我国高校收费问题分析

朱海明

（山东农业工程学院财务处，山东 济南 250100）

我国高校收费问题分析

朱海明

（山东农业工程学院财务处，山东 济南 250100）

高校收费是高等教育发展的必经之路。本文试图探讨如何处理好因高校收费而产生的一系列问题，以促进我国高等教育的持续健康发展。

高校收费；不均衡；资助体系；机制

一、高校收费的历程变迁

我国高校收费制度从无到有，从星星之火成燎原之势并被广大民众所接受经历了如下几个阶段：

1、萌芽期。上世纪80年代初期，由于经济的发展，社会对高学历的人才极度需求，同时高校学生的统招统分已不适应市场经济的要求，为了缓解人才饥荒，国家允许高校招收部分自费生和委培生，这是高校收费的尝试，在通过几年的收费尝试后国家于1989年开始在对当年的新生收取学费和住宿费，拉开了高校收费的大幕。

2、上升期。从1989年开始到1996年这几年中，学费和住宿费出现了差异化和无序上涨的局面，各种名目不一的收费项目也在不断出现，为了加强管理国家出台了《高等学校收费管理暂行办法》，各省市也出台了相关文件和实施细则对学费、住宿费、代收费和服务性收费进行了规范和限定，但高校收费项目和标准一直保持增长趋势，特别是1997年高校全面并轨招生后，高校学费进入了上涨的高速通道，并在实际操作中呈现无序、任性状态。

3、稳定期。2000年左右各省市陆续上调了学费标准，社会上对学费上涨和各种乱收费现象反响强烈，从2001到2006年期间，教育部、财政部和发改委每年都专门下文强调“高校的学费和住宿费的标准要稳定在2000年的水平上，不得提高”，2007年5月13日，国务院下发《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》的文件要求“今后五年各级各类学校的学费、住宿费标准不得高于2006年秋季相关标准”，同时加大了对教育乱收费行为的监督、查处和处理力度，使高校收费标准在这十几年中处于一段相对稳定期。

4、全面推进期。从2013年开始，2007年的禁令时限到期后，在办学成本上涨和内部利益的驱动下，各省市相继调整了高校学费标准，形成了一股上涨的小高潮，但在调整学费的时候注重了程序的完备和信息的公开、公众的参与，高校学费调整的制度化得以加强。2014年国家对研究生教育实行收费，标志着收费制度对高等教育的全覆盖，高校收费进入了全时空时代。

二、高校收费的理论依据

1、成本分担理论，又叫“成本补偿理论”。1984年美国纽约州立大学布法罗分校校长约翰斯顿第一次提出“高等教育成本分担理论”，该理论在全球高等教育界获得了高度的认同，也是我国高校收费理论的主流。新自由主义经济学家弗里德曼是该理论的践行者和发展者，弗里德曼认为根据市场经济交换规律和“谁受益，谁支付”的原则，作为高等教育的“受益者”，政府、社会、学生及其家庭应当作为高等教育费用的承担者。

2、投资理论，该理论是把接受教育，增进知识和技能，提高整体实力和竞争力以提高收入的预期的这种行为作为一种投资行为其核心理念是 “谁收益，谁投资”。该理论认为个人作为教育投资行为的收益者之一，承担部分教育成本是理所当然的，而学费正是其主要表现形式。

3、准公共产品理论，萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中指出，按照效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性三个特征来划分产品类型，可将产品划分为公共产品、准公共产品、私人产品三大类。准公共产品是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间，如教育、政府兴建的公园、拥挤的公路等。对于准公共产品的供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则，由产品的购买者或享用者承担部分费用。

由于我国对高等教育收费时间不长，目前的高等教育收费理论大部分是引进国外的，同时其研究主要集中在经济学分析上，我国理论界要加紧对高等教育收费理论的研究，创造出符合我国国情的本土化的高等教育收费理论。高等教育收费理论研究不仅仅是经济学的范畴，更是社会学的范畴，要多角度、全方位来研究和把握高等教育收费理论，以公平、正义、关怀弱势群体为主旨来推进高等教育收费进程，构筑和谐社会，共享中国梦。

