中国公共教育及其政策转型：背景及实现条件

李西顺

政府是公共教育价值及公共教育资源的配置主体,政府管理体制的转型深刻影响了公共教育及其政策的价值转向及政策范式转型。在中国的政府管理体制改革方面,服务型政府的建设,进一步促使公共教育及其政策范式从民力教育转向民生教育。笔者所关心的问题是：在政府管理体制转型的背后还有哪些因素共同促使了公共教育及其政策范式的这种转型?为了顺应并引领该转型趋势,中国当前的公共教育及其政策范式尚需做出怎样的调整与改革?本研究拟主要从公共政策学及公共教育学的理论视域来审视这些问题。

一、公共教育及其政策转型的社会背景分析① 王绍光：《从经济政策到社会政策：中国公共政策格局的历史性转变》,《公共管理研究》2007年第3期。

(一)社会矛盾的凸显

从改革开放至20世纪90年代中期,中国政府的施政重点在于加速经济发展。政府坚持“效率优先”的政策价值取向,政策范式属于较为典型的经济增长型,或称GDP型。20世纪90年代中期,中国的总体基尼系数升至0.45,按照国际通行标准,已经达到严重不平等的程度。此后,诸如失业、城市贫困等问题凸显出来。在农村,90年代后期粮食和其他各类农产品供过于求,农民收入总体增长缓慢。这些社会矛盾的凸显对社会公共政策(包括教育政策)范式的转型提出了迫切需求。

(二)政府财政汲取能力的增强

政府财政实力的增长为上述转型需求提供了重要的物质基础。据国家统计局有关材料显示,近年来中国政府的综合财政收入飞速增长,财政汲取能力日益增强并显示出稳健强劲的持续内驱力。财政部2015年1月30日发布的数据显示,2014年中国一般公共财政收入140350亿元,比上年增加11140亿元,增长8.6%。而且,据最新数据显示,2015年上半年累计中国财政收入79600亿元,比2014年同期增长6.6%,同口径增长4.7%。中国政府的财政汲取能力持续提升。

(三)社会公共政策议程设置模式的调整

王绍光认为,任何一个社会都会面临各种各样的挑战,但政府应对挑战的各种资源却是有限的,故应对各种挑战的重要性进行排序,该排序在公共政策学中被称为“议程设置”。换言之,在具体决策之前,政府必须做出抉择,对处理的挑战应有所取舍,有先有后。在中国,利益相关者的博弈、非政府组织的参与、大众传媒的转型及互联网的迅速兴起,众多方面的社会压力对中国社会公共政策的议程设置模式产生了巨大影响。其中,最重要的表现就是民生问题凸显出来。在此情状下,效率至上的经济型政策范式已经不能适应中国社会转型背景及时代诉求,进一步改革成为必然。

(四)政府管理体制的转型：由管制型政府到服务型政府

传统管制型政府的特征是自上而下的科层制。中共十六届三中全会之后,作为取代管制型政府的一种新模式,“服务型政府”理念迅速引起学术界的广泛关注及政府管理部门的高度重视。随后,服务型政府的理论研究成为公共管理的重要内容,政府部门也开始在实践中逐步探索服务型政府的建设。2004年2月21日,温家宝在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上正式提出“建设服务型政府”,2006年的《政府工作报告》中“服务”的执政理念再次得以重申①邓鸿伟：《我国服务型政府研究述评》,《陕西职业技术学院学报》2006年第2期。。

“服务”,从一般意义上理解,主要指为集体(或别人)利益或为某种事业而工作。著名学者白仲尧先生认为,“服务是人际间的一种交往方式,即一些人根据他人的意愿和要求而进行的某种活动”。因此,“所有的服务,最低限度是有两个人进入角色,一个是服务的消费者,他提出需要,支配‘他人’为满足自己的要求而活动；另一个是服务的提供者,他则是根据‘他人’的要求,即在‘他人’的支配下进行恰当的活动,以达到‘他人’的目的。依此意义而言,服务型政府是公共产品及公共服务的提供者,其目的是为了满足公共民众的正当需求。故此,服务型政府就是把为公众服务作为政府存在、运行及发展的根本宗旨的政府②张康之：《限制政府规模的理念》,《人文杂志》2001年第3期。,就是在公民本位、社会本位指导下,在整个社会民主秩序的框架内,通过法定程序,并按照公民意志组建起来,以为公民服务为宗旨,实现服务型职能并承担服务责任的政府③刘熙瑞：《服务型政府—经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》,《中国行政管理》2002年第7期。。服务型政府的核心内涵在于突出“以民为本”的理念,明确政府最重要的职能在于为全体民众提供公共产品和公共服务,强调“民本位、社会本位、权利本位”的民主思想。

