高校教代会职权落实过程中的问题及对策

宋希永

（对外经济贸易大学，北京 100029）

教代会是我国高校特有的组织形式，它是参照企业职工代表大会制度而建立的。从1985年教育部、全国教育工会颁布《高等学校教职工代表大会暂行条例》（以下简称《暂行条例》）以来，教代会制度经过了三十多年的探索发展时期；2012年，教育部32号令《学校教职工代表大会规定》（以下简称《规定》）颁布施行，标志着教代会制度成为一项规范、成熟的高校民主管理制度。从《暂行条例》到《规定》的制度跨越，其中最引人瞩目的就是教代会的职权问题，这是因为职权的内涵是否切实、丰富，直接关系到教代会制度发展的张力和效力。

一、教代会职权的内涵

（一）教代会职权的演变

教职工代表大会作为“教职工依法参与学校民主管理与监督的基本形式”，其最为重要、最为核心的内容是教代会的职权问题。1985年颁布的《暂行条例》规定教代会的职权有四项①，可概括为“审议建议权、审议通过权、审议决定权、评议监督权”。

2012年1月1日，《规定》颁布施行，突破《暂行条例》四项职权的限制，将教职工代表大会职权拓宽为听取、讨论、审议、评议、监督、建议等八项，这极大扩展和丰富了教代会职权的内涵，为教代会制度的发展注入了活力和动力。

（二）《规定》中教代会职权的内涵及其关系

虽然有学者认为“从《暂行条例》到《规定》本质上是一次制度变迁，是教职工代表大会制度的变更、替代、交易和转换。”[1]但事实上，两个制度有一脉相承的关系。仅就两个文本中规定的教代会职权而言，《规定》中的八项职权②即与《暂行条例》的四项职权有着紧密的联系。同时，与《暂行条例》相比，《规定》关于教代会的职权更加丰富和详细，是对原有四项职权的补充和优化。其变化主要体现在：

1、增加了“听取学校章程草案的制定和修订情况报告，提出修改意见和建议”，这顺应了我国目前各高校积极建立现代大学制度的时代趋势；

2、由单纯听取“校长的工作报告”扩展为“听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告”，这符合校务公开的要求，也是许多学校在教代会工作实践中已经达到的程度；

3、对于“讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利”等事宜这一内容，删掉了“由校长颁布施行”这样的表述，这体现了教代会民主权利与学校行政权力之间的一种制约平衡的关系；

4、增加了“审议学校上一届（次）教职工代表大会提案的办理情况报告”的内容，这体现了提案工作在教代会工作中的重要性以及教代会对自我的监督；

5、强调了教代会“按照有关工作规定和安排评议学校领导干部”，相比《暂行条例》中的内容，该表述更加简洁有力；

6、增加了“监督学校章程、规章制度和决策的落实”、“讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工会商定的其他事项”等表述，有效突出了教代会会议之外（教代会闭会期间）教代会职权的贯彻落实。

通过比较我们可以看出，《规定》是在《暂行条例》的基础上，根据当前学校民主管理的新情况、新问题，从不同方面对教代会职权的明确明晰、深化优化。这八项职权可以进一步归纳为三个方面，即讨论建议权、讨论通过权和评价监督权。其中“讨论建议权是基础，讨论通过权是核心，评议监督权是关键。”[2]讨论建议权的基础性表现在它是一个听取民意、汇聚民智的过程，这有效保证了教代会民主决策的民主化、科学化和人性化，为决策的顺利贯彻营造了氛围，创造了条件。讨论通过权的核心地位表现在经过教代会通过的学校决策才能施行，未通过的决策则不能施行；某种层面上，未经教代会讨论通过直接实施的学校重大事项不具有效力，这种权利效力的预先设定，将教代会的民主权利扩展大到最大化。评议监督权的关键性表现在教代会权力根本上只是学校众多权力的一种，教代会只是学校诸多治理主体中的一个，赋予教代会评议监督权，则充分保证了教代会在现代大学“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”这一治理结构中的民主管理地位。