三、高校收费制度变迁的推手和制定机制

1、诱致性外力，高校收费制度的变迁在收费制度形成的萌芽状态和新旧制度的交替过渡期时主要以诱致外力为推手。高校在内在发展和自身利益驱使下，在政府的默许和鼓励下，对高校收费制度进行有限的突破和尝试。政府在考察民众的接受程度和事情的发展趋势后，权衡利弊，因势利导再以行政命令对高校收费制度进行规范和改进的制度性行为

2、自发内生力，政府在为实现某些特定目标，主动以行政手段推进高校收费制度的制定和颁布。纵观我国几十年的高校收费制度发展史都是以自发内生力推手为主，诱致性外力推手为辅，最后都回归到强制性行政命令上，以行政手段和力量来推动制度的创新和发展，这是我国高校收费制度变迁的特征，是由我国的国情决定的。

3、高校收费制度的制定机制，根据1996年颁布的《高等学校收费管理暂行办法》（教财[1996]101号）规定：国家规定范围之内的学费标准审批权限在省级人民政府，由省级教育部门提出意见，物价部门会同财政部门根据当地经济发展水平、办学条件和居民经济承受能力进行审核，三部门共同报省级人民政府批准后，由教育部门执行。学费标准不准超过当地年生均教育成本的25%，收费标准的调整及收费工作的管理和监督等后续工作也由上述三部门负责。2014年在由教育部、发改委等五部门联合制定的《关于2014年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》中提出要按照属地化的原则，因地制宜的建立健全高等学校收费标准动态调整机制，建立合理的教育培养成本分担机制。

四、高校收费存在的问题

1、不均衡，由于我国高校收费起步得比较晚，发展速度较快，国家各种理论研究和制度配套机制滞后等原因造成了一系列不和谐现象，主要表现如下：

①学费的增长速度快于居民的收入增长速度，1989年刚开始收费时，学费标准是200元/学年,当时的城镇居民人均可支配收入是1373元，农村居民人均纯收入602元，2014年全国高校学费标准总体平均水平在5000元/学年左右，城镇居民人均可支配收入是28844元，农村居民人均纯收入9892元。学费标准上涨了大约24倍，而收入上涨水平分别为城镇居民上涨了大约20倍，农村居民上涨了大约15倍，学费的增长速度与居民的收入增长速度之间的差距是较大的，同时由于我国经济发展的区域性差异使得这种差距在欠发达地区更明显。

②学费支出在家庭支出的比重过高，目前城市家庭结构普遍是父母加小孩的2+1模型，这样学费支出占了城市家庭收入的10%左右，再加上住宿费，教材等杂费及学生的日常生活费用后比列得提高到25%左右，再加上住房、医疗、养老支出就使得普通家庭有点捉襟见肘，由于我国的“城乡二元制结构”，农村家庭在面对高昂的学费开支时就更加困难了，甚至有些家庭因此而返贫。同时由于普通家庭孩子的上升通道以上学为主，小孩上大学承载了家庭太多太多的期望，可以说高校收费绑架了大部分家庭，这样很多家庭在小孩刚出生或没出生之前就不得不开始为小孩今后的教育开始储蓄资金，不但挤占了其他即期消费，而且在很长的一段日子里都在压缩开支，由于这一群体的庞大，对整个社会的消费影响极大。并且其今后的消费目标既定会造成行业的结构性失衡。

③学费标准是按照省级行政区域的办学成本、经济水平等来确定一个上限指导标准，且同省的各高校在实际执行从自身利益出发基本都是按照上限指导标准来收取学费，没有考虑学生生源地与学校所在地的省际及同省范围内不同地区之间的收入地区性差异。如果是发达地区学生上发展中地区上学其经济负担相对较轻，而发展中地区学生上发达地区上学就会出现小马拉大车的现象，使学生及其家庭不堪重负。

