍管理制度的区隔性制约了与住房相关资源的统一配置。农民工户籍在农村而工作在城市，一方面其所享受的大部分公共服务权利均限制在户籍所在地，另一方面住房建设用地（宅基地）也在其户籍地。然而，农民工进入城镇，并没有将其拥有的住房建设用地（宅基地）带入城镇，这就造成在城市地方政府所掌握的资源中并没有可以用于解决农民工住房问题所需要的资源。如果城市地方政府主动作为，带来的结果就会是挤占本地户籍居民的住房建设用地资源和财政、社会保障资源等。

3.户籍管理制度的行政性和地域性制约了跨区域土地资源的配置。因为户籍管理制度的行政性，农民工并不能自由落户；因为户籍管理制度的地域性，农民工虽然可以跨区域流动，但并不能对住房建设用地等资源进行跨区域配置，其结果是虽然农民工需要在就业地解决住房问题，但所在城市却没有土地等资源用于解决农民工的住房问题。

（二）住房建设用地配置体制

城乡统一的住房建设用地市场尚未建立起来，现行的住房建设用地供应是分割的二元式体制，城市住房建设用地供应面向的是城市居民，农村宅基地面向的是农业人口，城市居民无权购买和占有属于农业人口的宅基地，城市住房建设用地配置也没有考虑解决农民工住房问题。从人口流动的基本格局来看，城市居民不可能向农村流动，但农村人口则会大规模地流向城市，这就意味着城市住房建设用地供应既要满足城市居民住房建设用地需要，也要满足农民工住房建设用地需要，由此产生的结果是城市住房建设用地供应越来越紧张，价格越来越高。而与此同时，农村宅基地也在不断增长，农村住房空置状况越来越严重，宅基地闲置（空心村）现象不断加剧。住房建设用地城乡间的空间配置严重失衡的格局，加剧了城市的住房困难。土地的固定性和在现行经济体制下农民的理性选择，以及土地利用规划、住房建设用地规划实际上只是与户籍人口挂钩，而不是与常住人口挂钩，使得城市住房建设用地供应落后于住房建设用地需求的增长。住房建设用地城乡之间空间配置失衡的根源，在于现行的城乡分割的住房建设用地配置制度，这意味着要改变目前住房建设用地城乡之间空间配置失衡的状态，必须改革现行的住房建设用地配置制度。

（三）财政体制

从现行的财政体制来看，尽管已经有专门的住房保障支出，但它们几乎都用于城市户籍居民。具体来看，现行财政体制对解决农民工住房问题的约束主要反映在以下几个方面。

1.财政预算和财政负担归责缺失。现行财政体制，既没有针对解决农民工住房问题的专项财政开支预算，也没有对解决农民工住房问题的财政责任主体和农民工流出地与流入地财政责任（负担）的分配，做出明确和合理的安排，结果导致解决农民工住房问题缺乏财政保障，各级政府、农民工流出地与流入地政府既没有能力也不愿意安排财力来解决农民工住房问题。

2.财政权力过于集中。财政权力是典型的倒金字塔式结构，政府层级越高，财政权力越大，层级越低，财政权力越小，基层政府完全处于被动状态。财权上移，事权下移，是过去的财政改革的基本特征。从各层级政府的行为选择来看，既然没有财权也就不会主动承担解决农民工住房问题的财政责任，而是寄望于上级政府承担责任，最终造成没有任何一级财政承担向农民工做出专项财政安排的责任。

3.财政分配高度集中。由于中央财政与地方财政收入分配结构与支出结构倒挂，即便地方政府愿意解决农民工住房问题，也缺乏财力的支持。在目前面向城市居民的住房保障支出仍存在很大资金缺口的条件下，地方政府几乎不可能将土地出让金收入和举债收入用于解决农民工住房问题。在那些经济不发达的地区，各级财政基本都是吃饭财政，要让地方政府动用地方财力解决农民工住房问题的确存在实际困难。

4.财政转移支付分配不透明。因为财政转移支付分配不透明，所以“跑部钱进”、“跑厅钱进”的问题就很突出。一方面，到目前为止还没有针对解决农民工住房问题的专项财政转移项目；另一方面，要使地方政府用“跑部钱进”、“跑厅钱进”方式获得的财政资金用于解决农民工住房问题几乎不可能。因为农民工在一些地方政府眼里是文化素质低、收入水平低、对地方高新技术产业发展贡献低的群体，他们并不愿意农民工久留于城市，自然不愿意把获得的财政转移支付资金花在农民工身上。

