“营改增”后中央与地方税收分配比例问题研究

□文/董文信

（新疆财经大学公共经济与管理学院 新疆·乌鲁木齐）

一、引言

“十二五”时期是我国经济社会发展的快速发展期和重要转型期，经济社会发展中不可避免的出现诸多难题，这些问题都直接指向了中国目前现行的财税体制。伴随我国经济社会发展的阶段性特征，财税体制也要适当地做出调整，从而达到促进市场机制和税收机制的最优组合的目的。要从根本上解决这些问题，只能通过深化改革的途径来实现。而财税体制改革一直以来都是我国经济改革的一条主线，牵动着我国经济社会运行的方方面面。其中，能否妥善处理好中央和地方的财力关系问题，对我国财税改革能否顺利实施发挥着至关重要的作用。

二、“营改增”对地方财政税收的影响

“营改增”改革，对于完善我国税制体系、加强税收征管能力以及转变经济发展模式等方面具有积极的意义。同时，“营改增”改革对我国财政体制转型带来了不可忽视的压力。即这种压力主要来自于改革后对地方财政稳定性的影响。

（一）地方收入总体规模面临缩减，地方财政收入现状更加窘迫。“营改增”改革在减轻各类企业的税收负担的同时，导致了中央和地方的税收收入的减少；相比之下，对地方财政收入的影响则更加明显。自1994年我国实行分税制改革以来，营业税基本属于地方税种的范畴，一直是保证我国地方税收收入的主体税种，除铁道部门、各银行保险金融总公司集中缴纳的营业税划归中央外，其他均归属地方财政收入。

随着“营改增”改革的全面铺开，营业税改征成中央与地方共享的增值税后，造成直接的后果就是，地方税收收入面临缩减。同时，“营改增”后，之前以营业税为主体税种征收的部分行业，其原来随营业税一起在地税部门缴纳的企业所得税，也会随主体税种转移到由国税系统征收，这在很大程度上也会进一步减少地方税收收入。

（二）地方主体税种“悬空”，容易导致地方财政行为失范。“营改增”改革全面推行后，由于原属于地方税收入的营业税被属于中央与地方共享税的增值税所替代，必然会对地方税收体系产生影响，主要表现就是地方税收体系将丧失主体税种。

在之前的分税制体制下，中央政府划归地方税务机关征收的税种，除营业税外，大都是涉及面广、税额小、零星分散、难以管理和控制的小税种，这些税种法律级次低，征收难度大，地方政府又没有独立的税收立法权，财政运作空间狭小。“营改增”改革的实施，无疑再次加剧了这一矛盾，进一步加强了地方财政对中央政府的依赖，大大弱化了地方税收的财政功能。

表1 增值税与营业税税收收入（2001～2011年） （单位：亿元）

“营改增”带来的地方主体税种的缺失，长期来看，不利于地方财政收入的稳定，继而可能引发地方政府职能缺位，影响地方事权的发挥。从长远发展角度来看，若地方政府不能开辟新的地方主体税种，地方税收收入总体规模将大幅缩减，将会使原本“捉襟见肘”的地方财政收入将更加窘迫。

（三）中央与地方税收分配比例将面临挑战。分税制体制下形成的中央与地方的财政税收分配比例必然会面临新的挑战。“营改增”改革将现行属于地方税的营业税改为属于中央和地方共享的增值税，必然会涉及中央和地方税收的分配比例关系重新确定的问题。直接造成的结果就是地方政府财政收入大幅下降，中央和地方财权与事权出现严重的不对称，地方各级政府之间将迎来新一轮的财政利益博弈。

在“营改增”改革全面推行后，中央与地方财政税收分配比例关系应当何去何从，才能符合“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的原则。目前，各界对此有着不同的改革设想，基本都遵从以下原则：对增值税的分成比例进行调整，即在原来中央地方75%∶25%分成基础上，下调中央的分成比例，上调地方的分成比例，保证改革后地方政府的财政收入不会出现大的波动，但具体的分成比例则需要依据现实数据来确定。

总之，“营改增”改革既对强化地方财政体系产生了积极作用，同时又对地方财政体系的稳定性带来巨大的挑战。面对这种挑战与机遇并存的局面，在“营改增”改革全面推行过程中，如何解决加强地方财政体系稳定性建设，规避地方财政风险以及科学合理地确定中央与地方税收分配比例的问题，显得尤为重要。

