我国能源体制改革或有大突破

□ 刘满平

今年最有可能在能源行业准入和行业结构、价格形成机制、政府调控和监管等方面出台改革措施，某些方面或许有较大的突破。

对于能源体制的定义或范畴，当前社会存在一定的认识误区，简单地将能源市场主体竞争结构和关系，例如，能源市场垄断、价格管制等当作能源体制；或者将能源管理与监督机构当作能源体制，对应地，将能源体制改革仅仅理解成打破垄断，价格形成或者重组能源局等方面的改革，这种认识不够全面。准确地说，能源体制是指一定区域内能源行业或能源领域内资源配置的具体方式、市场运行，以及监管制度模式等各种关系的综合，包括“能源市场基本制度”“能源市场竞争结构”“能源市场运行机制”和“能源市场管理与监管体制”等四大构成因素，所以，能源体制改革应包括上述四大构成因素全方位的改革。

多项政策已出台

对能源行业来说，2014年是极其重要的一年，也是从全局、整体角度谋划开篇之年。无论从思想认识、战略规划等顶层设计方面，还是能源产业链条及能源国有企业自身方面，政府决策部门及能源企业自身出台了众多政策措施或者改革方案。

□ 能源价格逐步市场化。东方IC 供图

顶层设计方面：最终明确能源的商品属性，捋清了之前长期以来对能源产品到底是福利或公共产品还是商品的争论；提出发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确了未来能源体制机制改革的市场化方向；创造性提出包括能源体制革命在内的“能源革命”；印发了《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，明确了坚持“节约、清洁、安全”的战略方针，确立“降煤、稳油、增气”的能源结构调整总体思路；发布《能源行业加强大气污染防治工作方案》，对能源领域大气污染防治工作进行全面部署。通过了新一轮电力体制改革方案，初步确定了“四放开—独立—加强”的改革思路。

能源产业方面：一是能源税收制度改革。2014年12月1日启动煤炭资源税改革，主要包括清理涉煤收费基金、煤炭资源税由从量计征改为从价计征，同时调整原油、天然气等资源税政策。资源税改“税费并存”为“清费立税”，以及去年12月18日提高石油特别收益金起征点、取消成品油中的价格调节基金，既规范了税收行为，体现了税制改革方向，又在一定程度上减轻了企业的负担，引导企业合理开发利用资源。二是产业监管制度改革。出台《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，促进油气管网设施公平开放，解决上、下游多元化市场主体的开放需求问题。三是产业基础设施准入制度改革。国家发改委决定在基础设施等领域首批推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，其中能源行业有60多个项目；另外，还出台《天然气基础设施建设与运营管理办法》，明确鼓励、支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的天然气基础设施。四是价格机制改革。由于国际油价下跌，按照国内成品油定价机制，国家先后10多次调整了成品油价格，同时3次上调了成品油消费税，取消了燃油附加费。按照天然气价格“三步走”策略，去年8月份国家上调非居民用存量天然气门站价0.4元/立方米。电价方面，选择深圳市进行电网输配电价改革试点，为进一步深化电价和电力体制改革奠定基础。

改革面临诸多有利因素

2015年是“十二五”的最后一年，也是推动能源体制革命落地的行动之年，一些重大改革措施将会出台。从目前形势看，今年我国能源体制改革面临着较多有利因素，同时也面临一定的不利因素。

有利因素主要有：

一是高层高度重视，是推动能源体制改革的强大动力。在十八届三中全会所提出的全面深化改革任务中，只有能源领域的改革被上升到革命的高度，这是其他行业所没有享受到的“待遇”。从改革到革命，既显示中央高层对能源改革的高度重视，也暗含着能源体制改革的压力和紧迫性。

二是国际、国内能源市场供需相对宽松是能源体制改革的一个重要前提条件。历史经验表明，在能源需求快速增长、供需偏紧的时期，很难进行能源体制改革，因为保证能源供给，满足能源需求是第一要素。如今，全球能源供需状况和供应格局产生了很大变化，卖方竞争加剧、买方需求不足、供给过剩，如果没有地缘政治的干扰，短期内能源供应将相对宽松。国内也是如此，经济进入新常态，增速放缓导致能源需求增长放缓，煤炭、电力、石油等主要能源行业产能过剩，难以再像过去那样出现大幅度波动和规模性短缺的现象，为推进体制改革，提高能源利用效率创造了一个相对稳定的内外部环境条件。