服务型政府理念的提出标志着政府管理体制由“管制”向“服务”转变,公民由被管制者转化为支配者,组建政府的目的是更好地为全体公民服务。由管制型政府到服务型政府的转型为政策范式的转型奠定了坚实的基础。

(五)社会政策范式的转型：由经济型政策到社会型政策

1.政策价值取向的转变——由效率至上到民生公正

从改革开放到20世纪90年代中期,受“经济至上、效率至上”的新自由主义思潮影响,经济增长成为中国政府制定社会公共政策的首要价值取向,“效率”以绝对优势压倒了“公平”。随着社会矛盾的凸显及外压模式的形成,SARS的出现成为转折的指示器：经济发展不是发展的全部,社会发展同样重要,经济发展只是实现民生的手段而非发展的最终目的,民生才是最终目的。在此背景下,服务型政府、科学发展观、和谐社会等重大理念开始确立并逐步完善,这标志着中国政府公共政策的价值取向发生了重大转变：效率至上转变为民生公正,“又快又好地发展”转变为“又好又快地发展”。

2.政策范式的转型——由经济型政策到社会型政策

建基于托马斯·库恩(Thomas Kuhn)提出的科学范式理论,彼得·霍尔(Peter Hall)在研究公共政策制定的过程(社会学习过程)中率先使用了“政策范式”概念(Hall,1993)。霍尔认为,政策范式(policy paradigm)指的是镶嵌在政策制定者头脑中的知识框架(intellectual framework)。政策范式不仅支配着政策目标和政策工具的选择和设置,而且还决定着政策制定者对其想要解决问题之认识,政策范式代表着政策行动的框架①岳经纶、郭巍青：《中国公共政策评论》(第1卷),世纪出版集团、上海人民出版社,2007年版第1页。。霍尔进而将政策制定视作一个包含三个关键变量的过程：指导属于特定领域之政策的总体性目标(overarching goals),为了实现这些目标所采用的手段或政策工具(instruments),以及这些工具的精确设置(precise settings)②Hall,P.A,1993,“Policy Paradigms,Social Learning and the State：the Case of Economic Policy-making in Britain”,Comparative Politics,3(25)：278.。霍尔进而把这三种变化分别命名为“第一序列变化”(first order change)、“第二序列变化”(second order change)、“第三序列变化”(third order change)。第一序列变化指的是基本政策工具的使用程度(或设置)的变化,第二序列的变化指的是据以实现政策目标的基本技术(工具)的变化,即采用新的政策工具。第三序列变化指的是政策的三种构成要素的变化,也就是政策目标的改变。这三个层次或序列构成了霍尔所说的政策制定中的“社会学习”过程。依照霍尔的观点,前两个序列变化发生在一个相对封闭的政策网络中,其累积不会导致第三序列的变化。但是,当异常事件(anomalies)(例如2003年的SARS疫症肆虐)累积时,就容易导致第三序列的变化,范式转移开始发生。在范式转移的发生过程之中,权威核心的转移是关键部分,最后,导致重大的范式转移过程不可能局限在国家内部,最终会受到更广泛的社会辩论的影响③Hall,P.A,1993,“Policy Paradigms,Social Learning and the State：the Case of Economic Policy-making in Britain”,Comparative Politics,3(25)：291.。经过一定的时间,新范式倡导者获得权威地位,并通过现有的组织和决策安排来使范式制度化,该过程即政策范式的转型过程。

