国库集中支付改革中存在的问题及对策研究

●叶 青 吕 阳

国库集中支付改革中存在的问题及对策研究

●叶 青 吕 阳

国库集中支付制度是财政体制改革及国库管理改革的重要内容，它对于政府宏观管理预算执行具有重要作用，充分适应了社会主义市场经济体制，目前这项制度执行已有十四年。本文对我国现有国库集中支付制度进行概述，回顾了国库集中支付改革取得的成效，分析国库集中支付运行中存在的问题，并提出相应的对策建议。

一、我国现有国库集中支付制度概述

（一）我国现有国库集中支付制度的定义

2001年，财政部颁发了《财政预算国库管理制度改革方案》，并在全国范围内施行，标志着国库集中支付制度的正式开始。国库集中支付制度是一种改革、创新性的财政资金管理、运行制度。通过将财政性资金集中到国库单一账户体系中，实施统一管理，将收入部分直接放入国库以及财政专户，财政支出则通过国库单一账户、零余额账户及财政专户支付。主要采用直接支付和授权支付两大方式将款项拨付给用款单位或者商品和劳务供应者。国库集中支付制度是顺应财政体制改革和社会主义市场经济体制的一项重点改革性制度，对于提升财政资金管理透明度、财政管理效率，完善会计核算制度以及加强预算执行力度都有助推性作用，同时也加强了财政部门、预算单位、代理银行、人民银行多方的交流合作，相互监督体系日益完善。然而，随着改革实施阶段的不断深入，国库集中支付制度在运行阶段也日益凸显出许多问题，这些漏洞引起了财政部门以及社会各界的广泛关注，如何采取有效措施提升国库集中支付制度的运行效益就显得尤为关键。

（二）我国现有国库集中支付制度的发展历程

我国在2001年之前采用的是自上而下的分散支付制度，这种财政国库支付管理制度存在诸多弊端。由于多重账户的设立严重影响了资金到账的时效性，大量不合理、不合法的账户严重影响了支付流程，以开会形式决定就可以定下规避矛盾的财政资金管理使用办法，许多部门利用分散支付制度在会计核算制度及财务管理制度中找到财政资金漏管缝隙，容易滋生腐败，造成财政资金的挪用、挤占和截留。无论是纸质账务还是电子账务都容易遗失、篡改及忽视，造成事前、事中监督的缺失。仅靠事后审计监督不容易发现问题，造成财政资金的严重流失，不利于信息平台发挥科学管理作用，无论是资金的下拨还是资金的使用都得不到真实的反应。越往基层单位，资金实际到账使用情况越糟糕，国家对经济的宏观调控、预算执行分析都受到了挑战。在这种背景下，我国在2001年开始实行国库集中支付制度，采取了更为科学、有效、监控有保障的现代财政国库支付制度。

二、国库集中支付制度改革所取得的成效

（一）夯实了政府的宏观管控力度，提高了资金的使用效率

国库集中支付制度改革，相较于以往的分散支付制度而言，主要体现于“集中”二字，要求预算单位一切财政资金运行严格按照流程、规定集中执行。从预算单位到财政部门，再到代理银行、人民银行的业务流程，一旦流程符合规章制度，就可以很快在国库单一账户体系下迅速收到财政资金；一旦手续不合规定，迫使预算单位按流程整改手续。从财政体制改革总体目标上来看，提升了各预算单位对财政资金的使用效率，加强了政府对财政资金流向、使用额度的管理监督，各执行主体资金电子信息宏观管控力都有了明显提升，为政府宏观决策提供了有效信息，方便政府及时撤销或兼并多余、违规财政专户。从某种意义上来说，管控到位，促使资金使用率提升，避免分散支付导致的人为操控、“暗箱操作”、寻租腐败，杜绝了不合法现象，防止了财政性资金流失、浪费。现代化网络信息系统更是降低了预算申报、下拨的资金成本。上报时间大大缩短，“一条龙”支付流程科学高效，入账安全保障明显，按流程一次性拨付资金有效避免了资金沉淀、留存时间长，挪用、挤占、转移等漏管现象。

（二）进一步规范了政府采购行为，提升了政府采购执行力

国库集中支付制度推动了政府采购行为的科学化、流程化、规范化。政府的采购行为要严格审核采购清单、额度标准过后才能通过 “政府采购资金专户”拨付给用款单位，规范、消除政府采购经济干预行为，集中支付结合集中采购方便管理，便于培养专业的采购人员，集中信誉实力有保障的供应商参与市场竞争，推动政府采购制度的完善，用法治轨道规范采购人员、采购单位、采购行为、采购环节。政府采购人员资格认定等一系列采购监管机制的建立，使得财政直接支付透明度明显提升，符合廉政采购要求，事前预算，事中支付，预算管理、政府采购与国库集中支付、事后审计紧密联系在一条业务线上，资金运作链条清晰，全方位的监控管理束缚了一系列违规违法行为，对腐败行为亮起了红灯。

