我国粮食补贴政策的框架、问题及探讨

□廖梅芬

我国粮食补贴政策的框架、问题及探讨

□廖梅芬

自从我国从2004年颁布出台了粮食补贴政策之后，我国已经初步形成了颇具规模的粮食补贴政策体系，这对与改善我国城乡收入差距、提高农民收入都有着非常重要的作用。基于此，文中笔者从我国当前粮食政策发展的现状入手，对完善我国粮食补贴政策给出了自己的意见。

粮食补贴；收入补贴；问题；政策

我国是一个农业大国，粮食问题始终是我国农业政策的核心问题。但随着近些年我国逐步推行的各种补贴政策的实施，我国已经初步形成了综合性收入补贴、生产性专项补贴相结合的粮食补贴政策体系，这对实现我国粮食供给和提高公民收入问题有着非常重要的推动意义。但现阶段我国在补贴力度问题上以及地区差异问题上导致的各种补贴方式不够规范，这个制约着我国各项补贴政策的落实。

1　我国的粮食政策发展及现状

中国自古以来就是一个农业大国，农业是国民生产的基础产业，但我国还不是一个农业强国，不得不承认我国农业资源特别是耕地资源还极其匮乏，以占世界7%的耕地养活占世界22%的人口，这对我国无疑是一种严峻挑战。自新中国成立以来，党和政府十分关注粮食问题，颁布了一系列法令法规，总的来看，较有代表性的有粮食补贴政策、农村税费改革和粮食储备制度等，下面以粮食补贴政策为例。

1.1粮食补贴政策的形成与发展

国家通过宏观调控的手段，对粮食生产进行财政补贴，弥补市场机制的不足，是新中国成立以来一项基本的粮食政策，大致可分为三个阶段:

1.1.1粮食统购统销阶段(1953～1992年)。新中国成立后，首先颁布了《中华人民共和国土地改革法》，废除封建土地私有制，实行农民的土地所有制，这大大调动了农民生产的积极性。到1952年，粮食总产量由1949年的11318万t增加到16391万t，增长了44援8%，比新中国成立前的最高产量高出9援3%，大大促进了粮食生产。随后，中国开始实行第一个“五年计划”，为了缓解粮食市场供不应求的紧张状态，稳定粮价，中共中央于1953年10月16日开始确定实施农产品统销统购。这种做法在当时的背景下稳定了城镇居民对粮食的基本需求，但是由于统购价多次调整而统销价变化甚微，长期压低了粮食价格，损害了农民利益。

1.1.2粮食保护价收购阶段(1993～2003年)。在粮食供给较为宽裕的情况下，1993年2月国务院发出《关于加快粮食流通体制改革的通知》，强调在国家宏观调控下放开粮食价格，实行“统一政策，分散决策，分类指导，逐步推进”的粮食价格改革原则。1997年、1998年又分别实行了“四分开、一并轨”改革和“三项政策、一项改革”，这种建立订购粮和专项储备粮保护价的制度，使粮食产量与需求不相符，库存积压严重，粮食价格反而下跌，农民获利逐年减小，同时，大大加重了地方财政负担，使国有粮食企业也陷入困境。出现这种局面后，只得被迫逐年缩小保护价范围，压缩保护价品种，降低保护水平。

1.1.3粮食直接补贴阶段(2003年至今)。2004年1月，国务院规定全面放开粮食收购与销售市场，同年5月提出了实行种粮直补、取消农业税等政策。但由于直补的标准和方式有所差异，覆盖面还不够广，农民依然感觉负担较重，生产积极性不高。2004耀2008年，中央为稳定粮食价格，对重点地区重点粮种实行最低价收购政策，并不断减免农业税，使农民真正受益，到2011年，全国粮食总产量已达57121万t，比上一年增长了4援5%，创下历史新高。

1.2粮食补贴政策的现实问题

不可否认，粮食补贴政策的实行产生了许多积极影响，其中最突出的就是有助于稳定农民收入，调动农民生产积极性。我们可喜地发现每次粮食收购价格的提高均导致农民种粮积极性的提高，从而粮食总产量上升。这对保护农民受益、促进粮食生产起到了积极作用。同时，粮食补贴政策也使农民更加信任政府，支持政府工作，有利于维护社会的稳定和新农村建设的发展。但是，如今的粮食补贴政策还不够完善，也出现了诸多问题：

