政府采购活动中围标现象产生根源分析及对策

王晓华, 杜亚辉, 李海燕

(北京工商大学 国有资产管理处, 北京 100048)

资产管理

政府采购活动中围标现象产生根源分析及对策

王晓华, 杜亚辉, 李海燕

(北京工商大学 国有资产管理处, 北京 100048)

通过案例,对在政府采购活动中出现的围标现象及对围标现象产生的根源进行分析,阐明围标现象对政府采购活动造成的危害,从政策指导、监督管理、采购活动涉及各利益主体及基础信息建设等方面提出解决该问题的思考与建议。

政府采购； 围标； 政策监管； 信息透明； 规范操作

围标也称串通招标投标,它是指几个投标人之间相互约定、一致抬高或压低投标报价进行投标,通过限制竞争,排挤其他投标人,使某个利益相关者中标,从而谋取利益的手段和行为[1]。

1 政府采购活动中的围标现象

1.1 案例

某高校采购教学科研专用设备,标的物预算公开,应答投标供应商4家,其中3家所投标的物为A制造厂设备,品牌、型号相同,仅售后服务、业绩及报价有所区别,且报价距标的物预算十分接近,报价最低的供应商标书制作较为规范,响应较为全面,业绩、售后较好。另外1家所投设备为B制造厂设备,各方面响应也较好。综合各项打分,虽然B厂设备在某些指标上呈现负偏离,但其他响应均优于A厂代理供应商,因此代理B厂设备的供应商中标。中标结果公告后,A厂代理供应商认为B厂代理供应商所投设备不可能满足招标需求,有关指标存在缺陷,经用户确认存在缺陷的指标并非关键指标。虽然最终结果获得各方认可,但在处理过程中,耗费了采购人、用户教师、招标代理甚至政府相关管理机构等方面大量的精力和时间成本。

1.2 围标现象的表现

(1) 这是一起具有典型围标色彩的案例。其特征为:应答的A厂3家供应商所投标的物相同，紧贴标的物预算；报价略低者应答较好,一般为中标人。

(2) 在这起围标案例中，B厂通过招标公告了解到信息,经过与用户的沟通,了解到教师的主要需求后决定应标。由于前期未介入,所投设备个别非关键指标不能满足,因此在应标时提供了性价比最优的设备并承诺了最好的服务,而A厂在不知外来竞争者的情况下,只是按平时应标的做法应答,导致综合评分中失去中标机会。如果没有B厂的意外介入,无疑A厂中标。

(3) 招标的设备技术指标具有潜规则性质。一般情况下,用户教师最关心的是拟购置的设备是否满足自己教学科研的主要需求,其他方面的指标仅是配套,并不起关键作用,对用户教师开展教学科研任务并无影响。而厂家在制作技术指标方案时,往往会强调自身设备所独有的指标,甚至会标注带有废标意义的“*”号,以强化唯一性,从而将其他厂家的设备排除在外。因此A厂有充分理由认为除了该厂设备外,其他任何厂家设备均不能完全满足招标需求。

(4) 标的物预算公开,但市场价格波动区间信息不对称。标的物价格是用户教师在调研时从厂家处获取的信息,由于未做到货比三家,因此价格仅凭厂家报价,出于追求利润最大化的考虑[2],在报价时有可能将价格报得超过获取正常利润的水平。招标时标底公开,技术指标做了“唯一性”的限定,因此厂家委托3家供应商应标时只要围着标底投标即可,而该设备的真实价值却无从考证,特别是进口设备[3]更是如此,使设备价格成为“雾里看花”。

(5) 参与围标的各主体形成违规怪圈。主投者受厂家委托,邀请关系较好的陪标人参与投标,标书由主投者统一制作,借用陪标人各项资质,并盖章,以满足公开招标需要3家应标的规定,保证主投者中标,主投者付给陪标人一定费用,这是业内的潜规则。

2 围标现象产生的根源分析

2.1 政府采购的相关政策法规尚不完善

现行相关政策法规过于重视操作程序的依法合规性,但对于具体环节的实质性内容要求不明确。《政府采购法》规定:“在招标采购中,出现下列情形之一的,应予废标:(一)专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足3家的……”[4]。政府采购方式中除了单一来源外,其他采购方式都对供应商数量作了要求,即满足3家及以上供应商,但都未明确对供应商代理的制造厂设备品牌、型号的数量做出强制性规定,从而在实际操作中经常出现不同供应商代理某一个制造厂商同一型号设备的情况。从案例中可以看出,参与应标的仅涉及2个制造厂家设备,A厂同一型号设备由3家供应商代理,B厂设备由1家供应商代理,从严格意义来讲,A厂、B厂都只提供了一款设备,并不满足应答需要3款及以上设备的要求,不能实现市场的充分竞争。如果B厂未介入,仅A厂一款设备满足,则形成一种变相的单一来源采购,不适用公开招标方式。从政府采购的本意来讲,公开招标是要实现市场的充分竞争,选取性价比最优的设备,但现实中大多都是不同的代理供应商代理同一制造商同一型号的设备,在设备性能上不具有可比性,仅是在价格层面的竞争,有违政府采购的目的,而且会滋生出更多的问题。

