农民网络政治参与的制度化路径探析

刘 娟， 刘守义

(河北北方学院a.经济管理学院，b.学报编辑部，河北 张家口 075000)

当代中国网络政治日趋活跃，成为“现代公民社会发育进程中不可或缺的公共领域”。网络政治参与，是指社会成员以网络为媒介试图影响政治过程的行为，具体是指公民利用计算机、手机等媒体和网络技术，以网上评论、微博互动、网上诉求等方式参与制定、通过、遵循、评估和监督公共政策的过程。然而，随着网络政治参与逐渐成为不同社会阶层参政议政的新方式，农民阶层作为一个分散的社会群体被排斥在了制度化网络政治参与渠道之外，处于网络政治参与的边缘地带。由于农民阶层不能享受到网络政治参与带来的快捷性、互动性和平等性，也不具备影响政府公共议程的条件，一旦其合法权利受到侵害，往往会采用非制度化的政治参与方式解决问题，甚至引发群体性抗争，难以形成农民阶层与政府之间良性的政治互动。因此，通过制度创新来提升农民网络政治参与的意识与能力在当前是十分必要的。

新制度主义将制度需求、制度供给、制度非均衡等概念引入到制度变迁的分析中，为解释当前我国农民网络政治参与的制度化困境及其改进路径提供了分析框架。通过检视农民阶层网络政治参与的兴起、持续和变迁进程，可以更新农民政治参与的研究视角，可以尝试合理解读农民网络政治参与的变迁全貌，可以为农民网络政治参与制度的建立和完善提供新的借鉴价值和思维模式。

一、农民网络政治参与的制度需求

制度需求是指在一定时期内社会或组织所需的制度数量和质量的总和。制度需求分为内部需求和外部需求。近年来，随着经济发展的成果惠及到农民阶层，农民的利益诉求开始从解决温饱问题转向积极寻求政治参与发展。就当前我国农民阶层分化与政治参与的变化速度来说，制度化的正规参与渠道建设明显具有滞后性。正是农民对于网络政治参与制度的内部需求和外部需求的相互强化，共同催生了网络政治参与制度的创立。

(一)农民网络政治参与的内在主体性

农民网络政治参与的内部需求是指农民阶层内部为实现帕累托改进效应而产生的内在网络参与的制度需求。制度变迁的动力来源于制度变迁的主体——“经济人”的成本收益计算，只有在制度变迁中获得直接的净收益时，制度的内在需求才可能产生。同理，一旦创立和利用新的网络政治参与制度获得净利润时，农民阶层就会自发要求网络政治参与制度的建立。从本质上说，农民网络政治参与的内在要求和基础动力仍是其阶层特有的经济利益。

近年来，随着互联网络和信息技术逐渐渗入政治领域，互联网政治这一新的政治形态得以催生，网络对政府过程和政策程序的渗入，极大地改变了传统的政治参与方式和政府决策过程。随着农民阶层内部的角色分化，原有二元经济结构下的单一均质化群体模式已被打破，而以地方、身份等作为界别的多元、独立、断裂性的场域性格正在缓慢形成。农民阶层开始意识到，互联网的广泛性、普及性以及平等性、匿名性、交互性等特征，可以整合政治联合形式，形成新的政治话语权。目前，这一政治参与的全新平台，已成为农民阶层表达利益诉求、辩论协商、政治博弈的新领域。

正是由于农民阶层的内部分化(即分化为普通农业劳动者、农民工、个体工商户、个体劳动者、乡村私营企业主、乡村知识分子和村务管理者)，使其主体意识开始觉醒并不断增强，进而引发了农民维权行为的政治化走向，主要表现为农民阶层政治参与的多元化趋势。除了传统的投票选举、村民自治和信访等方式外，逐渐出现了网络、微博等现代化的政治参与渠道。调查显示，收入水平和文化程度越高的农民，其政治面貌越先进，网络政治参与意识和参与能力就越强，反之则越弱。如村务管理者、乡村知识分子和乡村私营业主的网络政治参与积极性就远比普通农业劳动者要高。