④同一省级区域的不同层次的高校学费标准级差较小，使相同的缴费不能享受同质的教育服务，再加上学生在就业和今后的人脉资源上的差距就使得这样的收费标准有失公允，对学生和高校都不公平。首先我们利用高考这一人才遴选机制来决定学生对高校的选择权虽然有其合理性，但这种单纯的分数歧视不尽科学，这毋庸置疑，同时从市场经济来讲同样的付出要求要有同质的服务。其次不同质量的服务其价格差不多，这纵容了低质量的高校使其更加不思进取，而高质量的高校也会降低对质量的要求产生懒政思想，最终产生劣币驱逐良币现象拉低社会的整体教育水平。

⑤机会成本较高，由于高校在专业设置上的趋利性，在专业设置上喜欢多上一些学费标准高的专业和一些资金投入少的专业，追求一种“段、平、快”的经济效益，重数量、轻质量，使得专业设置与社会需求脱节。学生在毕业后的愿景无法实现，使得上学的机会成本上升，由此产生的负面影响，对家庭对社会是巨大的。

使高校收费在一种 “均衡→不均衡→均衡”的循环中，不断进行帕累托改进，达到一种动态的接近帕累托最优的状态。

2、高校自立收费项目，乱收费现象较突出。在高校收费的萌芽期和上升期两个阶段，当时的收费制度不规范，高校的自主权较大，是不少高校在各种利益的驱使下通过巧立名目，更改收费标准来收费加重了学生负担，也产生了不少腐败行为，引起了社会的强力反响。从1996年《高等学校收费管理暂行办法》颁布以后，高校收逐步进入规范化、制度化轨道，各地陆续成立了治理教育乱收费联席会议办公室对教育乱收费进行专项治理，规范和清理了收费项目，查处了不少教育乱收费行为，建立了标本兼治的长效机制，教育乱收费行为的到了有效遏制。目前乱收费行为主要集中在代收费和服务性收费上，代收费未完全按照成本和自愿原则来收取，具有一定的强制性和超成本收费，如指定教材和教材发行费未返还给学生。服务性收费中营利性太强，服务性较弱，或者外包给社会，使之在一个相对封闭的环境下具有一定的垄断性而是价格偏高。

3、在实施高校收费过程中贫困家庭上学始终是一道绕不过去的坎。根据中国扶贫基金会2005年的《中国优秀特困高考生调查报告》资料分析，2005年我国在校贫困生约占在校生的20%，约为240万人，其中特困生占在校生的比列为5%-10%左右，经过多年的经济发展和扶贫工作这一比例在下降，但整体情况不容乐观。我国要实现教育的腾飞必须建立切实可行的学生资助体系。同时缴费时间集中，加大了家庭阶段性的经济紧张。同时高校执行按学年缴费的制度，为了加快资金的回收，提高资金周转率，要求学生在每一学年的开学前几天缴清学杂费，造成了部分学生家庭的季节性困难。

4、级差小，分导作用差。教育主管部门在制定学费标准时没有根据不同类型学科、专业之间教育成本的不同来确定收费的级差，致使不少高校在专业设置和招生上偏向收费较高或办学成本较低的专业，从而使高校在学科和专业设置上出现交叉和重叠，出现了千校一面的现象，在一个又一个的复制品前使学生产生选择困惑。高校在利益驱使下罔顾社会与市场的需求致使一些收费较高或办学成本较低的专业出现畸形发展，与市场需求脱节而使这些专业出现产能过剩，使得学生毕业即失业，造成了人力资源的极大浪费。