二、教代会职权落实中存在的主要问题及表现

（一）教代会制度建设的核心问题是职权落实问题

尽管有学者认为《规定》“在其制度创新过程中由于其改革逻辑和创新阻力的相互作用，表现出创新的时滞性和核心制度供给的缺失性，还有较大的制度创新空间，尚需作出新一轮的变更和调整”，[3]但不可否认，《规定》的颁布施行标志着“我国教代会制度法律地位提升；适用范围扩大；职责权利强化；制度质量提高；制度建设加强；制度体系完善等变化。”[4]因此，当前对于教代会的发展而言，最重要、最迫切的不是制度的再创新，而是在现有制度背景下对既有职权的贯彻和落实。也就是说，当前教职工代表大会制度建设的核心问题是教职工代表大会职权的落实问题。

事实的情况也证明了我们的推断，我们在调查研究中关注到这样一个案例：2013年3月15日下午，在重庆某大学二届五次教职工代表大会暨工会会员代表大会上，因为对审议中的绩效工资改革方案草案不满，部分教职工在会场楼外高唱国歌，随即到校门口聚集。相关信息和图片经过网络快速传播后，引起社会的广泛关注。[5]

这一事件看似普通，但却非常典型，足以引起我们的关注和思考：

首先，这一事件发生在教育部32号令（即《规定》）颁布施行一年多的背景下，这是否说明现有教代会制度仍然不能完全解决问题？

其次，教代会本应是“教职工依法参与学校民主管理与监督的基本形式”，矛盾缘何会在教代会召开的时候激化？

再次，审议通过工资改革方案原本就是《规定》明确的教代会职权，为何却成了矛盾激化的导火索？

对于这些问题的回答最合理的解释就是：《规定》虽然明确了教代会的职权，但是现实中却没有很好地贯彻落实，这导致教代会制度形同虚设、教代会工作流于形式，问题也就不可避免。进一步追踪该事件我们发现，矛盾的源头确实是因为该校领导在教代会上要强行通过工资改革方案，而对于这一方案，广大教职工认为非常不合理。③

（二）当前我国教代会职权落实中存在的主要问题

透过该事件，可以看到当前教代会工作中存在两方面问题：一是一些高校领导对教代会制度认识不到位，不尊重教代会的职权，认为教代会职权必须服从行政职权，从而使教代会的作用流于形式；二是教代会代表的作用发挥不充分，当教职工的权益受到侵害时，不能提出有效办法加以解决，反而采取极端方式，激化了矛盾。

具体说来，教代会职权落实中的问题可以进一步概括为三个方面：

1.职权落实的不到位问题。这表现在《规定》明确了这方面的职权，但是在现实中这种职权却被搁置、架空、替代。例如，《规定》明确教代会“按照有关工作规定和安排评议学校领导干部”，但是经调研很少有学校教代会实施。

2.职权落实的不平衡问题。这种不平衡既包括学校与学校之间的不平衡，也包括八项职权之间的不平衡。有的学校做得比较好，有的学校做得比较差；有的职权落实得比较好，有的职权落实得比较差。

3.职权落实的不规范问题。主要是在职权的落实过程中，形式超越了内容，关注了结果而忽视了程序。比如说学校教职工奖惩办法的出台，由学校人事部门召开各种意见征求会后通过，表面看也达到了体现教职工民主权利的效果，但是却僭越了教代会这一程序。

（三）教代会职权落实过程中问题的具体表现

通过调研，我们发现教代会职权落实过程中的问题主要体现在以下方面：虽然有关学校教代会的规定已颁布实施，但一些高校没有制定相关的配套制度，导致教代会工作程序不规范、议程不科学；一些高校关注学校宏观发展，仅仅将教代会当作贯彻实施学校决策的手段，不能虚心征求广大教职工关于学校发展的意见和建议；一些高校教代会制度缺乏刚性，如教代会下设的专门委员会缺乏有力的约束和具体操作措施、教代会代表提案得不到及时处理等，这使得教代会职权在实际工作中的有效性大大降低；一些高校教代会工作人员队伍的选拔、任用机制不健全，激励机制不完善，致使教代会工作干部及各专门委员会工作人员对高校教代会的专业知识缺乏，队伍缺乏动力、活力。

三、进一步落实教代会职权的实践及思考

在教代会职权落实和功能发挥过程中，有几组关系非常重要。理顺这些关系，对于进一步发挥教代会的作用大有裨益。

（一）协调好《规定》与学校具体保障措施之间的关系

教代会制度体制的完善并不直接与教代会工作好坏相关，要做好教代会工作、落实好教代会职权关键还在于每个高校认真学习和贯彻《规定》要求，出台符合本校实际、体现学校特色的具体保障措施，将教代会职权落到实处，推动本校的发展。