(二)农民网络政治参与的外在需求

农民选择通过网络参与政治还源于政治体制的不健全而产生的外在需求，具体是指网络政治参与的利益相关者为实现利益最大化而产生的外在制度需求。“利益相关者”这一概念最初由斯坦福研究所在1963年使用，认为“利益相关者就是一个群体，没有这个群体的支持，组织活动就难以为继”[1]。在农民网络政治参与活动中，利益相关者涉及中央政府、地方政府和利益相关组织单位，其中地方政府又最为重要。当前农民阶层的网络政治参与很难影响到地方政府或村民自治组织的政策议程或决策过程，其原因就在于政策议程的设置环节。政策议程的设置一般分为传媒议程、公众议程和政策议程三大类。[2]如果农民的利益表达能够顺利进入网络媒体议程，并经过网络媒介的有效传播，使农民利益问题迅速升级为公共问题，并进入公共议程，形成公共舆论，进而影响当地政府决策，农民的网络政治参与也就会达到预期效果。因而政策议程的设置直接影响到农民网络政治参与效果和政治意见表达的公开与公正性。

然而，目前我国地方政府的信息传输方式大都以压力传递和由政府主导的统和型信息传递方式为主，地方决策体系感知到这种压力并作出回应，是农民网络政治参与取得有效性的前提。同时，地方政府是否能够积极回应取决于农民网络政治参与质量的高低。参与质量越高、制度化水平越强，地方政府的政治回应就越积极；参与力量越分散，制度化水平越低，就容易被地方政府所忽略，进而发展为网络突发公共事件的隐患。这与我国当前还没有把公民网络政治参与制度纳入到政治体制直接相关，导致政策议程的制度化建设严重滞后于网络参与实践。

二、农民网络政治参与的制度化困境

传统政治治理模式建立在信息不对称的基础之上，政府对处于社会底层的农民拥有绝对的信息资源垄断权，二者不存在任何沟通，致使农民政治参与的制度化水平极低。而随着互联网技术的迅猛发展，农民阶层仍存在政治效能感低、网络政治参与效果差、参与过程无序性和参与方式非理性等问题，这与现有网络政治参与制度的供给不足直接相关。

(一)现有网络政治参与制度供给匮乏

在扩大农民阶层网络政治参与制度供给的动力方面，我国政府面临着制度创新的两难困境。虽然我国自1991年《计算机软件保护条例》实施起又先后颁布了一系列网络信息管理制度法规，如《中华人民共和国计算机信息安全保护条例》(1994)、《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》(1996)、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》(1997)、《中国互联网域名注册暂行管理办法》(1997)、《中国互联网域名注册实施细则》(1997)、《计算机信息系统国际联网保密管理规定》(2000)、《互联网信息内容服务管理办法》(2000)、《互联网出版管理暂行规定》(2002)、《中华人民共和国电子签名法》(2005)、《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法》(2010)、《网络游戏管理暂行办法》(2010)等，但针对农民这一特定社会阶层的网络参与立法仍处于空白状态。同时现有立法内容存在滞后性，针对特定社会阶层的具体法律法规极不完善。

这与政府自身的属性直接相关。一方面政府是制度创新的主体，另一方面也是被创新的对象。网络政治参与制度的创立，必然要触动原有的利益刚性，而农民阶层本身的弱势又不足以对政府形成强大推力，由此造成制度供给不足，形成农民网络政治参与的制度真空。具体制度如网络舆论引导机制、网络舆论参与机制、政府信息公开制度和对社会特殊群体的网络舆论权力的保障等没有实质性的突破，反而容易引发更多政治不稳定因素。同时，政府在针对农民网络政治参与的制度创新中还存在着“形式化”的问题。一项新制度的出台，必须要具备可行性与具体操作性。而当前政府对于大众网络政治参与的指导意见却存在着内容空泛、单向制度供给等问题，缺乏自下而上的利益沟通机制和协商机制，加之政府自身利益的偏好和有限性，必然造成获取信息的片面性，降低制度供给的效能和权威。