5.分税制过于机械。“富税”基本都掌握在中央和省级财政手中，由此造成的结果就是城市地方政府不惜依靠出卖土地、出卖环境等饮鸩止渴式的办法来增加收入。由于各地均面临着沉重的公共基础设施建设压力，因此增加的收入一般都用于公共基础设施建设以及其他必要公共开支，而并不愿意将这些收入用于解决农民工住房问题。

6.没有建立起按照常住人口进行分配的民生财政制度。发展民生财政是发展经济的重要目标，但迄今为止，我国并没有建立起按照常住人口分配民生财政的制度，导致的结果是地方政府民生财政负担沉重和负担的极不平衡，继而衍生出庞大的地方债务。由此带来的是城市地方政府只关注户籍居民的民生，而不关心非户籍居民的民生，自然也就不关心如何解决农民工住房问题。

（四）金融体制

从保障性住房来看，商业性的金融机构并不愿意提供资金支持，开发银行和进出口银行这两家政策性银行，一家不经营住房金融业务，另一家只在政府财政担保下进行面向城市棚户区以及公共租赁住房建设的融资，基本上将面向农民工住房建设和消费的融资活动排除在外。

从商品住房建设来看，一方面商业性金融机构基本只愿意向出售住房的开发商提供贷款，而不愿意向持有住房用于出租的开发商提供贷款（更何况开发商基本上都不愿意将持有住房进行出租）。另一方面，商业性金融机构发放的开发贷款利率很高，这必然会抬高商品住房建设成本，造成的结果是农民工住房相对支付能力的进一步下降，他们既没有能力购房，也没有能力通过租赁住房这种方式来改善其住房条件。

从商品性住房消费来看，一方面金融机构普遍不愿意向农民工发放购房贷款，租赁住房更不可能获得贷款，另一方面现行的金融管制政策以及偏低的贷款额度和贷款收入比政策，使得农民工基本被排斥在贷款对象之外。尽管向农民工提供住房贷款具有显著的社会效益，但商业银行以逐利为目的，不向农民工提供住房贷款是符合经济理性原则的，如此一来，解决农民工在城市的住房问题就几乎得不到金融市场的支持。

三、解决农民工住房问题的体制创新

要切实有效地解决农民工住房问题，就必须着力推进体制创新，化解当前所面临的体制约束。

（一）建立以农民工流入地为主的管理模式

农民工人户分离、人房分离，是采取以流出地管理为主的模式，还是以流入地管理为主的模式，还是流出地与流入地共同管理的模式，这需要进行理性决策。结合我国实际，解决农民工住房问题应明确以流入地为主的管理模式。因为从经济利益来看，农民工的经济贡献主要在流入地，也是流入地的纳税人，流入地理应担负起解决农民工住房问题的责任；从管理效率来看，无论农民工来自何处，他们只能居住在工作所在的城市——流入地，显然由流入地进行管理更合理。明确了以流入地为主的管理模式，就应该按照这一模式对住房建设用地、住房保障资源等相关资源的分配进行调整。从城镇化的发展趋势来看，最终会形成以大中城市为主的城市体系，农民工将主要集中于大中城市，因此住房建设用地、住房保障资源等相关资源的分配就应该相应地向大中城市集中。

（二）建立和落实按常住人口配置住房建设用地的制度

向农民工供应住房必然需要相应的住房建设用地，要保障住房建设用地的需要就必须建立和落实按常住人口配置住房建设用地的制度。

第一，实施以宅基地换取住房保障和福利的政策。由于要保护农民的“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权），因此不能采取行政强制的办法剥夺农民工的宅基地。这样就只能采取经济激励措施，这个措施就是农民工放弃宅基地来换取城市的住房保障和福利。［4］以宅基地换住房保障和福利的具体做法是，根据农民工的宅基地向宅基地权益人发放宅地券，农民工根据城镇落户条件选择落户意向城镇，一旦许可落户，农民工即可要求落户地向其提供住房保障和福利，获得宅地券的城镇根据建设用地法规向上级政府要求增加住房建设用地指标，上级政府收到宅地券后，要求宅基地所在地退宅还耕，同时给予合理的经济补偿。这样可实现不多占耕地而且能增加城镇住房建设用地，实现城乡之间住房建设用地的空间置换。

第二，以宅地券为基础实现流入地与流出地住房建设用地的空间置换。在县域范围之内，按照宅地券的兑换程序在县域范围之内即可实现城乡之间住房建设用地的空间置换。省域范围之内农民工跨区域流动是主流，住房建设用地也可以通过宅地券的兑换来实现，一个城市经济发展越快，就越能吸引农民工定居，获得的宅地券就会越多，获得的宅地券越多，获得的住房建设用地就会越多，同时获得的经济建设用地也会越多；相反，获得的宅地券越少，获得的住房建设用地和经济建设用地也会越少。这样，一方面在更广的范围内实现了城乡之间住房建设用地的空间置换，另一方面也实现了跨区域的流出地与流入地之间的住房建设用地的空间置换。

