依法治国境遇下的宪政演进、位阶及价值共识

杨 帆(辽宁大学 法学院， 辽宁 沈阳 110031)



●法学研究

依法治国境遇下的宪政演进、位阶及价值共识

杨 帆
(辽宁大学 法学院， 辽宁 沈阳 110031)

依宪执政是依法执政的核心要素，是全面推进法治国家建设、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。中国当代的宪政演进之路，其实质是宪法条文在中国被社会大众所普遍认同的一个过程；宪法实施，宪法司法化，宪法私法化和违宪审查是中国当代宪政建设的三个位阶；民主、法治与人权是推行依宪治国乃至依法治国所必须秉持的价值共识。

依宪执政； 依法治国； 宪法实施； 宪政位阶； 价值共识

中国共产党十八届四中全会明确提出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[1]，这就进一步明确了宪法作为国家根本大法在国家治理和政治统治中独一无二的巨大功用。强调宪法在国家治理体系中的突出地位，从而为切实推动宪法程序和实体上的实施塑造良好的政治、法律和社会氛围，不仅是维护法律尊严、保障公民人权，从而实现法治现代化和法治文明化的需要，而且也是全面推进法治中国建设，实现全面建成小康社会和中华民族伟大复兴中国梦的必然需求。

一、宪法实施的界定与中国当代宪法实施的演进之路

宪法实施的过程，其实就是将抽象意义上的宪法条文应用于现实生活，从而充分发挥宪法作为国家根本大法在政治统治与社会治理中突出作用的一个过程。通常而言，现代化的宪法实施主要包含了三个层面的内容：一是宪法的适用，这是针对司法机关而言的，其典型表现就是司法机关在处理各类具体案件的过程中主动对宪法进行阐明并将其作为案件审判的直接性依据加以适用；二是宪法的执行，这是针对行政机关而言的，即行政机关及其工作人员在依法履行职权，进行社会管理和社会服务的过程中，必须要严格在宪法和法律限定的框架下活动，既要做到结果合宪、合法，又要做到程序合宪、合法；三是宪法的遵守，即全体社会公民都从精神上敬仰宪法、在行动中依据宪法，时时以宪法为准据、事事以宪法为标榜，从而使整个社会都充满宪法之上的浓厚氛围。

中国当代宪法实施的演进之路，实际上就是宪法这种舶来品在当代中国生根、发芽并与中国当代国情和实际相契合的一个过程。从唯物史观的角度出发，中国当代宪法实施的演进主要可以划分为四个阶段：第一阶段是宪法实施的萌芽阶段，主要是指1949年建国至1954年宪法颁布之前的这段时间，在此期间发挥作用的主要是具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和全国人大随后制定的调整宪法关系的一系列法律，这些文件的颁布，间接开启了宪法在当代中国的实践之门，以此为基础，中国人民在中国共产党的领导下正式开始对宪政这种西方法治新模式的探索；第二阶段是宪政的初步奠定时期，主要是指从1954年宪法颁布到1966年文化大革命之前，1954年宪法的颁布，使中国当代政治统治正式结束了无宪可依的尴尬局面，尽管这部宪法在立法技术和立法经验方面存在某些不足，但这部宪法确实是开创了依法治国和依宪治国的崭新局面；第三阶段是宪法实施的徘徊和颠覆时期，主要是指从1966年文革开始到1982年宪法颁布，这一时期由于执政党的失误，宪法的尊严和权威遭到了极大的践踏，尽管在此期间曾两次对1954年宪法进行修改，但这仍然未能彻底化解彼时中国法治混乱的局面，可以毫不客气的说，这一时期是对宪法和宪政的彻底颠覆；第四阶段是宪法实施的重建与繁荣时期，主要是指1982年宪法颁布至今，1982年宪法的颁布，从法律层面上结束了中国当代法治混乱、无序的局面，此后三十多年，在执政党的不懈努力之下，中国当代的宪政之路有了很大的发展与完善，宪法的尊严和权威逐步在整个社会层面得以确立，立法、司法和执法机关也开始按照宪法和法律所划定的界限有序运转，在统治者与民众的共同努力之下，宪法作为根本大法的地位开始日益稳固。

回顾当代中国宪法实施的演进之路，既有发展又有反复，在此过程中，支持和破坏宪法实施的力量反复较量、彼此平衡。但值得庆幸的是，中国当代的宪政之路始终处于曲折前进的过程之中，特别是依法治国方略在宪法中的正式确立和党的十八届四中全会的召开，更是打开了依宪治国的新局面，从而为确立宪法权威、建设法治中国打下了坚实的根基，并为最终奠定与世界法治发展大势相契合的中国当代宪法实施的历史新格局赢得了有利的时机。

二、中国当代宪法实施的三个位阶

自然界中的事物发展都是有规可循的，宪法实施自然也不例外。从世界法治文明的总体发展趋势来看，明确宪法及宪法性文件的根本地位、从而实现国家的宪法化治理基本已成定局。然而根据事物的发展规律，任何事情的发展都不可能一簇而就，因为宪法的实施不仅涉及利益权力格局的重新调整和配置，而且直接引发了公民生存方式与生存智慧的变革[2]，因此，要想确保宪法实施的顺利进行，就必须要循序渐进，格外注意宪政实行的层次性。换言之，就是要处理好中国当代宪法实施的位阶问题。