(二)网络政治参与制度的非均衡供给

所谓网络政治参与制度的非均衡性是指人们对现存制度安排和制度结构的一种不满意或不满足，欲意改变而又尚未改变的状态。[3]网络政治参与制度既然存在制度需求与制度供给矛盾，就必将在供求矛盾中出现制度供给的非均衡性，主要体现在参与制度的设计缺陷和由此导致的政治参与危机。俞可平曾将政治参与危机概括为四种类型：一是公民在政治上极为冷漠，没有参与热情；二是公民有很高的参与热情和参与需求，但由于缺乏通畅合法的参与途径而导致非法或非正常的政治参与；三是公民在政治参与中与政府发生大规模冲突；四是公民参与失去控制，危害社会正常秩序。[4]

由于我国政府在政治参与中扮演主导者角色，其制度供给的质量和水平就成为直接决定政治参与效果的前提，而有效的制度供给又以准确丰富的信息资源为依托。政府既是信息的所有者，也是信息的使用者，民众特别是农民阶层在获取信息方面处于被动地位。政府信息的不公开与不透明使得农民阶层在进行网络政治参与时仍主要依赖政府的单向信息传递，其参与水平高低受制于信息资源的获取。由于网络传播的互动性、共享性和低成本等特点，一旦网络辩论中出现虚假信息或情绪宣泄等负面信息，极易造成网络理性与现实理性的悖离，导致农民集体行动逻辑发生异化，产生政治参与危机。由此可见，信息的真实性与公开性会直接影响制度供给的均衡性。

影响网络参与制度供给均衡性的另一因素取决于政府对网络政治社团整合能力的高低。当前中国农民阶层的网络政治参与团体总体上还处于萌芽状态，不具备网络社团的有序化、组织化和规范化，只是在阶层利益受到尖锐触动时才会引起激愤，进而实施群体性抗争，这与我国政府缺乏对于网络政治参与的专门研究，以及对农民阶层的政治整合力度不够直接相关。由于制度设计缺乏科学性与规范性，处理网络突发事件存在随意性与强制性，一旦出现网络参与渠道不畅和公共舆论传播不力，就极易导致农民阶层的非理性“情绪民主”通过网络传染，进而使干群矛盾激化。

三、农民网络政治参与制度化的基本路径

当前我国社会正处于矛盾凸显期，农民阶层的利益诉求开始具有多元化价值倾向，反映在政治领域就是农民政治参与愿望的提升。真正的民主体制应该给予农民参与政策过程的机会。一般而言，如果农民阶层的利益诉求能够通过网络传播引发社会关注，那三农问题就容易进入政府公共议程，进而消解矛盾，实现政治稳定。正如亨廷顿指出的：“任何政体的稳定都依赖于政治参与水平与政治制度化之间的关系。”[5]将农民的网络政治参与纳入合法有效的制度平台，在完善现有村民自治、基层选举的同时，创新农民网络政治的参与机制，可以从以下三个方面的制度设计来保证其良性运行。

(一)政治文化层面

政治文化是指社会成员在长期的政治社会化和政治实践过程中形成的直接影响人们政治行为的、相对稳定的心理过程和心理特征。包括政治认知、政治情感以及政治评价，它是网络政治参与能够有效运转的基本心理因素。我国改革开放后，封闭保守的传统政治文化被逐渐打破，社会利益的多元化导致政治文化的世俗化。农民阶层开始以自身的世俗利益为基准来决定其政治行为，更多从自身经济利益出发参与政治。由于网络政治参与是一把双刃剑，它一方面可以培养农民阶层的网络民主意识，有助于政治人格的形成，并拓宽其政治参与渠道；另一方面，农民网络政治参与水平与当地政府的政治吸纳能力直接相关。如果政治参与体制不完善，加之农民阶层政治文化素质偏低和法律意识薄弱，就很容易导致网络参与的无序化。