具体到中国而言,改革开放以来,政策范式经历了两个明显的范式阶段④岳经纶：《中国发展概念的再定义：走向新的政策范式》,《公共管理研究》2007年第3期。：单纯经济增长型范式(1978-2003年)及以人为本型政策范式(2003年开始),或称经济型政策范式及社会型政策范式。在单纯经济增长型范式阶段,发展的重点放在狭义的经济维度上。2003年以来,“以人为本”的政策范式逐渐获得全社会的核心权威地位。中国政府开始积极面对新的社会和经济环境,强调民主与公平,强调混合型政策工具(公民参与、回应性治理等等)(第一及第二序列变化),强调以人为本的政策目标(第三序列变化)⑤此处所言之以人为本的政策目标,即第三序列与前文所论及的价值取向不在同一维度。政策价值取向是更为宏观的公共政策导向及社会伦理,而在霍尔的政策范式转型分析框架之内的第三序列是针对前两个序列的导向转变,较政策价值取向更为具体。,依据霍尔的政策范式转移理论,中国政府的政策范式转型已经开始。政府抛弃了国家与社会之间“零和博弈”的简单思维模式,更为强调国家与社会的伙伴合作关系以达到两者的“相互增权”。从2003年至今,中国政府的公共政策范式由经济型向社会型的转型过程已经基本开始并逐步优化。

二、公共教育及其政策转型的实现条件分析

大体而言,1978年至2003年的中国公共教育及其政策可描述为“民力教育”,以单纯的经济增长型社会发展政策及模式为背景。具体而言,所谓“民力教育”,是指政府将教育事业作为经济实业,着眼于开发人力资源以促进国民经济增长和发展为价值取向的教育类型,民力教育的理论基础是“人力资本”理论,反映出政府把教育作为国民经济资源的战略价值。与之相对,2003年之后,在民生型的社会发展政策及范式的大背景下,中国的公共教育及其政策可描述为“民生教育”,以服务民生型社会发展政策及范式为背景。所谓“民生教育”,是指政府把教育事业作为社会公共服务事业,强调教育事业的民生价值,强调教育事业“以人为本”的服务性,强调所有公民都普遍受益,获得全面发展。

在此分析框架内,可以看出,“民生教育”虽趋势明显,却尚处在初级发展阶段。鉴于此,我们思考问题的思路应该是：中国当前的公共教育及其政策范式不应仅仅是顺应这种发展态势,而应该主动引领历史发展的趋势,主动探究从“民力教育”到“民生教育”的转型需要哪些基本条件。限于篇幅,本文仅做粗线条框架式的思考,着力从教育的最终服务目的、民生教育实施所依靠的主体以及改革成果的受益主体三个方面来分析。

(一)由“途径教育”向“目的教育”转变：公民是最终的服务目的

民力教育视民力(经济型人力资源)为发展经济之途径,对民生关注不够。从教育系统外部观之,民力教育是政府着力挖掘教育经济价值的教育类型；从教育系统内部观之,“公共教育事业乃是民生所需”的理念并未受到足够重视,民力教育的管理及运作过分强调效率而忽视民生,“教育为民”的宗旨被边缘化,“民”尚未真正成为教育的最终目的。民力教育只是反映出政府把教育作为国民经济资源的战略价值。

然而,民生教育的根基与核心价值观是民生。从教育系统外部观之,民生教育是政府注重教育的社会价值和民生价值的教育类型,教育是政府着力改善百姓日常生活的重要途径；从教育系统内部观之,教育系统本身是民生需求的理念得到了充分重视,民生教育的管理及运作强调“以人为本”,强调办人民满意的教育,“民”非工具而是目的。在以民生为目的的教育理念及发展范式内,公共教育政策作为教育方针的具体体现,其民生取向的实现需要做好如下四个方面的转变：

第一,从关注民生的角度看,公共教育及其政策范式应进一步关注教育领域中发生的关乎民生的热点问题,并探究其成因、表现及发展趋势。由于教育的公益属性及教育作为基本的民生需求的特点,这些热点问题往往与人民生活高度相关。比如教育投入不足与需求旺盛的关系问题、大学生就业难问题、基础教育均衡发展问题等。公共教育政策必须增强政策本身的敏感性和适时性,对与民生相关的热点问题要有清醒的认识,并体现民本关怀。