(一)宪法实施：宪法治理理念下的首要界定

宪法实施是中国当代宪法实施的第一位阶。宪法实施是宪法司法化，宪法私法化和违宪审查的上位概念，要想真正发挥宪法在国家统治和社会管理中的积极作用，就必须要对“宪法实施”这一上位概念做出明确定义。在某种意义上，宪法实施就是宪法治理的变形，也就是将一切经济、政治、社会、文化生活逐步纳入以宪法为核心的法治轨道，以限制国家权力和保障人权的核心价值精神构建国家体制，通过实施宪法为国家和社会的和谐、稳定发展与繁荣提供法律依据[3]。宪政是以宪法为基础治理国家的政治体制，是以宪法调控政府与权力活动的法治制度，而不是权力的装饰物[4]，在这种理念的指导下，宪法实施的效力范围不仅要包括公权力机关，而且也要包括广大社会公众；既要对权力的界限做出限定，又要给权利加上适当的规范条件，只有这样，才能在当代中国塑造一种公权力依宪行权(力)、社会大众依宪用权(利)的法治新局面。

(二)宪法司法化：宪法回应社会实践的必然选择

宪法司法化是中国当代宪法实施的第二位阶。宪法司法化，是在统一的宪法实施之下所做的进一步演进，主要是指宪法可以像其他普通法律、法规一样进入到司法程序之中，直接作为案件裁判的法律依据，并允许审判人员在相关的法律裁判文书中加以使用[5]。事实上，理论界一直比较反对宪法的司法化倾向，这实际上是对宪法实施客观规律的主观无视和否定。在当代中国，作为国家根本大法的宪法，司法化是宪法走下神坛，由精英主导变为民众主导的唯一、确定的路径。从理论层面来讲，宪法司法化主要包括两个范畴，一是宪法条文在法院审判中的明确运用，即允许法官在审判案件的过程中直接援引宪法条文，并在随后的法律文书中直接阐明“依据宪法第X条，本院判决如下”等内容，事实上，经过数年的不断探索，司法机关已经在某种程度上对宪法司法化的倾向进行了肯定，如最高人民法院于2001年8月针对“齐玉苓案”所作出的司法解释中就明确对适用宪法条文对原告齐玉苓的受教育权进行保护这种方式予以肯定，从而开创了以宪法保护公民基本人权的先河[6]；二是法庭审判过程中对本案相关规范性文件的审查，特别是在行政诉讼中，当原告对被告所作行政行为所依据的规范性文件有异议时，法官可以依据职权启动该案规范性文件的合宪性审查程序，当然，这种审查只能是形式上的审查，如果法庭发现该规范性文件确实违宪，那就可以逐级提请有权机关对该规范性文件进行处理。

(三)宪法私法化和违宪审查：现代法治的理性要求

宪法私法化和违宪审查是中国当代宪法实施的第三位阶。宪法私法化和违宪审查均是宪法司法化的下位概念，宪法私法化的对象为“私”，即社会公众；违宪审查的对象为“公”，即国家公权力机关。宪法私法化，实际上就是要将宪法应用于普通公民之间权利义务关系的处理之上，使其可以像刑法、民法那样对普通公民之间的各种权利纠纷做出价值评判和直接处理，其目的就是要直截了当的解决当事人双方之间的权利纠纷，从而维护权利受损失一方的合法权益，如前文中所提的齐玉苓案，在某种程度上也可以视为原告齐玉苓与被告陈晓琪二者关于宪法私法化的应用。违宪审查，则是指由某个专门、特定的机关依照一定的程序和方式，对法律、法规和行政命令等规范性文件和特定主体的行为是否符合宪法进行审查并做出处理决定的制度[7]，其实质是对国家公权力机关的规范性限定。在西方，违宪审查作为国家的一种基本法律制度实际上早已经得到了大部分国家的认可，无论是宪法法院还是宪法委员会，其都是对违宪审查的现实应用，实践证明，规范、有效宪法审查制度的确立，不仅可以维护宪法的权威，而且还能进一步推动整个社会的法治化进度。出于某种考虑，我国当前并未设立违宪审查制度，而是泛泛将违宪行为的审查权赋予了全国人大、全国人大常委会及全国人大各专门委员会，然而这种赋权只是形式上的赋权，并不具备实质审查的内容，从长远来看，对充分保证宪法的实施是不利的。

三、依法治国境遇下推动宪政发展的价值共识

如果从1954年第一部《宪法》颁布之日时算起，当代中国的宪政之路已经走过了整整六十年的艰难发展历程，即便是从1982年《宪法》开始计算，我国的宪法实施也已经经过了三十年的探索。回顾六十年宪政史，时至今日，“我们缺乏的不是物质，不是法律制度，也不是科学技术发展，而是民族的共同体、社会的共同体中缺乏一种发自内心的信仰或者信任体系”，解决这一问题的关键，就是要在全社会确立“宪法共识”[8]。

