城镇化进程中土地制度改革的路径

□贾康　程瑜　陈龙　陈通

城镇化进程中土地制度改革的路径

□贾康程瑜陈龙陈通

土地制度属于一国最基本的不动产制度。不仅为我国经济社会发展提供了农业基础层面的活力与动力，也构成了其他诸多领域改革的前提和保障，引领了我国改革开放的大潮。城镇化快速发展与“经济起飞”，对于从农村到城市的土地制度改革提出了更多的要求与挑战性问题。

土地改革；城镇化

土地制度属于一国最基本的不动产制度。中国改革开放以来，始于农村的土地制度相关改革(农村土地上的“双层经营联产承包责任制”)不仅为我国经济社会发展提供了农业基础层面的活力与动力，也构成了其他诸多领域改革的前提和保障，引领了我国改革开放的大潮。但随之而起的城镇化快速发展与“经济起飞”，对于从农村到城市的土地制度改革提出了更多的要求与挑战性问题。

1　核心难题在于土地产权制度改革

我国土地制度改革推进的难度之所以很大，主要在于这一改革所涉及的层多面广，历史上积累下来的矛盾纠结缠绕，利益平衡的难度很大。当前与土地制度相关而存在的诸多矛盾，其深层次原因都与土地产权制度密切相关。土地产权制度走向何处，是我国弥合“二元经济”、实现城乡一体化发展的现代化进程中必须解决的重大问题。

从所有权属性上来看，我国土地分为国有土地和集体土地两种性质的土地。城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除无主荒地等由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有(深圳已有改变)。农村集体土地在实现承包经营制度框架之下，中央近年来已先后提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。但“农字号”的土地始终是与城镇建成区分开的，一旦需要“农转非”，原则上就必须征用为国有土地，完成审批及征用、补偿的全套程序。总体看，现行土地制度框架是“公有二元”特征的，把国有土地所有权和集体土地所有权并列的两种产权结构体系。名义上同属公有土地，一为大公，一为小公，大公大到“全民”(国有为其具体形式)，小公小到某一村民小组，具体的权、责、利情况千差万别，十分复杂。从现实来看，这一产权制度结构体系，产生了诸多矛盾或问题，主要体现在五个方面。

2　目前的五大矛盾

2.1国有土地与集体土地权利、责任“双重不对等”所产生的矛盾

一方面，国有土地与集体土地权利不平等。这不仅表现在集体土地由于实行乡、村和村民小组“三级所有”所带来的所有权虚置与紊乱问题，而且更为突出地表现在使用、收益和处分权上的不平等。长期以来，我国严格限制农村集体土地转为建设用地，除特殊规定外，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这也就意味着农村集体不能面向市场供地，只有经国家征用转为国有土地后，才能由国家出面出让、转让和用于非农建设。因此，与国有土地权利相比，集体土地的使用权、收益权和处分权都是不完整的。虽然近些年来我国做出了解决这一问题的一些探索和制度调整，但由于受诸多现实制约因素的影响，尚未真正实现国有土地与集体土地权利平等。集体土地与国有土地权利的不平等，又表现为制约农村发展和引发紊乱状态等诸多问题的原因。例如，导致“小产权房”问题大量出现的主要动因，就在于两种土地权利和收益的显著不平等。

另一方面，国有土地与集体土地又存在责任不对等情况。在很多地方，政府无法在集体建设用地使用权转让时分享土地增值收益，而政府(代表全民)在公共基础设施等方面进行了大量的投入，是引起土地增值的一个重要原因。如果政府不参与集体土地收益分配，只强调集体土地权利，而不让集体承担责任，显然也是不公平的。这种责任不对等的现象，是近年来现实生活中集体土地产权转让中日益频繁出现的显化问题。