（三）加大了财政资金流动的监控力度，强化了财政预算执行

国库集中支付执行后，对财政预算提出了更高要求。预算单位不仅要对上级单位提供预算编制信息，对财政部门申请财政资金更要历经严谨审查，预算单位内控监督管理明显加强，不仅要审查文件，还要审查资金用途及额度。以垂管部门为例，垂管部门要告知上级部门审核及地方政府人大批准，经由双上级部门审核、批准通过，向当地财政部门申请财政性资金。在信息传达上不仅做到了纸质盖章及时上报，也做到了电子上报及时备案，避免违规调整、追加、扩大预算额度。程序化的流程，科学的支付制度，多环节、多部门监控，使财政预算执行透明度提高，预算部门办事高效便捷，规避潜在的资金运行风险，方便事后审计，难以使财政性资金逃离国库以外。

（四）明确了执行主体的责任，有效预防及遏制了腐败

国库集中支付制度的运行对预算单位会计核算更为严格，在预算编制、申请、使用方面都受到了监督、限制，减少了财政资金使用的随意性、不合理性，减少了财政资金的留存时间。财政部门根据预算单位的实际情况严格把控代理银行直接支付和授权支付行为，人民银行通过清算程序把关资金使用，各个环节主体责任明确，分工明确，因而财政资金流向更为合法、合规，有效预防和遏制了腐败滋生，使信息化电子账单与纸质账单更容易分类、衔接核对，基本上杜绝了一切违法、违规操作行为。财政资金监督管理力度加强，形成了预算、支付、清算多环节保障的会计监督、信息管理监督，用事前、事中和事后的完备监督体系让执行主体不敢腐、不能腐、不想腐。

三、国库集中支付运行中暴露出的问题

（一）国库集中支付的配套法律法规还有待补充及完善

国库集中支付流程涉及环节多、部门广，需要相应的法律法规来夯实基础，规范执行主体的责任，规避潜在的操作风险。譬如《高校会计制度》、《国库金库条例》、《国库集中支付内控管理办法》、《预算法》、《会计法》、《财政部门监督办法》、《财政检查工作办法》等，这些制度、法律法规应当及时修订、更新，以满足国库改革之后不适应业务实际的缺陷，逐步提升法律法规可操作性、前瞻性、理论性、针对性；将试点制度、实施制度、法律法规逐步转化升级，减小同国外国家国库支付法律法规实施层次及覆盖内容的差距；领会十八届四中全会精神，全面依法治国，从法律法规上进一步规范国库集中支付制度，切实提升国库集中支付的透明性、规范性、执行性。

（二）代理银行在国库集中支付运行中的积极性不高

财政部门、预算单位在代理银行都分别设置了零余额账户，国库集中支付运行下的利益关系显然不对称，财政部门代表政府要求代理银行能够降低财政资金的支付风险且提升财政资金使用效率；而代理银行作为“经济人”追求利润最大化，代理银行一般遵循“先支付后清算”。在国库集中支付运行中普遍存在代垫资金，占用了代理银行的现金流量，也与银行支付不代垫款项的结算方式相悖，代理银行减少了信贷资金。这极大地削弱了代理银行的积极性，并且容易导致代理银行利用零余额账户资金违规操作。

（三）国库集中支付信息网络化平台建设功能还需提升

国库集中支付制度对网络信息系统的要求极高，只有硬件基础扎实，才会发挥出高质量、高技术的效能，才能显著提高制度效率，保证制度的透明度，达到强抗风险性的监管，实现财政资金流动执行力的高效。国库集中支付环节中的责任主体在信息软件系统上还无法高效无缝对接，这阻碍了实现财政资金信息的即时共享，对会计账务、系统监控、信息传达都形成了桎梏，不利于实现国库集中支付系统的功能完备。单个系统数据差错率、网络运行稳定性方面还有待改善，人工业务操作与信息系统操作融合性不够，操作系统还有待更新升级以考虑从业人员的操作舒适度。

（四）国库集中支付人员素质有待提升

国库支付制度的创新与改革应用不仅牵涉到各行业、部门的利益，也影响到职业人员的工作热情与工作方法，许多单位、部门的领导对财务管理不熟知，关注不够，任凭财务人员自由发挥，导致财务人员腐败屡见报端，国库集中支付制度的规则无法有效落实，上级政策学习不充分；部分从业人员业务水平不高，缺乏理财观念，对固有的会计制度、道德要求不严，国库管理方面的人员更是身兼数职，无法全身心完成好这一专项工作，对财政资金管理的风险和使用效率无法做到实时监控，职责意识涣散，对账务管理不精细，管理制度不熟悉，财务状况比较混乱，存在有账不报、公款开销、私设“小金库”等问题，因此，提升从业人员素质刻不容缓。