由此，良性有序的网络政治参与需要农民具有适度的政治热情、政治意识和政治素养，也需要政府在借鉴国外网络道德建设经验的同时，汲取我国农民特有的优良道德传统，强化其网络道德责任感与正义感，打造具有中国特色的农民网络道德体系。当前，各地政府开展的以农民理性精神培育为重点的网络教育，一方面可以提高农民理性讨论公共事务的能力，另一方面还能提升其政治素养，同时，畅通网络政治表达的渠道，强化农民的法制意识观念，扩大其政治认同感，使农民通过法律化渠道参与政治、维护权益。

(二)技术层面

根据新制度主义“路径依赖”理论，制度在变迁过程中存在某种报酬递增和自我强化机制，制度变迁一旦进入某条路径就会沿着既定方向自我强化，最终使其进入良性循环轨道。目前我国网络政治参与的制度供给还不具备这种“路径依赖”特征，政府仍处于制度探索中。新制度经济学认为，制度创新是由技术创新开启的，技术变化除了在制度结构方面起重要作用外，还能改变特定制度安排的相对效率，因此技术创新成为网络政治参与制度创新的首要动力。

农民网络政治参与的兴起是现代科技的产物，同时也受到网络信息技术的制约。一是由于网络政治参与技术本身存在缺陷，使一些问题无法单纯通过网络来解决；二是存在技术伦理困境，农民网络政治参与面临着道德相对主义和个人主义的困扰。[6]因此，政府要推动农民网络政治参与的制度化与规范化，就需要建构公共机关与农民平等协商的技术平台。一方面要加快网络信息基础设施建设，推动农村信息工程的发展，为农民获取信息和服务提供便捷；另一方面也要对处于信息弱势的农民阶层实施信息倾斜和扶助政策，对不发达地区加大财政投入，普及电脑和网络知识，实现弱势群体与社会精英的信息共享。同时，政府也要有效甄别信息，抑制网络虚假信息的传播，加强网络舆论引导能力和预警能力，及时了解网络舆情的发展动向。这就要求各级政府完善电子政务，从软件和硬件两个方面着手，实现政务网络的交互性服务。

(三)制度创新层面

亨廷顿在《变化社会中的社会秩序》中曾经提到过两种社会类型：“群众社会”和“参与社会”。在群众社会中，政治参与都是无序的、无结构的和杂乱无章的，而在“参与社会”中，政治参与是通过立法渠道加以组织和安排起来的，能够消解政府与民众的对立，从而保证社会稳定。[7]借用这个关系来分析当前农民阶层的网络政治参与也有其借鉴意义。如果对农民阶层的网络政治参与能够因势利导，将网络空间的草根运动纳入到国家治理框架中，必将有助于遏制“地方政府—精英”联盟的过度扩张，形成“中央、地方政府—精英团体—弱势群体”的平衡关系。

回顾改革开放前中国农民的政治参与模式，大多是伴随政治运动展开，具体表现为自动参与、动员参与和消极参与三种类型。从法治角度看，其制度供给模式是无序和暴力的。改革开放之后，农民参与政治的行为方式逐渐扩展到政治投票、政治选举和信访、协商对话等。虽然其政治参与的广度和深度都不够完善，但随着经济的发展，农民的民主意识开始逐渐增强，他们希望能够由自身团体或个人直接参与政府决策。迅猛发展的网络媒体顺应时代需求，使广大农民从之前的政治冷漠或一味盲从开始逐步走向自觉自主参与，他们通过网络开始注重自身经济利益的维护和政治参与的实际效能。由此农民网络政治参与的制度创新能够在一定程度上弥补代议民主制度的不足，形成自下而上的政治互动，创造出新的政治参与途径，为加强农村民主政治建设提供新的制度供给形式。