2.2“二元”产权结构体系使土地利益协调和农民权益保护的难度大大增加

在土地利益协调和农民权益保护中涉及的一个根本问题是土地增值收益的公平分配。土地“涨价归公”是颇具学理渊源的一个重要思路，来源于孙中山著名的《民生主义》演讲，其针对中国历史及其二十世纪初的土地问题提出了“平均地权、照价抽税、照价收买、涨价归公”的政策。该政策的理论基础认为，土地可以私有，但土地，特别是城市土地的级差地租和市场涨价，不是土地私有者带来的，而是社会改善基础设施及其环境，以及人口聚集所带来的。因而，土地的级差地租和市场涨价应当归公，“以酬众人改良那块地皮周围的社会和发达那块地皮周围的工商业之功劳。”

但现实中的土地增值收益分配，不可能是简单绝对的“涨价归公”，或其反面的一律“涨价归私”，而应按照“公私兼顾、增值共享”的原则，处理好国家、集体和农民之间，以及近郊区直接受益农民与远郊区未受益农民之间、农民的土地权益和社会公共利益之间等多重利益关系，建立合理分配机制。两种产权结构体系并存，特别是集体土地产权主体由于多种原因最易虚置，增加了利益协调和保护农民权益的难度。无论是作为一级政府的乡镇，还是作为农村基层群众自治组织的“村民委员会”，都很难成为真正意义上的民事权利主体。在农村社会成员必然变化(如生老病死)和必然流动(如异地嫁娶)，以及近些年随着长年外出打工等形成的流动性增强的情况下，集体土地产权如何在“集体”中的每个人那里得以体现和受到保护，成为一个十分突出的问题。

2.3集体土地产权主体虚置与土地流转相关的扭曲、作弊问题

集体所有权的虚置，成为土地流转的严重制约因素和不规范因子。土地流转是现代农业发展的内在要求和城镇化发展的必然趋势，能够提高土地资源配置效率，促进农村剩余劳动力的转移。虽然近些年来国家逐步放宽政策，并允许农民的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转，但在集体所有权虚置情况下，农民并未拥有完全的土地使用权，并且受乡镇规划、承包经营期限、具体操作程序等影响，往往限制性扭曲了符合规模化和专业化经营要求的土地流转；而且名义上“一人一票”式所有权的极易落实和虚置，又为侵犯集体土地权益的作弊与腐败打开便利之门。土地征收补偿不合理、强制征收、村委会成员利用土地牟私利等，都严重侵犯了农民的土地权益(当然也包括其背后的全民公共权益)。虽然近年来，我国一些地方在农村采取股份公司、合作社等组织形式，将股份量化到村民，提升了“集体”内部的规范性，但利益分配中的一些问题和矛盾(特别是对外部而言)仍远未得到根本解决。

2.4“公有二元”产权结构，加大了政府管控与市场自主调节土地资源间的矛盾

在市场经济下，市场机制是资源配置的基本方式。土地作为一种生产要素，需要发挥市场的配置和调节作用，以提高其配置效率。由于人多地少，土地在我国现实生活中成为一种特殊的“自然垄断”资源；再加上事关国家粮食安全、十三亿人吃饭问题，如果完全依靠市场自发调节，可能导致农地使用不当、农地和建设用地比例失调，引发粮食安全问题。更何况城镇化带来的中心建成区的扩大，必然引发市场式“试错”、无法有效解决“通盘规划合理化”问题，因此，需要政府发挥积极的管控作用。然而，在土地资源配置权利上，政府与市场之间往往处于一种此消彼长的矛盾之中。解决这一矛盾的关键是如何找到合理的边界和分工、互补机制，使政府与市场都能发挥积极作用，共同提高土地资源配置效率。

一般而言，政府应该在保护耕地、保护各类土地产权、实施土地利用规划等方面发挥主导作用，市场应在土地资源配置上发挥主导作用。市场经济的一般经验是土地可分为私有和公有(国有)，商业活动对私有土地的需求只能通过市场交易满足，公益项目对私有土地的需求可通过国家征用(有补偿)来满足，政府有规划权，但在依法管控事项之外，全部交给市场。然而，在我国“公有二元”产权结构和现行体制下，政府在“公”字号土地的使用、管理与交易中，明显存在管控过度与管控不到位并存的现象，市场的积极作用被抑制，消极作用又往往未得到抑制。