四、国库集中支付制度的对策与建议

（一）借鉴国外经验，结合我国国情完善相关法律法规

随着世界格局发生变化所带来的前所未有的发展机遇，国库集中支付制度已经被世界大多数国家作为财政资金管理、公共预算体系的重要组成部分。我国将国库单一账户开设在央行，这提供了极大的安全保障，代理银行则办理政府的零售银行业务，最后由央行进行清算。从国际上看，法国国库单一账户要求中央政府、地方政府、带有官方性质的公共机构和社会团体的资金都必须纳入，国库单一账户纳入覆盖面扩大。2005年《巴黎有效援助宣言》实施，国际贷款和国际捐款纳入国库单一账户的趋势明显；相较于欧美国家比较健全的财政监督管理法制体系，挪威将《宪法》、《预算法》、国库单一账户制度、财政部通知文件、执行指导文件相结合，美国的预算编制在预算成效的前一年3月实施，而我国预算编制在前一年11月，审核在当年3月，从时间上来说，美国的预算编制时间充裕。我国应充分借鉴国外的好经验，结合实际国情推进政府采购、公务卡结算、国库现金管理、代理银行垫付资金结算等环节的透明化、规范化、效率化，有必要制定《国库支付管理办法》，使依法治国的理念全面覆盖预算单位和财政性资金。

（二）规范、加强各利益方的沟通协作

一是要清理、规范预算单位在代理银行开设的多个专户，避免国库资金外流，财政部门要合理优化财政直接支付和授权支付所占比重，强化人民银行的监督作用，健全日常清算监督机制，杜绝预算单位通过零余额账户越规取现，预算单位应致力于推进公务卡结算办法，代理银行也要根据公务卡业务专设系统，衔接公务卡与零余额账户还款，从而有效杜绝灰色资金问题，提高预算透明度；二是要严厉查处代理银行先清算后支付或超额清算，套取财政资金移作他用，监督零余额账户与其他账户的规范使用，预算单位和财政部门可通过第三方审计对代理银行采取市场竞争淘汰、退出机制，对年度办理国库集中支付业务进行严格考核，择优合作；三是财政部门的国库集中支付制度的宣传主体作用要进一步凸显出来，监管与服务并举，让预算单位、人民银行、代理银行的主要领导知晓、重视，促进各利益方的通力合作，及时联合有关部门解决代理银行代垫资金问题，保障代理银行的利益得到补偿，提高代理银行的积极性；四是要发挥人民银行清算优势，及时通过国库信息管理系统跟踪财政资金流向，发挥首尾两端收付监督作用。

（三）推进国库集中支付信息化建设

通过不断更新现有的国库集中支付信息系统，使系统能够提升操作可行性、透明性、监控性等功能，方便业务人员实时操作，实现财政部门、预算部门、代理银行、人民银行等部门记账系统、支付系统、预算系统、清算系统的有效衔接，信息共享，互相监督，保证数据信息准确，运行流畅、信息传递便捷、各系统整合兼容效能凸显，严格划分内网与外网，重点监控国库集中支付信息系统的操作规范，包括密码设定管理、网络信息安全防范，网络信息技术人员身份核定，定期对网络环境进行检查和抽查，防范不法分子利用网络病毒破坏系统安全，加强对违法犯罪行为的打击力度。

（四）加强对财务人员的业务技能培训，进一步提升从业人员素质

随着社会进步、时代发展，从事国库集中支付的人员日益增多，涉及的行业领域范围日益广泛。要紧跟社会主义事业步伐，切实加强财务人员的业务技能培训，提升从业人员综合素质。针对国库集中支付这项政策性极强的工作，要通过行业培训带动从业人员的学习热情，激发自主学习的活力。一是加强财政部门（包括预算科室、国库科室、国库集中支付中心等）人员的业务技能岗前培训、集中培训、国库专题培训，从管理、监督、检查等方面巩固会计出纳、预算等方面的知识体系，更新国库管理监督理念；二是要加强人民银行与代理银行职业人员金融知识及国库信息系统操作培训，规范人员操作行为，了解国库支付政策，熟悉会计核算方法；三是要更新预算单位公务人员财务知识，加强经济法律法规、职业道德教育培训，用扎实的职业素养去甄别国库管理中的公权与私权、公物与私物、公心与私心，从而保证国库集中支付制度运行效率得到显著提升。■

（作者单位：中南财经政法大学财税学院）

（本栏目责任编辑：尹情）