2.2 用户自身因素的影响

用户教师由于时间、精力等原因，对所需设备的市场情况调研不充分,不能进行全面深入的比对,往往委托某一制造厂家或其代理供应商撰写技术需求指标,在未开始竞争时就已圈定了某个品牌型号的具体设备。由于各品牌各型号的设备不可能所有指标都一致,即使其他品牌同类型设备同样能够满足用户教师的主要需求[5],但在实际响应中并不具备竞争力,从而在最初确定技术指标时就已出局的事实。

2.3 用户资金管理方面的原因

标的物的预算公开,给了投标人参照的价位,同时由于高校受到财政支付结余的影响:一是结余多(即中标价距离标的物价格越大)说明预算不精准,影响执行后的绩效考评结果；二是结余的资金直接收归国库,高校不得继续使用，所以使得高校在采购过程中,把尽可能多的项目资金支付出去当作任务来执行,在一定程度上纵容了围着标的物预算投标的行为发生。

3 围标现象产生的危害

3.1 违背了政府采购“公开、公平、公正”的初衷,形成了市场的不良竞争环境

从技术指标唯一性设定的开始就剥夺了其他品牌厂商参与竞争的资格,造成极其恶劣的影响。

(1) 由于设备指标单一指向的潜规则在政府采购市场中已成为屡见不鲜的事实,引发了不正当竞争——授权报备,即代理供应商为确保自己中标,先行向厂家申报代理授权,且是唯一的代理供应商,把其他供应商屏蔽在竞争之外,自己再找两家陪标人即可中标。由此产生的费用计入招标设备的价格,造成财政资金的隐性浪费。

(2) 由于厂家和各陪标人在此过程中都各有受益,因此各个方面对这种潜规则都予认可,或是采取“睁一只眼闭一只眼”的态度,保证各个环节得以实施,从而使得相关投标人也纷纷效仿,干扰了市场的健康发展与良性竞争。

(3) 引发了各厂商及代理供应商之间的不良竞争。一旦出现非指定品牌设备中标的情况,既定的主投者便会投诉维权,检举其他人所投设备不能满足的指标,这既增加了处理投诉事项的成本,又在政府采购市场上为其不良竞争披上了“合法”的外衣。

3.2 导致了“阳光采购”中腐败现象的产生

一方面由于采购设备的技术指标由用户提供,用户委托供应商所做的指标又普遍具有倾向性(供应商利益使然),使得用户与供应商之间的关系变得相应复杂起来,即便彼此间没有违规情况,仍难免引发猜测；另一方面,代理供应商为了保持与用户的联系,通过上述手段获取更高的利润,也会采取一切措施与用户沟通,甚至采取返点、回扣、给好处等隐蔽的违规方式,从而使得该代理供应商能够长期与用户合作,形成了事实上的垄断,也成为廉政风险防范的薄弱点[6]。

3.3 造成了市场信息不对称,国家财政资金受损

由于市场竞争不充分,相关设备的市场信息不透明[7],给予围标供应商留下不可预知的操作空间,使得国家财政资金的支出具有一定的盲目性,违背了政府采购性价比最优的初衷。

4 防止围标现象产生的对策

从现实来看,围标现象已成为政府采购活动中屡见不鲜的“正常行为”,要认真杜绝围标现象。

(1) 进一步健全完善政府采购相关的政策法规。特别是针对现实操作中存在的突出问题制定相应管理办法,虽然在发改委等7部门2005年联合颁发的《工程建设项目货物招标投标办法》中第32条指出:“一个制造商对同一品牌同一型号的货物,仅能委托一个代理商参加投标,否则应作废标处理。”[8]但在财政部2004年颁发的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》[9]中却对此未做要求。因此,应制定政府采购相关政策法规的实施细则,对参与投标的制造厂商及设备予以明确要求,如果仅有一个厂家的设备满足,不论其委托多少代理供应商,都应视为单一来源,从而实现市场的充分竞争,从根本上杜绝围标现象产生。