2.5“二元”产权结构与城镇化发展之间的成本上升与风险压力日趋明显

截至目前，我国城镇化的推进主要是由政府主导的征地，以现行的一套土地征收制度为支持。随着城镇化发展，两种土地产权结构下的征地成本上升，“棘轮效应”加“攀比竞抬”式压力日益显现。首先，政府主导城镇化的现实资金约束和风险日益增强。政府主导城镇化，是以大量的建设资金为前提的。没有资金保障，地方政府就难以为城镇发展提供必要的基础设施建设，政府主导的方式也就难以运行了。我国现有征地制度的一大优势，就是初始开发环节通过低价征收、高价拍卖的方式，为政府推进城镇化提供了大量的资金支持。然而，随着农民土地维权意识的增强和各方“讨价还价”式博弈的变化，政府主导城镇化与现实资金约束增强的矛盾日益显现，因为城镇化很难再以初始阶段的低成本方式继续推进，征地、拆迁费用攀比式的水涨船高不断增长，使政府主导城市化的成本急速上升。农民、市民补偿诉求得不到满足而引发的冲突，成为影响社会稳定的重要因素。这表明，“二元”结构下政府主导城镇化的经济风险、社会风险和政治风险都在增加。

另外，在一些城市发展中出现“自主城镇化”模式，即在集体土地上建设城市和“农转非”项目(如“小产权房”)，突破了城市土地国有的限制，与现行诸多制度产生冲突，也为后续管理、产权登记、交易等诸多方面增加了极大难度。再者，基本农田农地保护与城镇化用地之间的矛盾日益突出。一方面，由于人多地少，实行农地保护制度，是生存与发展的必然要求；另一方面，城镇化发展，必然造成城镇扩张和建设用地的增加。这一矛盾在农地非农化带来的巨大价差诱导下，进一步刺激了“征地”和“变地”冲动。一些地方千方百计将农田转为农村的或非农的“建设用地”，造成乱征收、乱占地现象，对粮食安全和社会稳定等构成了威胁。

由上述可知，探讨如何改革我国国有土地与集体土地并存的“公有二元结构”势在必然。按纯粹理论分析，土地制度改革的大思路可以有三种。

3　几种改革大思路的利弊分析

思路之一是实行农村土地私有化，取消集体土地所有制。这是不少学者的主张。这虽然能够解决集体土地产权虚置、保护农民土地权益、防止村组织以权谋私等问题，但也会带来诸多不可忽视的负面影响，产生极大的经济、社会和政治风险。

3.1产生经济风险

从理论上说，土地私有化所带来的产权明晰，便于提高土地利用效率，可能会产生良好的经济效益。然而，土地作为特殊资源，在我国实践中很可能产生一些经济风险，包括在不同地区，受利益博弈等影响，可能会出现相互矛盾的两种发展趋势，一些地区可能出现大规模的土地兼并(重演中国历史上的失地农民矛盾积累过程)，而另一些地区的农民则可能拒不流转，从而使农业集约化生产难以有效推进；再者，私有化之后的土地流转，受经济利益驱使，可能会危及粮食安全问题。

3.2带来社会风险

主要表现在：其一，不利于解决劳动力转移和就业问题。在原有土地的劳动力无法得到有效吸收、转移的情况下，如果以土地私有为产权基础放任资本大肆兼并土地，可能会产生城市盲流，影响社会稳定。其二，将会导致我国城镇化过程中未来的“钉子户”式产权纠纷难题更为明显和加剧，影响社会稳定。