（三）建立与常住人口挂钩、分级负责的财政体制

要解决农民工住房问题，就必须明确财政责任，合理配置财政能力，其基本原则是按照以人为本的原则对财政体制进行改革。

第一，按照与常住人口挂钩的原则调整和重构财政体制。财政体制构架要立足于常住人口，各级政府应根据财政权利分配结构分级定责和负责，以此从财政体制架构上解决地方政府动力和能力不足的问题。

第二，税费的分配结构要与城镇人口规模相称。要改变现行的按税费种类进行税费分配的政策，建立起根据人口规模进行分配的制度。地方政府在宏观税费分配中所占的份额应与其人口份额相称，这样才能解决地方政府能力不足的问题。

第三，应以常住人口作为决定财政转移支付规模的主要依据，同时根据各地房价水平等来确定合理的调节系数。这样，一方面使地方财政有能力承担解决农民工住房问题，另一方面对于房价水平高的地区按一定的系数增加上级政府对下级政府的财政转移支付，从而提高农民工规模大、集中度高的城市，向农民工提供住房保障或者住房支持的能力。

第四，以常住人口作为住房保障预算支出的基本依据。目前的住房保障预算支出是排斥农民工的，只有按常住人口确定地方财政住房保障预算支出，才能将农民工纳入城市住房保障范围之内，从而实现农民工的应保尽保。

第五，财政支持应该由各级财政分担，分担比例应考虑财政收入的比重。基于农民工身份的特殊性、农民工的高流动性、财政分配的特征以及各地财政能力的差异，解决农民工住房问题所需要的财政支持，需要由各级财政予以分担，各级财政的分担比例与其在财政收入中所占的比重应基本相称。

（四）发展专业性住房金融机构和竞争性住房金融市场

要使农民工能从金融机构和市场获取住房消费信贷支持，必须深化金融体制改革。

第一，促进专业性住房金融机构的发展。可以考虑通过改革住房公积金等体制，建立专业性住房金融机构。政府界定专业性住房金融机构的业务范围，明确政策支持措施，重点支持中低收入居民，使更多的农民工能从专业性住房金融机构获得利率低、额度大的住房消费信贷。目前，农民工集中的大中城市应率先进行专业性住房金融机构建设。

第二，促进竞争性住房金融市场的发展。金融市场高度垄断的格局不变，农民工得到金融支持就很困难。促进竞争性住房金融市场的发展，一是要依靠发展专业性住房金融机构；二是要放松金融市场的进入管制，必须允许更多的金融机构能进入住房金融市场；三是政府要向住房金融业务提供政策支持，通过提高住房金融市场的竞争性促使金融机构向农民工提供住房消费信贷。

（五）以“两政”改革驱动建立地方政府的激励机制

建立地方政府激励机制是农民工住房问题得到解决的关键，要激励地方政府积极解决农民工住房问题，关键是推动“两政”改革，即行政体制改革和财政体制改革。

第一，推动行政体制改革。改革方向是以城市常住人口规模确定城市行政级别，城镇人口规模越大，行政级别越高，反之则越低。这样地方政府为了增加常住人口，就会想办法让农民工定居，而要达到这一目的，就必须积极解决农民工住房问题。这一改革，一方面契合地方官员行政级别提升和城市（镇）级别提升的动机，另一方面也会使城市地方政府具有解决农民工住房问题的权利和能力。

第二，推动财政体制改革。改革方向是财政权利和转移支付与城市常住人口挂钩。地方政府要获得更大的财政权力和更多的财政转移支付，就必须增加常住人口，这样就必须想办法让更多的农民工定居，如此一来就必须积极解决农民工住房问题。这一改革，一方面契合地方政府财政收入最大化的动机，另一方面也能提高地方政府解决农民工住房问题的能力。

［1］国家统计局.2014年全国农民工监测调查报告［N］.中国信息报，2015-04-30.

［2］国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司.中国流动人口发展报告（2011年）［M］.北京：中国人口出版社，2011.

［3］梅亦，龙立荣.中国农民工城市融入的问题研究［J］.江西财经大学学报，2013，(5).

［4］刘米娜，杜俊荣.住房不平等与中国城市居民的主观幸福感——立足于多层次线性模型的分析［J］.经济经纬，2013，（5）.