1.2.1在间接补贴阶段，补贴的最大受益者是国有粮食企业而非粮食生产者。在中国的粮食补贴政策中，农民一直是间接得到补偿，无论是改革开放之初的国有粮食企业按保护价收购农民余粮，还是后来的粮食风险基金和储量补贴，都拉长了补贴的流通链条。国有企业为了追求自身利益而忽略了政策目标，大部分补贴都落入其手中，农民收益甚微。

1.2.2制定粮食最低收购价导致生产过剩。政府出于保护农民利益的角度制定了粮食最低收购价，使得粮食企业收购和储藏的数量不断增多，货物囤积，供大于求，不得不低价处理，并且向政府部门索要更多补贴，形成了恶性循环。

1.2.3粮食主产区与主销区的补贴不平等。中央政府的补贴政策倾向于粮食主产区，然而由于主产区往往处在不发达地区，该省的财政能力有限，这样中央财政和省财政加在一起，导致粮食主产区的农民收到的补贴远低于非粮食主产区的农民。可见，我国的粮食政策还有待完善，覆盖面还不够广，可行性也不够强，粮食安全面临着诸多现实问题。

2　进一步完善我国粮食补贴政策的思路

为了进一步完善粮食补贴政策,一些部门提出将粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资增支补贴以及最低收购价政策归并,建立对种粮农民单一的综合补贴制度。实际上,对种粮农民的直接补贴、农资增支综合直补与良种补贴、农机具购置补贴、最低收购价在政策目标上有根本区别,内在的作用机理也有很大差异,将其合并为综合补贴制度是不现实的。完善的总体思路应是稳定现有粮食补贴框架体系,同时重点增加专项补贴的投人规模,扩大补贴范围和环节。

2.1建立兼顾粮食生产和农民收入的粮食补贴政策

现阶段，我国正由低收入国家向中等收入国家转型，这个阶段，由于人口增长过快，粮食需求也在同步提升。但由于农业科学技术水平方面存在不足，这个使得我国农业基础建设设施存在缺陷，致使粮食供应问题得不到根本的解决。所以，如何稳定种植农民收入，减小城乡之间的差距是改善我国农业政策面临的一个重要任务。建立兼顾粮食生产和农民收入的粮食补贴政策，可以通过各项补贴改善农民的生产条件，与此同时还能提高粮食的综合生产能力，确保粮食的正常供给。同时，国家还需要制定相应的收入补偿制度，逐步改善补偿的规模、形式及标准。

2.2稳定收入补贴、专项补贴和最低收购价政策

综合补贴与专项补贴、最低收购价政策相结合的粮食补贴政策框架与我国农业发展所面临的双重任务是相适应的。该体系能够在兼顾农民收入的同时保障粮食供给的双重要求。但在专项补贴的发放过程中,尽管对目标农户进行甄别会大大增加政策操作成本,但各地仍然没有采取普惠制,而是通过各种方式对目标农户进行甄别。因此，在该问题上还需要进一步的加以落实。

2.3以生产性专项补贴的投入重点

现阶段，我国城乡之间还是存在一定的差距，因此，提高农民收入、缩小城乡收入成为了我国财政支农工作的重点。但由于城乡之间差距过大，即使在投入相应的补贴也难以弥补这种差距，因此，只有通过促进农村经济发展，转变农村劳动力的形式来从根本上缩小城乡居民收入的差距。要做到这一点就必须在现有的基础之上根据国家财力的许可逐步提高农户的收入，保证农户收入的稳定性。

结束语

综上所述，长期以来，我国都是一个粮食大国，粮食问题作为关系到人们生产生活的根本保障，其对于我国的生存发展都有着重要的意义。文中笔者从当前我国粮食补贴政策的发展现状及问题进行分析，指出了当前我国在补贴力度问题上以及地区差异问题上导致的各种补贴方式不够规范等问题，并针对这些问题的解决，从宏观层次上对我国制定各项补贴政策的落实给出了自己的意见，以期能够及早实现我国缩小城乡差距问题，促进我国经济的问题提升。

（作者单位：福建省储备粮管理有限公司）

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1004-7026（2015）01-0048-02中国图书分类号：F320.2

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