3.3引发政治风险

其一，农村土地私有化而城镇土地已完全无私有化的可能，在国民公众权利意识日益兴起的社会背景下，农村土地私有化产生的城乡居民利益反差、心理失衡的社会效应，将会直接影响改革环境的稳定性。其二，由于我国明确地实行社会主义制度，土地公有的观念根深蒂固，土地私有化必将饱受社会和部分体制内人士质疑，遇到的政治阻力将使其在现实中无法起步而徒增政治斗争的复杂性。

因此，在我国推行农村土地私有化思路的社会成本极高，不可控因素太多，经济、社会尤其是政治风险十分巨大，可能产生种种难以预期的后果。这一思路难以形成方案，不具备现实可行性。

思路之二是维持“公有二元产权”结构体系，坚持并完善农村集体土地所有制。这一思路是不对两种产权结构体系做大的调整，因此，优点是带来的直接负面影响较少，短期社会风险较小，改革较易推动(这些年来实际上官方态度一直如此)。然而，在这种产权结构体系下，虽然出台的一些政策，如土地确权、两权分离、三权分置、允许农村集体经营性建设用地出让等，能够缓和一些冲突，但仍属于治标不治本，无法解决前述分析中的一些深层面矛盾；“同地同权”的表述虽得人心，但难以落到实操层面，进退维谷。因而，所谓坚持和完善农村集体土地所有制，实际上很可能是陷入矛盾积累过程，路子会越走越窄，不利于长期、稳定发展，不可成为未来的长期选择目标。

从理论上分析，土地的“集体所有制”，在最讲求“产权清晰”的市场经济和以市场交易为机制的现实世界中，是无法长期有效运行贯彻到底的。因为一个“集体”，如遇人员死亡、新生、婚嫁等，“一人一票”的总票数必然变动，而土地权益所依托的土地实体，却不可能随之有任何变动，增人无法增地，减人也难减地，内部、外部人际间的权益自然是模糊难定的，无法真正规范的。种种的不规范、扭曲与“作弊”的空间，反而成为了常态，并出现利益博弈的“灰箱”，难言有长效的公正。

如果我们有了这一“捅破窗户纸”的基本认识，还需要再加上另一重要判断性认识：现阶段我国具有一定积极意义的集体土地与国有土地“同地同权”，与整体、长远考虑必须顾及的“平均地权、涨价归公(以从享利乔治到孙中山的主张为代表)”两大原则之间，存在不可调和的矛盾。“同地同权”是有利于保护直接相关农村原住居民权益的原则，“涨价归公”是可能有利于全体国民特别是大量远离城乡接合部，在一桩桩和一件件征地或土地交易事件中不可能直接受益的他地居民的原则(当然有效“归公”的前提是政府职能必须正常行使)；或言之，前者是在“小圈子”内分权益的原则，后者是在“全社会”中分权益的原则，两者自然有冲突，而且无法按照“二者必选其一”来求解。把以上的两个认识与判断合在一起，引出的结论必然是：从长远考虑，我国正确处理“土地权益”问题的出路应在于，当下以社会可接受的机制处理一桩桩具体事件中“同地同权”与“平均地权、涨价归公”间的折中权衡方案(现实生活中我们一直在“讨价还价”式地做这种事情，但显然已越来越吃力)；同时面对今后还要经历的几十年快速城镇化过程，长久之计是争取创造条件把“土地集体所有制”转为产权清晰、无纠结状态的另一种可接受、且有利于可持续处理“涨价归公”问题的所有制形态，以避免未来矛盾的更加积重难返。如果土地私有制无可接受性，剩下的选择便已不言自明了。

思路之三是实行集体土地国有化，先有法律框架、后加实际内容地逐步取消集体土地所有制。从长远看，土地国有化思路既能够解决集体土地所有权虚置、土地权利不平等、小产权房等问题，又能以“一次锁定、分步兑现利益”方式避免城市化的巨大资金支出压力，减少因土地产权矛盾积累而引发的社会和政治风险，还有利于顺利实施统一市场上的土地流转，便于国家统一规划、管理，发挥中国特色社会主义市场经济的优越性。