第二,从重视民生的角度看,公共教育及其政策范式要重点关注教育领域中发生的关乎民生的难点问题,调研这些难点问题的历史及症结所在,并着力寻求破解方案。这些难点问题更多地集中在微观领域,与人民群众生活联系更加紧密,比如课程改革中的评价改革问题、择校问题、德育实效问题,等等。公共教育政策要因时、因事制宜地解决问题,顾及不同利益群体的利益需求,更多地向弱势群体进行政策倾斜,体现出教育在维护社会公正、促进教育公平方面的价值。

第三,从保障民生的角度看,公共教育及其政策范式要继续完善教育领域内的民生保障指标体系,使公共教育政策从研究、分析到制订、执行和评估都围绕这些指标体系来运作,体现教育政策的责任感。公共教育及其政策范式的保障功能是教育发展与教育公平的“稳定器”,可以增强民众对教育政策的信任感和依赖感,完善对弱势群体的救济渠道,使公共教育政策真正成为保护民生的屏障。

第四,从改善民生的角度看,公共教育及其政策范式要切实解决与百姓生活联系最直接、最迫切的问题,公共教育政策改善民生体现了自身的作为性及实用性。公共教育不是私人物品,公共教育政策也不是“文牍”,不能纸上谈兵,不但要注重应然价值取向,更要解决教育领域中的实际问题。义务教育免费制度、免费师范生制度等都体现了政府急人民之所急、想人民之所想,体现出公共教育政策在改善民生方面的价值所在①张瀛、张天雪：《教育政策彰显民生价值取向》,《内蒙古教育》2008年第4期。。

从重视民力途径以发展经济,到重视民生目的办让人民满意的教育,公共教育政策从政策价值取向上必须实现重大变革：由“途径教育”转化为“目的教育”,当然,其中的“途径”与“目的”皆指全体公民。

(二)由“划桨教育”向“掌舵教育”转变：教育的发展依靠所有公民

价值取向变革需要以政策范式的转型为基础。依据霍尔的观点,政策范式转型既是决策者头脑中知识框架的转变,更是政府和决策者引领各种社会力量共同参与从而进行“社会学习”以适应社会变迁的转变过程。从转变政府职能的角度分析,实现由民力教育到民生教育的转变,必须促使当前中国的公共教育及其政策范式实现由“划桨教育”到“掌舵教育”的转变。在公共教育的改革和发展过程中,政府的职能不是划桨,而是掌舵,掌好民生之舵,整体把握公共教育政策的价值取向。在其引领下,民生教育的实现需要依靠各社会团体共同划桨。

政府的重要产品之一是公共教育政策,政府的职能由管制到服务的转变及角色定位必然要求公共教育政策的价值转变及范式转型。萨瓦斯(Savas)指出：“‘政府’一词的词根来自希腊文,意为‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。”②[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》,上海译文出版社,1996年版第1页。在公共物品的供给中,政府只需要做好“掌舵”工作,而“划桨”的工作则应交给其他社会组织来完成③程建华、武靖州：《中国公共物品多元化供给问题探析》,《价格理论与实践》2007年第10期。。

但是,政府权力与社会力量之间的确存在一种内在的紧张关系,在一定条件下,这种紧张关系还可能演化成为一种相互制约的关系④顾昕、王旭：《从零和博弈到相互增权：中国社团发展政策的新思维》,《公共管理研究》2007年第3期。,两者仿佛存在一种天然对立的关系。这是一种国家政府与社会团体之间“零和博弈”的线性思维模式。在国际学术界,对该思维的挑战肇始于20世纪90年代初,此后,主张国家与社会可以协同发展、相互增权、相得益彰的各种理论和思潮层出不穷,共同取向是颠覆以往国家政府与社会团体之间二元对立的分析框架,从各种角度探索国家与社会良性互动的可能性。有关研究发现,无论是公共政策的制定和有效实施,还是公共部门的良好运作,都离不开生机勃勃的社会系统。公共教育及其政策范式的改革及实施也是如此,民力教育向民生教育的转变除了依靠政府“掌好民生之舵”,也需要依靠各种社会团体“划好民生之桨”。既然政府的权力来自人民,那么,民生教育就必须是依靠百姓自己来办的公共事业,是所有公民为了自我民生而实施的公共事业。当前,中国社团空间的健康发展及公民社会的逐渐完善为和谐社会建设提供了强大的内在生命力。相关研究及和谐社会建设的伟大实践让民众有理由期待,国家政府与社团及公民社会能够实现相互增权,达到社会的真正和谐。