农民网络政治参与需要政府通过加强网络管理和健全参与制度来实现。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中特别提出：“要加快完善互联网管理领导体制，特别是面对传播快、影响大、覆盖广、社会动员能力强的微博、微信等社交网络和即时通信工具用户的快速增长”，要“加大依法管理网络力度，完善互联网管理领导体制，整合相关机构职能，形成从技术到内容、从日常安全到打击犯罪的互联网管理合力，确保网络正确运用和安全”[8]。因此，针对农民阶层通过互联网进行的政治参与，就特别需要有专门的法律和制度保障。

首先，应以宪政建设为重点加快依法治国的进程，维护农民阶层的合法权益。“权利维护是网络民意表达的主要内容和核心价值，权利问题贯穿了网络民意现象的始终。”[9]从目前网络政治事件来看，地方政府不依法行政、任意损害农民权利的行为更容易引发农民群体性事件。只有以宪政建设为重点，保障宪法与法律的尊严，才能运用法律约束政府和市场对农民权益的侵犯。

第二，立法部门应通过积极拓宽网络渠道来收集农民阶层的政治意见，由全国人大或其常务委员会进行专门立法，实现阶层利益的聚合和信息的反馈。目前我国的网络法规分布零散，位阶较低，立法的科学性不强、法律程序不健全，极易导致出了问题再征集意见的形式性。要解决这些问题，必须由全国人大或其常委会制定一部专门法律，把网络意见征询纳入到法规制定、法律实施和效果反馈三个阶段。对政府、社会团体和农民阶层在网络参与中的权利和义务作出规定，就如何依法打击网络犯罪和利用互联网煽动农民从事非法活动作出惩处等。其中，要注意征集意见的程序性，通过网络意见整合使法律法规真正满足农民的意愿，增强网络立法的社会公信力。

第三，要开发农民阶层网络政治参与的沟通渠道，并健全参与机制。农民网络政治参与的无序性和非理性，表面上看是由网络引发的，实质则根源于现实政治制度的不完善。引导和规范农民网络政治参与需要畅通利益表达渠道，通过网络问卷调查、微博微信参与、电话采访等多种形式构建农民阶层政治参与的有效路径，使农民的利益、愿望和要求能够实现“下情上达”。通过公开透明的政策制定程序和合理合法的资源配置来实现社会公正原则。

21世纪的中国，政治发展的核心就是民众与国家的关系。而中国政治的根本是农民政治，没有农民积极参与政治建设就没有中国的民主政治发展。因此，农民网络政治参与问题是当代中国农村研究中的一个核心问题。要实现农民阶层网络参与的制度化，一方面需要把网络参与诉求以合法的形式确定下来；另一方面还需要有效的制度供给对其进行必要的管理和引导，将农民的政治参与行为纳入规范的政治渠道，最终形成合法有序的网络政治参与秩序。

[1] Thanakavaro Thyl De Olpez. Stakeholder Management for Conservation Projects: A Case Study of Ream National Park, Cambodia. Environmental Management, 2001,28(1).

[2] 王绍光.中国公共政策议程的设定[J].中国社会科学,2006,(5).

[3] 张曙光.论制度均衡与制度变迁[J].经济研究,1992,(6).

[4] 俞可平.公民参与民主政治的意义[M].中国治理评论.北京:中央编译出版社,2012.

[5] (美)塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的社会秩序[M].王冠华,等译.上海:三联书店,1988.

[6] 宋吉鑫,王健,赵迎欢.网络技术的伦理困境及社会建构[J].科学技术与辩证法,2006,(5).

[7] (美)塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京:华夏出版社,1989.

[8] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http//www.people.com.cn.2013.

[9] 张淑华.网络民意表达的实质[J].青年记者，2008,(1).