5、高校收费使学生产生选择性障碍。由于高校收费制度使得不同的学生在选择学校类型、专业上产生分化，据调查农村或经济条件较差的学生在学校类型的选择更偏向于农、林、师范等收费较低的学校和专业，城市或经济条件较好的学生更多的选择金融、外语、艺术类等学校和专业。这样由于专业选择的不同进而影响今后的生活环境和层次，进而产生的代际传承使得社会阶层固化，各阶层之间流动不畅，使社会丧失发展的动力，在一潭死水的稳定中积累不少的矛盾。

6、高校收费标准的制定和执行中学生及家庭等相关利益者的参与程度较低。根据1996年颁布的《高等学校收费管理暂行办法》（教财[1996]101号）规定：国家规定范围之内的学费标准确定程序是由省级教育部门、物价部门会同财政部门根据当地经济发展水平、办学条件和居民经济承受能力来确定标准，然后报省级人民政府批准，由教育部门执行。学费标准不准超过当地年生均教育成本的25%，收费标准的调整及收费工作的管理和监督等后续工作也由上述三部门负责。从以上规定可以看出在高校收费标准的制定过程中都是政府部门在唱独角戏，公众几乎不参与，虽然在后来的高校收费标准的调整中引进了价格听证制度，吸收了相关利益者作为听证会代表，但由于信息的不对称和相关听证制度的缺陷使得普通民众在听证会上失语，丧失了话语权使听证成了一种“走过场”，民众代表只是在当观众和点缀，出现“逢听必涨”的局面。同时收费工作的管理和监督方法陈旧、方式单一，形式主义太重，过分迷信行政手段和力量，单打独斗，没有充分发动舆论、网络、媒体、民众等主体的作用扎扎实实走群众路线。

7、政府对高等教育的公共投入不足，资源资金分配方式过于机械。按照规定学费标准不准超过当地年生均教育成本的25%，这就意味着对公办高校至少还有75%的费用应由公共资金或社会资金来解决，在我国这部分资金主要是由政府来承担，但政府由于各种各样的原因导致投入不足，甚至提高学费来转嫁部分责任和压力。同时政府在划拨高校经费时的主要指标是“生均经费拨款”，以此为基数乘以学数来确定高校的基本拨款数，该指标最大的缺陷就是淡化了教学质量在拨款指标体系中的权重，偏离了高等教育培养高素质人才的宗旨。这样使得高校重学生数量轻教学质量，追求短期效应而忽略长远发展，使高校超负荷运转，陷入粗放式教学和管理的泥淖，一但招生人数下降，学校就会陷入资金和教育质量同步下降的恶性循环之中。同时一些优秀高校凭借各种优势资源而获得更多的资金支持，挤占了大多数普通高校的生存空间，造成了不少资金的闲置，使资金利用的边际效率降低，形成了富的越富，穷的越穷的“马太效应”局面。

五、高校收费的对策

1、建立与区域经济及居民收入增长联动的学费制定调整机制，促进区域和学校之间的交流合作

政府要致力于经济发展，加快经济发展速度，培育新的经济增长点，形成以经济发展来支持高等教育，以高等教育来服务社会发展的良性循环。政府相关部门在制定本地区的高校收费标准时不仅要充分纵向比较本地区的经济发展情况、居民有支配能力的收入情况、学费、居民收入增长幅度还要横向比较地区之间的差异性，建立灵活机动的收费制定机制。建立动态学生信息库，利用现代化信息手段按照个体的差异来确定不同个体的收费标准，做到具体情况具体分析具体解决。这样从个体来看对收费高的学生是一种不公平，但从社会总体来看是一种优化选择，一种全社会的相对公平，一种长远的公平。加快建立和完善与与区域经济及居民收入增长联动的学费制定调整机制，实现有升有降，升降有据，同时应根据不同的学科、专业、办学成本、市场需求、国家利益等诸因子来确定学费标准，拉开级差，对部分基础性学科实行免费上学。改革收费方式可将集中收费改为集中收费为主，日常收费为辅，二者相结合的方式，实现收费时间的弹性化，以缓解学生及其家庭的季节性紧张。实行校际之间教师、学生、学术交流学习，实行校际间轮换教学、学分互认，促进人员、学术等资源的共享和合作交流，以实现不同学校、不同地区教育质量的共同均衡发展，提高全民素质。同时改革人才遴选机制和收入分配机制，营造公平、公正的发展环境，提供相近的发展平台和机会，增进各层次人员之间的流动和融合，构筑和谐社会。