三是以页岩油气为代表的新能源的发展和新技术的提升，是推动能源体制改革的重要支撑。在市场机制的作用下，美国出现了页岩油气革命，推动了美国能源独立，这显示了能源体制改革对能源安全的重要作用。另外，对于电力行业来说，随着交易平台、智能电网等技术平台的建设和完善，为电力体制改革提供了相对较好的技术支撑。

四是社会对治理环境污染的紧迫感为能源体制改革提供了操作空间。当前，雾霾等环境污染及日益凸显的能源约束，已让公众切身感受到能源消费引发的环境问题，公众支持通过推动体制改革治理雾霾，缓解能源约束。一方面会愿意选择更加清洁的能源消费方式，另一方面也会比较愿意为环境治理分担成本。这样，能源体制改革比较容易获取公众的理解和支持。国际经验也表明，民众对清洁发展的认可，可以倒逼政府和企业清洁发展，美国上世纪70年代的环保革命就是一个很好的例子。

不利因素主要有：

一是能源体制“碎片化”改革的问题。事实上，能源体制改革的口号和具体措施已提出多年，但总的来看，之前的改革过多地局限于某一部分，没有顶层设计，没有系统性和全盘性，过于分散和“碎片化”，导致社会存在“体制改革就是涨价”的误解。

二是缺乏一个合理的能源体制改革风险或成本分摊机制。任何一项改革都既有收益又存在一定的风险，需要付出一定的成本。目前推进能源体制改革，将面临降低能源消耗与保持经济高速发展的矛盾、保障国家能源安全与当前国际能源市场动荡的矛盾等风险，对于这些风险，如何应对，成本如何分摊，目前还没有达成一个详细的共识。

三是能源行业不同主体之间利益博弈。推动能源体制改革，势必会改变目前的利益分配格局，从而带来新一轮的利益博弈过程。之前获得利益的能源企业不愿意因改革带来巨大的利益损失，对推动改革的意愿不强，甚至暗中阻挠。

□ 能源领域市场化定价改革提速。李晓东 供图

改革或有大突破

初步判断，今年最有可能在能源行业准入和行业结构、价格形成机制、政府调控和监管等方面出台改革措施，某些方面或许有较大的突破。

1.能源行业可能将实行市场准入“负面清单”制度，行业进入壁垒将得到有效消除。

十八届三中全会通过的全面深化改革决定，要求“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。目前，上海自由贸易区正在进行“负面清单”制度试点。按照今年经济体制改革总体部署，国家或许公布实行市场准入“负面清单”制度的具体实施意见或方案，全国范围内将全面推行市场准入“负面清单”制度。作为行业垄断程度高、市场竞争不充分、政府干预过多、市场准入门槛高、竞争地位不平等的能源行业来说，最有必要也最应该实行“负面清单”制度。

2.能源行业市场化改革步伐加快，部分环节或领域的垄断局面将会逐步打破，价格日趋市场化。

油气行业：2015年，油气体制改革将成为能源体制改革的重中之重，在油气产业上、中、下游，可能均会出台一些改革措施。

在上游环节，在国务院授权下，由国土资源部对准入资质做出新的符合现今实际和改革要求的解释。在油气区块的获得资质上，修改之前的行政授予方式，以页岩油、页岩气或新增常规油气区块为突破口，采取招标方式，允许其他经注册登记合法的石油公司进入。同时，加强对区块开采的监督检查，要求区块占用者必须定期报告工作并上缴地质资料。建议区块依法退出机制，防止油企只占不采、只占不退，导致大量已探明储量长期被空置而不能投入开发、贡献产量。另外，要求资源勘探开发区块持有者在保护商业秘密和权益的年限后按工作阶段上交地质资料，作为国家基础性、公益性信息资源。从事涉及该地该项资源勘探开发和相关研究者都可按规定向国家的资料管理部门申请获得这些资料信息，以节约勘探开发和相应研究经费，不做重复工作。在中游环节，对于运输管网来说，现阶段将三大石油公司所建管网分拆出来建立新的管网公司的可能性不大，可以按照“财务独立—业务独立—产权独立”三步走的战略逐步推进管道业务与生产、配气、销售业务分开，并向第三方公平提供输送和储运服务，出台《油气管网设施公平开放监管办法》的具体实施细则。对于储备库来说，放开投资准入限制和价格管制，引入社会资本多家投资、多家经营，并执行独立核算。在下游环节，放开成品油经营批发资格限制，改当前城市天然气特许经营机制为许可经营制，以促进竞争。