(一)宪法共识的概括性陈述

所谓宪法共识，主要是指宪法的价值共识，即全体社会成员，尤其是以行政机关及其工作人员为代表的国家公权力机关，必须要形成以宪法价值为共识的价值观和价值体系，并使其成为指导自身行为的最高准则规范[9]。宪法的价值共识，其实就是贯穿于宪法制定和实施整个过程中的基本价值追求，也在某种程度上体现了统治阶级关于宪政的倾向。纵观世界范围内绝大多数国家的宪政之路，其基本的价值共识无外乎民主、法治与人权三项，其中，民主是宪政的基础，法治是宪政的重要条件，人权保障是宪政的根本目的[10]。与此相呼应，中国在推动宪法之治的过程中，同样要恪守这三个基本要求。

(二)依法治国境遇下推动宪政发展的具体价值共识

1、民主：宪法对国体和政体的积极回应

民主是宪法制定的前提和基础，无民主则无国家，无国家则无所谓宪法，所以宪法实施的首要价值共识就是民主。社会学上的民主有广义和狭义之分，宪法实施中的民主主要是指狭义的民主，即政治上的民主，指国家政权的建立和运作都要经过最具普遍性的广大人民群众的参与和认可。宪法制定的前提条件，是有代表人民全体意志的国家存在，而国家的成立，其实就是各利益集团通过民主协商和谈判达到利益均衡的一种行为。就中国而言，不论是中华人民共和国的成立还是1954年《宪法》的颁布，均是作为执政党的中国共产党充分征求包括工人阶级、农民阶级和资产阶级等所有阶级在内的全体中国人民的意志所完成的，因此宪法实施的过程中，也必须要时刻以民主作为标榜。无论是宪法的制定，还是宪法的实施，都要坚持人民的主体地位，切实保障全体公民的知情权、参与权和决策权。

2、法治：实现国家现代化治理的必然选择

法治，即法的统治，是与人治相对的观念。以法治国，几乎是当代所有文明开化国家执政理民的首要选择。在法治国家的范畴内，法治就意味着民主的法律化、制度化、体系化和规范化[11]，在实行法治的国家里，政府执行法律、人民认可法律，所有的权力和权利都在法律框架内活动，法律成为跃居统治阶级之上的“无冕之王”。高调宣扬依宪治国的“法治”目标，可以使整个国家的各个阶层、各个群体均在宪法和法律所划定的范围内科学、有序的运行，从而为现代化建设营造一个良好的法治氛围。现行《宪法》第5条明确规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，从而给中国当代宪政的有序发展奠定了基调。依法治国方略在宪法中的正式确立，既明确了当代中国开展宪政运动的基本依据，又为社会主义现代化建设和改革开放指明了方向。

3、人权：维护宪法法律权威的应有之义

人权，即人作为一个主体所享有的最基本、最根本的权利，它既是一个人在现代社会中赖以生存的最基本的要素，又是宪法存续和宪政推进的理论基础。统治阶级制定法律的目的，除了维护国家统治秩序之外，还应当体现保障人权的内容，这样才能确保国家的安定、有序，才能使统治阶级得到最广大人民的支持和拥护。逐步改善公民生存和发展的基本社会环境，从而为公民提供一个积极向上的生态政治成长模式，是我国宪法的核心追求，特别是“国家尊重和保障人权”规定的入宪，更是奏响了依宪执政的前奏。无论在什么时候，宪法实施都必须要把“人权”作为其基本价值追求，要充分尊重公民的生存权和发展权，切实保障公民的人身自由不受侵犯、政治自由不受干涉，只有这样，才能切实稳定国家统治的根基。

四、结语

坚决维护宪法法律权威，从而依法维护人民权益、维护社会公平正义和维护国家安全稳定，是党的十八届四中全会面对国际、国内发展局势对以宪法为代表的社会主义法律体系所做的核心阐释。依宪执政是依法执政和依法治国的核心要素，是全面推进法治国家建设、实现中华民族伟大复兴的必然要求。在现代社会，只有大力倡导依宪执政、依法治国，才能为中国的现代化建设营造一个和谐、稳定的社会环境，才能全面推动国家的政治、经济、文化和社会发展进程。

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Development, status and value in the rule of law

YANG Fan

(Law School,Liaoning University,Shenyang 110031, China)

In accordance with the constitution is the core of ruling according to law, is the country under the rule of law construction, the necessary requirement of realizing the great rejuvenation of the Chinese nation! The road of the constitutional development of contemporary Chinese, essence is the constitution in China been generally recognized by the citizens of a process; Constitution, constitutional judicialization of constitution law unconstitutional censorship is for the construction of contemporary Chinese constitutional government and three status; Democracy, human rights and the rule of law is ruling by constitution and the rule of law must adhere to the value of!

Ruling by constitution; The rule of law; The constitution implementation; Constitutional status; The value consensus

2015-03-09

杨帆(1991— )，男，山东临邑人，在读研究生，主要从事宪法学与行政法学研究。

D921.4

A

2095-7408(2015)04-0029-04