2、建立“奖、助、免、补、贷”方式的有机结合，合理分配助学资金，建立全方位的新型资助体系

近几年国家在对学生资助方面做了大量的工作，投入了巨额资金，用于直接资助及贷款贴息等。财政部2015年3月5日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上所作的《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》中指出2015年安排学生资助补助预算经费404.92亿元，比上一年增长18.7%，再加上各级地方政府安排的学生资助补助预算经费，全国总体用于学生资助补助经费不下于500亿元，国家在财政收入增长降低，财政支出偏紧的情况下做出以上的安排，足以看出国家对学生资助补助工作的重视，“不让一个学生因家庭经济困难而失学”对政府而言不仅仅是口号，更是一份沉甸甸的责任。改革奖助学金按学生人数的一定比例进行分配的大平均方法，利用现代化信息手段建立学生的学习、品行、家庭收入情况、个人日常消费情况、家庭突变情况等信息动态数据库来综合评价、审核学生的获取资格和等级，实行精准制导，重点突破。要将五根手指缩成一个拳头，集中有限的资金来解决急需、重点问题，做到雪中送炭，而不是雨露均沾。同时对困难的学生要加大人文关怀、做好心理辅导工作，鼓励学生自立、自强、自尊、自重、自爱，勇于挑战困难和挫折，要建立新型的学生资助体系，做到既要授人以鱼，也要授人以渔。

3、加大公共资金的投入，改革财政资金的分配方式，高效合理配置社会资源

2015年3月5日李克强总理在十二届全国人大十三次会议的《政府工作报告》中指出“经过努力，全国财政性教育经费支出占国内生产总值比列超过4%”，而4%只是世界标准的下限，表明我国在资金投入上还有一定差距，存在上升的空间。我们要着眼大局，立足长远，办好教育，提高全民素质，强大国运，实现民族伟大复兴。同时要改革财政资金对高校的分配方式，在生均拨款指标的基础上建立健全资金分配修正体系，增加和调整对学生的资助情况、各高校的具体办学成本及质量等相关因子及其权重，合理分配资金，增强其执行的刚性约束，提高资金使用效益。另外要发动社会力量参与办学，促进学校进社区，构建学习型社会，在社会力量参与办学这一块要发挥市场对资源配置的基础性作用，保障资源配置的合理性和高效性。

4、加强高校收费标准调整听证会制度建设，切实落实好高校收费公示等制度，建立监督的长效机制

价格主管部门要加强和完善价格听证会制度，科学分配代表不同利益方的听证会代表的名额，听证会代表的阶层分布要合理。分行业建立听证会专家人才库，随机抽取参加听证会，充分公开相关信息，使参与各方拥有充分的知情权和参与权，博弈各方都能在公平、公正的环境下进行充分的陈述和辩论，引进具有专业背景和素质的中立的第三方来进行仲裁。负责高校收费管理和监督的部门要坚持走群众路线，充分发挥网络、新闻媒体的监督作用，建立多维度、全方位的动态空间立体监督体系，保障监督机制的高效、常态运行。同时督促各高校切实做好高校收费公示工作，公示的内容不能仅是干巴巴的几个标准，几个文号，还应包括收费的用途、开支的范围、教育成本的组成项目、开支金额和开支比列等内容。

高校收费事关高等教育的全局发展，事关国家长远利益，全社会都要按照法治思维来办教育，依法行事，遵守法律，敬畏法律，让高等教育走上健康持续发展之路。

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编辑：林军

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：A

：2095-7327（2015）-06-0069-06

朱海明（1976-），男，湖南邵阳人，山东农业工程学院财务处。