在油气价格机制方面，考虑到成品油定价改革相对比较成熟，社会适应性强，改革难度相对较小，可以试点将成品油定价权下放给企业，并由第三方机构发布国际原油价格权威信息，增加透明度。尽快实行天然气价格并轨三步走策略，将增量气和存量气价格并轨后，像深圳输配电价改革试点一样择机选择上海、新疆等地实行天然气价格形成机制改革试点，探索天然气输配气价改革经验。另外，建议在川渝地区或新疆试点开展能源综合改革试验，打破垄断，放开价格管制，以能源改革推动经济发展。

电力行业：将按照新一轮电力体制改革方案确定的改革思路，逐步落实。一是电力大用户与发电企业直接交易试点范围逐步扩大，更多的地区将实行“直购电”试点，“多买、多卖”的市场竞争机制逐步形成。二是“输配电价改革”试点范围从深圳扩大到内蒙古蒙西电网，如果进展顺利，一些电力资源丰富或消费区域，例如东北区域、新疆或上海等也可能开展此类试点，为准确监管输配电价提供更丰富的素材。三是电网企业的一些辅助功能，例如规划、设计或房地产、传媒等其他不关联的业务或投资受到抑制，电网企业业务逐步收缩，不再统购统销，主要集中于从事电网投资运行、电力传输配送等。四是配售电业务放开，该领域将涌现出非常多的主体，这是新一轮电改所带来的最大红利。笔者认为，今后能够获得售电牌照的主体主要包括：不承担电力输配任务的市县级供电局，重组为独立的售电公司，从发电企业直接购电，缴纳输电费用，自主向用户售电；以五大电力为主的发电企业，在企业内部组建售电部，直接与用户谈判，在大用户直接交易的同时从事售电或配电业务；高新产业区、工业园区内可以组建配售电主体，为园区或开发区内部企业提供售电打包服务；与电网相关的工程建设公司，与用户贴近的节能服务公司、公共服务行业公司均可有参与售电竞争的机会；分布式电源用户、社会资本成立的独立售电企业等也有望获得售电牌照。五是电价方面，上网电价更加体现竞价上网，终端销售电价与上网电价及时联动。在试行输配电价改革试点的深圳、内蒙古等地，终端销售电价有可能下调。

煤炭行业：煤炭行业产能相对分散，是相对开放的竞争市场，竞争程度与油气、电力行业相比处于最高水平。行政性垄断主要体现在进出口方面。目前我国具备煤炭进出口资格的企业只有神华集团、中煤集团、五矿集团和山西煤炭进出口集团等4家，这在一定程度上限制了煤炭的进出口贸易。虽然国家鼓励进口，但外资企业却未获得煤炭进口许可证的权利，只能和国内煤炭进出口企业合作，显然将阻碍煤炭进出口市场的竞争，可以考虑放宽进出口限制。最后，在当前国内煤炭行业低迷的时候，主要的改革措施应是继续执行2014年出台的煤炭行业脱困政策，更多地遵循市场规律，关键要调整好供求关系，重点对煤矿违法违规建设生产、不安全生产、超能力生产和劣质煤生产消费等4个方面严格治理。

3. 进一步健全和完善能源行业基本市场制度。

能源行业基本市场制度主要包括能源法律法规制度和能源税收制度。对于前者，无论是从目前的行业管理上看还是从改革和发展的要求上看，涉及能源的法规体系都还不够完善，有的要新立，有的要补充修改。2015年，国家将完成一些法律法规的清理、修改和新立，还会为适应新的形势修订和制定过去由能源企业执行的一大批国标、行标和内部规章等。对于能源税收制度，主要是执行新的煤炭资源税、成品油消费税政策，并在征收环节、方式，税收优惠方面出台一些细则。同时，进一步加强涉及能源行业不合理的行政事业性基金、收费等清理。例如，各种附加在电力、成品油价格里面的基金、收费项目。