(2) 进一步健全采购执行过程中的监督管理机制[10]。不仅要加强对政府采购依法合规的执行情况进行监督,特别是要加强对操作层面一些容易滋生歧义的方面进行研究,适时进行规范或调整。如现行有关货物政府采购的政策中,虽然尚未有明确规定参与的投标人必须按制造厂商产品计数,但在财政部2003年对河北省财政厅的复函[11]中专门就多家代理商代理一家制造商产品参加投标如何计算投标响应家数进行了说明:“政府采购的竞争是指符合采购人采购需求的不同品牌或者不同生产制造商之间的竞争,原则上同一品牌同一型号产品只能有一家投标人。”“为了避免同一品牌同一型号产品出现多个投标人的现象,应当在招标文件中明确规定,同一品牌同一型号产品只能由一家供应商参加。如果有多家参加同一品牌同一型号产品投标的,应当作为一个供应商计算。”有关上述政策的说明,相关监督部门应当据此对政府采购规定进行修订或者发文广而告知,使采购相关各方均应照此执行,而不是一事一议。

(3) 加强对用户政策宣传,严格遵守政府采购的相关法律法规，并向用户广泛宣传。在技术指标设定中,必须做好市场的全面、充分调研,应至少保证有3个厂家的设备满足使用中的主要需求,避免出现带有明显倾向性的指标。

(4) 加强对厂商及代理供应商的政策引导。良性充分的市场竞争环境将保障每一个参与其中的个体受益,一旦出现违规操作,应进行全面深入调查,并对违规方降低信用等级,严重者列入黑名单,以营造维护一个健康运行的政府采购市场氛围。

(5) 建立市场信息查询平台。对参与市场竞争的成熟设备进行分类,公开其市场信息,未纳入平台的设备信息要在采购后及时生成,不断补充完善平台信息,信息要接受市场的考验,促使厂商及代理供应商的竞争能够在一个相对合理的区间里进行。

(6) 加强对招标代理机构的规范管理与政策培训[12],严格执行采购政策法规,对技术指标明显有偏差的要请行业领域内的专家进行把控,对不满足3个制造商及以上设备的投标,要坚决予以废标。

围标现象在政府采购市场上已成为极难根治的顽疾,其产生的危害众所周知,但各方面对此又熟视无睹,关键还需要政府在采购政策上给予明确的、严格的指导与界定,不断完善对采购市场的监督,使采购各方在执行过程中能够依据充分,提升效率,真正营造一个健康有序、良性竞争的公开、公平、公正环境。

References)

[1] 百度百科.http://baikebaidu.com/2014-03-09.

[2] 惠京颖,任莹,龙奋杰.项目招标管理风险研究[J].实验技术与管理,2014,31(10):264-268.

[3] 王晓华.关于防范高校进口设备购置风险的思考[J].实验技术与管理,2011,28(7):207-209.

[4] 中华人民共和国政府采购法[EB/OL].(2014-12-31).Baike baiducom/2014-12-31.

[5] 饶艳辉.高校设备采购质量保障体系研究[J].中国现代教育装备,2014(15):10-12.

[6] 崔宏轶.新时期政府采购监督机制研究[J].陕西行政学院学报,2012(2):43-46.

[7] 李竹钦.高校物资设备政府采购条件下监督机制浅析[J].重庆科技学院学报,2011(18):92-93.

[8] 国家发展和改革委员会、建设部等七部委.工程建设项目货物招标投标办法：2005年第27号令[Z].2005.

[9] 财政部.政府采购货物和服务招标投标管理办法：2004年第18号令[Z].2004.

[10] 王晓燕,万国良,李青.构建高校绿色采购监督机制探讨[J].实验技术与管理,2014,31(7):237-240.

[11] 财政部.关于多家代理商代理一家制造商的产品参加投标如何计算供应商家数的复函：财办库[2003]38号[Z].2003.

[12] 张宇,李静,李丽,等.高校招标代理机构规范化管理研究[J].中国现代教育装备,2014(3):7-9.

Root cause analysis and adopted countermeasures to bid-ringing phenomenon in government procurement activities

Wang Xiaohua, Du Yahui, Li Haiyan

(Department of State-owned Assets Management,Beijing Technology and Business University,Beijing 100048,China)

The bid-ringing phenomena occurred in government procurement activities and avoidance of phenomena are analyzed with the case. The root of bid-ringing phenomenon and its harm on the government procurement are stipulated. The considerations and suggestions for solving the problems are proposed from various aspects,including the policy guidance,supervision and management,procurement activities,interest bodies, basic information construction,etc.

government procurement; bid-ringing,supervision on policies; information transparency; standard operation

2015- 02- 02

王晓华(1970—)，女，湖南常德，硕士，副研究员，国有资产管理处处长，主要研究方向为设备采购管理与国有资产管理.

F253.2；G484

A

1002-4956(2015)7- 0249- 03