包括笔者在内的一些学者曾提出这一思路，包含这样的基本考虑。土地是城镇化的重要载体，与之相关的重大现实问题是农村基本农田土地使用权的流转制度，和城镇化必然征用土地的“农转非”全套制度如何合理化。已可看清，在我国农村土地的“集体所有制”无法与市场、法制完整匹配、路子越走越窄的制约条件下，而所谓使土地“私有”的方向于政治上不可行；如何处理土地制度这一重大而棘手的难题，是中国统筹城乡和实现民族复兴愿景面临的巨大历史考验之一。未来的改革大方向，可以按照“排除法”，选择“集体所有”、“私有”之外的唯一余项——国有制，把必保的基本农田和其他所有土地，都纳入“国有”法律框架。其中，对基本农田确立永佃制，在非基本农田用地上则一揽子、一次性、一劳永逸地处理好宅基地、“小产权房”等历史遗留问题(物质利益补偿可以分步按合约实现)，进而给予全体社会成员“国民待遇”；其后即有可能进入一个统一市场中土地产权的规范化、一元化状态，就是我国全部土地都是国有土地，其使用权可透明、规范地流转，凡是土地使用权流转环节上的租金，就进入国有资本预算(基本农田另行处理，实际上可不要求或象征性低标准要求务农者上交农地的地租)；凡是其流转和持有环节上应征缴的税收，就进入一般公共收支预算。生产要素包括土地要素的流转、配置，可以均进入无壁垒状态。政府应专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划，同时非农田建设用地由一套市场规则和特许权规则来调节其交易或特定用途配置。除基本农田用地“封闭”式流转和发展规模化经营之外，真正把所有土地资源放上统一市场的一个大平台。这个前景，是配套于城乡统筹发展和市民化为核心的城镇化历史过程的一个值得探讨的可选改革方向。

综合以上理论化、逻辑式的利弊分析，我们认为，实行集体土地的国有化，即将全部土地纳入国有平台，应是中国土地制度改革长远发展战略的大思路。但把集体土地国有化，实践难度很大，当然只能徐图进展。

4　土地国有化改革需解决的几个重要问题

实现土地国有化改革的预期目标和效果，需要处理好几个重要问题。

4.1土地国有化的路径选择

集体土地国有化，是赎买还是直接收归国有？国家显然不具备一步赎买的实力。如果直接收归国有，会引起社会质疑、反对，不利于社会稳定，并且在土地征收等相关制度不完善的情况下，很容易造成对农民权利的侵犯和剥夺。此外，村委会职责的转变、乡村债务等问题都对国有化形成制约。因此，必须妥善选择土地国有化的渐进实施路径。

4.2构建以基本农田永久土地使用权(永佃制)为核心的农用地产权体系

在法律上确定国家作为土地终极所有者的地位之后，基本农田土地使用人可行使永久使用权(其实“分田到户”的土地承包制从“30年不变”到“永久不变”的表述，已基本解决了这个问题)，它又可具体分解为占有、使用、收益、处分等权能，形成二级产权。土地使用人享有的土地使用权可以以抵押、租赁、入股、买卖等形式，通过市场优化组合，也可以合法继承、赠与等。这样不仅保证了国家在土地管理和最终决策上的权利，而且又具有很大的灵活性，给实际土地使用者较大的使用、流转权利，防止国家管得过多过死，从而有利于解决当前土地制度中存在的诸多问题和矛盾。

4.3探索农民市民化的新路径

城镇化的核心在于实现人的城镇化、进城定居农民的市民化。农民市民化，不仅是身份的变化，更为重要的是农民能够主动参与城镇化，分享现代化发展所带来的公共服务，实现农民与现代化、城镇化的有机融合。这一问题的着力点又在于如何处理农民进城与土地的关系上。政府应打造包括就业、养老、医疗、住房和教育在内的社会保障体系，为农民的市民化消除障碍。对于农民进城的成本，原则上应由政府、企业和农民三方承担。