三、“营改增”改革解决的问题

“营改增”改革的过程中诸多问题有待解决，如国税与地税的征收管理权限的界定问题，地方税体系是否需要重构以及如何重构问题，改革之后的税收监管问题，能否保证各行业税负公平的问题等。在以上各种问题中最为重要且未获得广泛而一致赞同的仍然是财政体制中的中央与地方关于收入分配比例确定的问题。

从中央政府的角度看，一方面要做好“营改增”改革方案的测算。要根据试点范围的不断扩大，实时了解财政收入在中央和地方之间的分配比例变化，对中央和地方财力变化带来的影响，及时提出解决各种可能问题方案，既做到不增加企业负担，又不影响中央和地方的财力和事权关系；另一方面还要做好中央和地方财政体制调整的准备。随着“营改增”改革范围的不断扩大，分税制体制下形成的财政体制的基础会逐步发生改变，中央和地方的财政收入必然要作出相应的调整。

那么，在“营改增”全面推行后，确定什么样的中央和地方财政收入分配比例，才能最大可能调动地方政府参与“营改增”的积极性，减少改革给地方财政收入带来的影响，该问题有必要进一步求证与探索。

四、“营改增”税制下中央与地方税收分配比例

在“十三五”开始之际，我国将全面完成“营改增”改革，营业税将全部纳入增值税之中，然后在中央政府与地方政府之间进行分配。改革中分配比例的重新确定应遵循如下原则：改革后由地方政府分享的增值税与改革前地方政府取得的增值税和营业税之和相等。用公式可简单表示如下：

“营改增”后应由地方分享的增值税收入=“营改增”改革前地方政府分享的增值税收入+地方营业税收入

以表1 中2011年数据为例，增值税税收收入总额24，266.63 亿元，其中归属于中央增值税税收收入为18，277.38亿元，归属于地方的增值税收入为5，989.25 亿元；营业税税收总额为13，679.00 亿元，归属于中央的营业税收入为174.56 亿元，归属于地方的营业税收入为13，504.44 亿元，所以中央的增值税和营业税收入为18，451.94 亿元（18，277.38+174.56），地方增值税与营业税收入为19，493.69 亿元（5，989.25+13，504.44）。可见，中央所占比例为48.62%，地方所占比例为51.38%。（表1）

“营改增”改革之后，营业税均变成增值税，全部增值税收入为37，945.63 亿元（24，266.63+13，679.00），如果中央和地方的税收分配比例仍然按75%∶25%来计算，其中中央分享28，459.22 亿元，地方分享9，486.41 亿元，通过计算可以看出，地方财力减少了51.33%。所以，为了保持地方财力不变，应将地方对增值税的分配比例调整到51.33%，也就是中央与地方的收入分配比例为48.67%与51.33%。同理，在表中可以选取2001年到2010年10年的数据，估算出未来中央与地方收入的分配比例，并做加权平均得出，中央与地方增值税税收收入的分配比例分别为53.88%∶46.12%。

自从1994年分税制改革后，我国确立了增值税作为共享税在中央和地方的分享比例为75%∶25%。随着“营改增”改革的全面推行，不可避免地要对增值税在中央和地方的分享比例重新进行调整。而根据上文的分析计算可以得出：重新调整后的中央和地方的分配比例应为53.88%∶46.12%。

五、结论

“营改增”改革的全面推进，将重构中央与地方的收入分配格局，催生地方主体税种和地方税收体系的重建，同时倒逼分税制体制下的财政体制及整个经济社会新一轮全面改革的启动，倒逼整个财税体制改革的加速推进。

“营改增”的全面改革对我国税制结构的不断优化、财政体制的不断完善、产业结构的全面优化升级发挥了不可替代的作用。在“十三五”开始之际，利用新一轮财税进行改革的机会，选择合理时机对中央与地方的财政关系进行全面调整。一方面有利于重新调整中央与地方的税收分配比例，使其更加科学和合理；另一方面有利于统筹考虑各个税种，重新划分中央与地方的财权，从而在保持中央与地方财政关系基本框架稳定的条件下，一并解决原有体制的税收返还、财政转移支付等税收遗留问题，这对我国税收制度的更加合理化和科学化有着极其深远的影响。

［1］刘明，王友梅.营改增后中央与地方增值税分享比例问题［J］.税务研究期刊，2013.12.1.

［2］黄奇.基于“营改增”改革背景下的中央与地方财政体制调整研究［J］.财政监督期刊，2013.10.15.

［3］张明，汤林闽，潘大开.营改增——后中央与地方税收分配关系调整的难点［J］.税务研究，2013.7.1.