《规定》只是教育部出台的一个宏观指导性文件，具体还需要各地区和各高校根据《规定》再去细化出台相关保障措施，确保教代会职权的落实。以北京地区为例，《规定》颁布实施后，北京地区短时间内并没有颁布自己的实施意见，这导致了各高校的观望情绪，因为北京市不出台具体意见，各高校也无法据此修改本校的教代会方面的规章制度。

所幸中共北京市委教育工作委员会、北京市教育委员会和中国教育工会北京市委员会联合发文的《关于加强新形势下高等学校教职工代表大会的工作意见》（京教工〔2014〕39号）已于日前颁布实施，同时还发布了《北京市高等学校教职工代表大会工作细则》，文件对《规定》的内容进行了细化，一些《规定》中未曾明确的问题得以明确，这为北京地区高校据此修订本校教代会相关制度文件、进而保障教代会职权落实奠定了基础。

（二）协调好教代会代表与非教代会代表之间的关系

教职工代表是教代会的主体，不仅代表自己，更代表着广大非教代会代表的教职工，要为更多的教职工理性地表达诉求，因此，选好教代会代表、培养代表能力对于行使和落实教代会职权尤为重要。当前，教代会制度虽然得以贯彻实施，但一些学校教代会代表的产生不规范、不科学，代表的部门分布、年龄结构、性别构成等不尽合理，如行政管理岗位的代表占比太高而教师代表比例较小，这与《规定》中教师代表要占到60%的要求不符；还有一些学校教代会代表不称职、不负责，代表能力低下，连自己都代表不了，更谈不上代表广大教职工；更为普遍的是，《规定》明文规定“凡与学校签订聘任聘用合同、具有聘任聘用关系的教职工，均可当选为教职工代表大会代表”，但在具体实践中，很多学校的教代会代表只从事业编制在职教职工中产生，把更多的非事业编制教职工排除在外。

可见，协调好教代会代表与非教代会代表之间的关系，就是要把好代表选举关、培训关、考核关，使教代会代表更称职。具体来说，就是要在教代会工作中做到：首先制定科学合理的选举机制，保证代表的群众性和代表性；代表产生后，要对他们加强培训教育，给予正确引导，拓宽其代表的思路，提高其代表的水平；教代会工作不是止步于教代会代表的知情权、参与权、监督权，而是通过教代会代表向更多的非教代会代表宣传、渗透、反馈学校的发展意图，争取更多教职工的理解和支持，使他们变被动接受为主动参与；同时，不断加强激励机制，通过评选优秀提案等方法，调动教代会代表代表教职工为学校做贡献的积极性。

（三）协调好教代会会议期间与闭会期间工作形式的关系

教代会最直接、最重要的工作形式是教代会会议，教代会会议是落实教代会职权的最重要载体。但是在实践过程中一些学校往往过分依赖教代会会议本身，而忽视教代会闭会期间的工作，这不利于教代会职权的充分落实。当前许多学校每年只召开一次教代会，会期一般是一两天，甚至半天。在如此低的频率下、如此短的会期内，能够处理和解决的问题少之又少，对于问题分析和讨论的深度也非常有限，这就需要不断开拓教代会闭会期间的工作形式，建立教代会闭会期间的长效工作机制，以保证教代会代表源头参与，充分行使教代会的职权。

这就需要高校在充分依靠教代会会议这一载体行使教代会职权的同时，广泛开拓教代会闭会期间的职权行使渠道。当前，高校教代会闭会期间的工作只有教代会常设主席团会议和教代会代表主题巡视等常规形式，这显然不够。我们要积极探索闭会期间的工作模式，通过新学期教师座谈会、新退休教职工座谈会等形式，拓宽教代会发挥作用的渠道；通过邀请专家对教代会代表进行专题培训、开展工会工作理论研究等方式，不断提高教代会的工作水平；通过党政工联席会、校领导接待日和教代会代表通报会、咨询会、听证会等形式来推进教代会工作。