4.4政府在土地规划、管理中的合理权限问题

全部土地国有化之后，应强化、优化国家通盘的土地规划权，把原农村集体建设用地的规划和管理纳入其内，提高土地使用效率，防止重复建设和各种违法建造等行为。同时，还必须以“正面权力清单”方式约束政府公权，使之不越界、不诿责，有效防抑扭曲和设租寻租。

4.5探索公平合理、社会共享的土地增值收益分配模式，包括探索对“小产权房”等棘手问题的分类解决方案

只有遵循共享理念，处理好各种相关利益关系，实现土地增值收益的合理分配，才能平抑因征地、拆迁补偿发生的矛盾，为农民市民化和城镇化建设提供必要的财力，使全体城乡居民共享发展成果。

前述中国城镇化、现代化进程中间的土地改革难题，突出表现为农村土地集体所有制的道路越走越窄，粗放的土地开发模式已难以为继，必须另寻大思路。新近在深圳调研中我们发现，关于难题破解的路径，深圳市作为经济特区，已有十分值得重视的开创性探索和弥足珍视的初步经验，其方向和逻辑完全符合前文分析排列出的第三种思路，即实行集体土地的国有化，即将全部土地纳入国有平台。

5　重要实践启示：深圳的突破路径

深圳市作为特区，城镇化进程起步后，发展极为迅猛。通过两次城市化土地统征(转)，深圳整个市域的土地已实现全部国有。其中第一次是1992年的统征，实现了原特区内土地的国有化；第二次是2004年的统转，实现了原特区外土地的国有化。因此深圳法律框架下已不存在农村集体用地，也不存在农民。但还存在少量农业地块，而且由于城市化过程中形成了一系列有关土地的历史遗留问题，仍存在土地的二元管理现象，即存在“原农村土地问题”和“原农民土地权益保障问题”。目前的原农村集体经济组织实际占用土地中，仍有约300km2存在历史问题，被称为“合法外用地”，存在产权复杂、补偿不清、违法建设等问题交织在一起，也存在当地不称为“小产权房”的小产权房问题。针对这些问题，深圳市探索形成了“依现状明晰产权”及“以利益共享推动产权明晰”并行的改革思路，出台了一系列政策措施，深化城镇化进程中原农民土地权益的保障改革工作。

深圳市早在1996年的城市总体规划中就已将规划范围拓展至全市域，在一个完全国有的平台上，不区分城市和农村，统筹安排全市域土地，配套公共市政基础设施，并在其后《深圳市规划标准与准则》中采用统一标准，为特区一体化奠定了坚实的基础。该举措有别于国家在城乡规划层面的做法。

在土地政策方面，深圳市不仅按照政策标准支付补偿款，对城市化后城市管理、户籍和计划生育、社会保障和劳动就业、学校教育等也进行妥善安排，同时划定了非农建设用地、征地返还用地、支持发展用地(同富裕工程、扶贫奔康、固本强基)等多种原农村“留用土地”，进一步保障和扩展了原农村集体经济组织和农村的权益，有效地使深圳原农村集体经济组织和原农民分享改革开放的红利。在留用土地权益设计上，从保障原农民和原农村集体经济组织平稳过渡为市民和现代企业出发，明确非农建设用地和征地返还用地土地使用权权益以及入市流转途径。

深圳市的土地完全国有化，可望一次性解决制度框架上的权益不公平矛盾问题，具有重大的全局性启示意义。完全可以理解，由于具体的历史条件局限，宣布了土地的统征统转，只是给出了“单一土地国有制”的法律框架，必然遗留下许多问题。在此基础上，深圳市探索在改革创新中逐步完善对原住农民的土地权益保障。