民生教育是由政府掌舵而由社会划桨的教育。中国政府的民生情怀已得到中国民众的大力支持,获得了其内在合法性。但是,政府由改革开放之初的亲自划桨转变为现在的服务型掌舵并不是新自由主义者所提倡的“国家退出”,而是“能促型国家”(the enabling state)的角色定位⑤“enable”是英文中的一个普通动词,意思是“使别人有能力做某事”,可惜在中文中没有对应的词。因此,在翻译作为形容词的动名词时,顾昕和王旭等学者将之翻译为“能促型”。详细参见顾昕、王旭：《从零和博弈到相互增权：中国社团发展政策的新思维》,《公共管理研究》2007年第3期。。政府促进社会的发展,社会促进政府的完善,公民是两者的内在联系纽带及共同目的,政府与社会相互增权则是手段。在两者相互增权的良性互动中,公共教育及其政策范式才能迈向让人民满意的“民生教育”。由民力教育向民生教育转型,营造政府与社会良性互动、相互增权的公民社会氛围尤为重要,“划桨教育”需要向“掌舵教育”转变。

(三)由“金色教育”向“绿色教育”转变：教育成果由所有公民共享

如果说由“途径教育”向“目的教育”转变是公共教育及其政策的价值取向转变,而由“划桨教育”向“掌舵教育”转变是公共教育及其政策的具体操作范式转变,那么,由“金色教育”向“绿色教育”转变则是这两种转变的内在契合,强调教育的成果由所有公民共享,注重公共教育政策的公平价值取向。只要金色(经济)不要绿色(民生)便会失去公共教育事业存在的民生合法性。

改革开放之初,受单纯经济增长发展范式的影响,伴随20世纪90年代的教育产业化改革,公共教育领域内部掀起一股“金色教育”的热潮,这更加剧了本来就日渐升温的社会矛盾。医疗、社会保障、失业等社会问题相互交织,对社会稳定和谐造成很大的负面影响,上学难成为直接影响百姓民生的重大社会问题。也就是说,“金色教育”片面追求单纯经济增长的发展模式,忽略了公共教育的公益性,忽视了所有公民共享教育成果的社会公平维度,故公共教育的民生价值难以彰显。虽然我们不可否认,民力教育(“金色教育”)在中国的经济发展及提高人民物质生活水平方面都体现出重要的战略价值,但是,单纯经济范式的政策导向所带来的种种弊端迫使公共教育政策的决策者认识到,只有单纯的经济增长没有公平共享,就达不到“民生”的根本目的。重要的是,从公共教育的本质来看,公共教育属于第三部门,即非赢利性组织①王名：《中国社团改革——从政府选择到社会选择》,社会科学出版社,2001年版第12页。,是一种绿色的生命事业,“以志愿求公益”是其运行的基本准则②劳凯声：《教育体制改革的公益性诉求》,《理论视野》2008年第7期。,公共教育的成果必须实现所有公民共享才能真正实现和谐有序、生机勃勃的可持续发展。也就是说,必须着力实现公共教育的绿色价值：成果人人共享、公平和谐的可持续发展。

综上所述,目前中国的公共教育及其政策范式面临从民力教育向民生教育的转型,该转型是大势所趋,有其深刻的历史背景和社会背景。故此,中国当前的公共教育及其政策范式的改革与发展,必须着力实现服务目的、实施主体、受益主体等方面的深刻转变。如此,中国的公共教育事业才能顺应并引领时代潮流,促使中国社会朝着更为人本、更为和谐的方向发展。