（四）协调好教代会与学校其他治理主体之间的关系

教代会职权的落实除了关注教代会会本身外，还需要处理它与其他治理主体之间的关系。现代大学治理结构的基本框架是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”，教代会作为学校民主管理的重要形式，必须要处理好与其他治理主体的关系，才能将自身的作用发挥到最大化。

《规定》第六条指出：“教职工代表大会在中国共产党学校基层组织的领导下开展工作。”这表明学校党委与教代会之间是领导与被领导的关系，“处理好教代会与党委的关系，需要教代会明确角色、找准定位，不越权、不包揽，主动请示，争取支持；学校党委特别是书记要注意发挥教代会的作用，不能把教代会边缘化、‘潜伏’化”[6]。

校长是学校的法人代表，全面负责教学、科研和其他行政管理工作，教代会与校长的关系集中表现为领导与支持、管理与监督的关系。教代会是教职工参与学校民主管理和监督的民主制，校长负责是一种高度的集中制，处理好教代会与校长的关系其本质是处理好民主与集中的关系：如果没有坚实雄厚的民主基础，校长负责的集中制就会成为空中楼阁；而如果没有集中指导下的民主，教代会工作也将会是一盘散沙。因此，二者是相互支持、相辅相成的关系。

教授治学就是教授参与学术事务的决策和管理，在实践中表现为教授委员会、学术委员会等组织形式。教授治学对于体现教授在学校中的地位、平衡学术权力和行政权力以及提高学校管理水平等都具有重要作用。但由于教授只是学校一部分杰出教师代表，也只能代表一部分教师的意见与利益，因此教授治学也存在缺陷；而教代会代表的产生，是经过民主选举产生的，从年龄、职称、性别、学科、工作性质与类别等各方面，都更具有代表性。从这个意义上看，“教代会和教授会是学校民主管理、重大决策审议以及学术权力与行政权力之间平衡的两种互为补充的机制，是教授治学得以体现的基础。”

在教代会发挥作用的过程中，要避免两个误区：一是认为教代会没有什么作用；二是认为教代会能够替代其他治理主体发挥作用。明确了这一点，对于我们行使和落实教代会职权非常重要。

总之，学校教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式，其当前发展中最重要、最迫切的问题是职权的落实问题。职权落实得好，一个学校的教代会制度就有生命力；职权落实得不好，教代会的发展就难以为继。因此，如何更好地落实教代会职权是当前乃至今后我们研究和做好教代会工作的重要课题。

注释：

①这四项职权具体为：（一）听取校长的工作报告，讨论学校的年度工作计划、发展规划、改革方案、教职工队伍建设等重大问题，并提出意见和建议；（二）讨论通过岗位责任制方案、教职工奖惩办法，以及其它与教职工有关的基本规章制度，由校长颁布施行；（三）讨论决定教职工的住房分配、福利费管理使用的原则和办法，以及其它有关教职工的集体福利事项；（四）监督学校各级领导干部，可以进行表扬、批评、评议、推荐，必要时可以建议上级机关予以嘉奖、晋升，或予以处分、免职。

②这八项职权具体为：（一）听取学校章程草案的制定和修订情况报告，提出修改意见和建议；（二）听取学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告，提出意见和建议；（三）听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告，提出意见和建议；（四）讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法；（五）审议学校上一届（次）教职工代表大会提案的办理情况报告；（六）按照有关工作规定和安排评议学校领导干部；（七）通过多种方式对学校工作提出意见和建议，监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议；（八）讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工会商定的其他事项。

③根据报道，此次会议审议的绩效考核实施方案是此次风波的症结。该方案被指对一线教职工存有严重歧视，“缺乏对一线教职工的应有尊重”。

[1][3]赵军.制度变迁与改革绩效——教职工代表大会制度新旧文本的比较研究[J].高等教育研究,2013，（4）.

[2]陈志标.加强教代会制度建设大力推进学校民主管理[EB/OL].http://www.docin.com/p-568819497.html.

[4]魏建徽.《学校教职工代表大会规定》的时代特征[J].工会论坛,2012，（4）.

[5]田文生.重庆工商大学绩效考核方案风波调查[N].中国青年报，2013-03-21（08）.

[6][7]涂秋鸿.简论教代会与公立大学其他治理主体的关系[J].华章，2011，（9）.