6　新形势下有关农民土地权益的改革创新举措

为解决深圳市土地资源紧缺问题，有效盘活原农村集体经济组织土地资源，合理保障原农村集体经济组织土地权益，深圳市于2009年启动土地管理制度改革，形成了区政府试点实践、各职能部门政策支撑、社会力量积极参与的改革工作格局和“产权明晰、市场配置、利益共享”协同推进的改革核心思路。包括“依现状明晰产权”、“以利益共享推动产权明晰”、“两层算账整村统筹”。入市流转方面，深圳市政府出台了拓展产业发展空间的“1+6”文件，明确提出允许原农村集体经济组织继受单位尚未进行开发建设的、符合规划的工业用地进入市场交易。对于合法工业用地，所得收益全部归原农村集体经济组织，对于尚未完善征(转)地补偿手续的，继受单位需先行理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除，入市所得收益政府与继受单位“五五分成”或者“七三分成”，继受单位持有不超过20%物业。

其中，“整村统筹”是在农村城市化进程中，针对已完全城市化后的特定阶段形成的一种综合发展理念；即按一定的行政管辖区，整体考虑该地区的发展，将长期利益与短期利益相结合，通过对制约发展的各类限制性因素进行统筹，综合考虑该类区域自然、人文、社会、经济发展的纽带和联系，积极调动行政、法律、社会、政策等多种手段，实现整个地区的完全城市化。“整村统筹”作为一种发展理念，实践的不仅是一个村落的建设重建，还包含了历史传承、经济发展、权力完善、社会治理、环境提升等更为丰富的内容。

“土地整备”是深圳土地改革进程中的又一创新。其既区别于土地储备，也区别于土地整理或整治。由于针对的主要是城市土地的综合利用和开发，土地整备将土地资产运营的理念贯穿全程，将实现储备、整理、重组、再开发、运营等土地问题统筹综合管理。对于深圳市来说，土地整备是积极储备土地、主动调整供地途径、改善城市环境、加强基层管理的一项工作需求。面向全国来讲，土地整备是整合多方资源，加大社会公共服务职能，做好城镇化布局的重要举措；是从现状到未来的一种城市化路径，实现产业的城市化、人的城市化和环境的再城市化同步推进，环境的再城市化。

7　关于“整村统筹”土地整备

“整村统筹”土地整备以原农村实际掌握的土地为主要对象，以整体确定原农村土地权益为平台，以制度创新为支点，撬动城市建设、社区经济转型和基层社会建设的联动，探索一条新型城镇化道路，实现土地“一元化”管理。“整村统筹”土地整备打破了传统土地整备以政府为主导的模式，形成有政府提供政策支持、资金统筹，以社区股份合作公司为实施主体的新模式。新模式通过社区与政府算“土地+规划+资金”的“大账”，社区与居民算“小账”的方式，由政府来统筹解决公共基础设施建设的落地实施、产业用地的划拨、违法建筑处理和确权等问题；由社区来统筹解决辖区内建筑物拆迁、安居民置、物业管理等问题。以“整村统筹”土地整备为平台，承接社区的“基层党建、城市建设、经济发展、社区转型”等多个目标。

“整村统筹”土地整备主要内容包括：基础工作、专项规划编制、实施方案编制、专项规划方案与项目实施方案的协调配合。这四大主要内容：一是基础工作，主要包括土地和房屋权属清理、项目测绘、基础数据核查、产权及相关利益主体意愿调查与分析、土地整备空间的需求状况等工作；二是专项规划编制，主要明确社区的规划定位、社区内产业发展、生态建设、基础设施等内容，制定规划空间的分级引导和管制机制；三是实施方案编制，主要明确整备的“土地+规划+资金”三大核心要素、社区分期实践方案等内容；四是专项规划方案与项目实施方案的协调配合，主要是将整备过程中的“土地+规划+资金”联动起来，规划编制、权属管理、资金运作三条主线相互支撑，实现专项规划方案和实施方案的协调统一。

为了解决“社区留用地”核定的问题，统筹考虑土地、规划、资金等核心要素，按照“分类确权”为主线，“以房确地”为核心的思路。深圳市以土地确权为基础，以“利益共享、尊重客观历史，保障社区发展”的原则确定。同时参照城市更新旧屋村的概念，打破旧屋村认定的政策限制，创新提出了原农村集中居住区的概念及认定办法，解决了政府与社区在认定旧屋村过程中的争议。“社区留用地”核定办法规范了原农村集体经济组织留用建设用地核定工作，从而确保“整村统筹”土地整备工作的顺利进行，为深圳市推动原农村土地确权、规划实施、优化空间布局、特区一体化转型发展奠定了基础。

8　深圳市在“社区留用地”核定办法中的重要创新是“分类确权”、“以房确地”

“分类确权”就是在对继受单位国有已出让用地(出让给继受单位的国有土地)、非农建设用地(含征地返还地)、原农村集中居住区、农村城市化历史遗留违法建筑已处理用地等历史已批准用地认定的基础上，构建重叠的指标或评级，核算继受单位留用建设用地的总规模。社区留用地上的规划以项目专项规划批准为准，对于无法落地的规划指标按照市场评估的价值给予货币补偿。

“以房确地”就是在“分类确权”认定与核算的基础之上，对社区留用地的规模进一步验证和校核。一是对原农村集体经济组织历史上已批准用地进行确认，结合批复的开发强度或合同约定的开发规模，确定各类建筑的功能与总量；二是设定拆建比及各新区建筑量指标体系，借助规划手段在空间上予以重新安排。整个过程是按照“历史已批准用地寅留用建筑量寅留用建设用地”的思路进行，同时还结合了规划、资金等要素，开创性地实现了规划、土地、资金互动的新局面。

9　“整村统筹”土地整备的借鉴意义

首先，深圳市“整村统筹”土地整备探索了一条在国有平台上整合处理、综合解决社区问题的思路，在“一揽子”形式下分类解决了社区土地开发利用、历史遗留问题处理、土地房屋确权、社区经济社会建设等一系列问题，为深圳市新型城镇化建设奠定了基础。同时其先试先行的大胆创新可以为全国提供宝贵的经验。

其次，深圳市“整村统筹”土地整备可在一定程度上实现土地确权和二次开发，明晰政府、社区的土地产权，维护土地权利人合法合理的正当诉求，一揽子解决社区的未征未转地的开发利用、违法建筑处理等问题，实质性地完成原农村土地到国有土地的改变，实现原农村土地与国有土地之间的腾挪置换以及原农村土地规划功能的调整等问题。

再次，深圳市通过“整村统筹”土地整备试点社区集体股份有限公司从单一、低端的厂房租赁经济模式向多元化经营转变，经济收入主要来源将拓展至物业开发与经营、事业投资等领域，推动社区集体经济转型发展。

最后，深圳市“整村统筹”土地整备打破了传统社区封闭的发展模式，将社区发展与新区城市发展有机结合起来，使社区真正融入到城市当中。社区发展可以为新区或开发区提供完善的公共配套设施、公共服务能力、综合管理水平和社区保障体系等优质服务，推动整个区域的城市、产业、社会结构再造，为新区城市的可持续发展注入新活力，实现以“整村统筹”土地整备带动社区发展、以社区发展促进新区城市发展的目标，实现社区与城市“双赢发展”的局面。

基于整村统筹试点，土地精细化管理成为深圳新区土地管理重点工作，以政策法规为依据，制定全覆盖、多层级、高标准的土地管理体系。以此为基础，细化各项制度、规范和程序，严格执行、监督、考核、奖惩，提升土地资源管理工作效率。其主要包括土地批前预控和批后监管、土地资源集约节约利用、土地历史遗留问题处理三个方面的内容。

（作者单位：中国国际城市化发展战略研究委员会）

1004-7026（2015）01-0050-06中国图书分类号：F301.11

A