失地农民权益保护问题初探

□王于志范信葵

(1.湖北警官学院湖北武汉4300342.中南财经政法大学财税学院湖北武汉430070)

失地农民权益保护问题初探

□王于志1范信葵2

(1.湖北警官学院湖北武汉4300342.中南财经政法大学财税学院湖北武汉430070)

当前，我国各地区农村征地和拆迁安置等环节的社会矛盾较为突出，失地农民拿到的补偿整体偏低，难以解决长期生计问题，甚至部分农民迟迟拿不到补偿，或者得不到拆迁安置房。越来越多的由征地拆迁引发的社会案件突显了日益严峻的社会矛盾，既不利于和谐社会的建设，又不利于我国社会经济的长期健康发展，因此，在我国深入开展城镇化建设的同时，必须着重思考失地农民权益保护问题，避免失地农民的边缘化、社会矛盾的尖锐化。

失地；农民权益；权益保护问题

本文DOI编码：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.06.005

1　失地农民权益保护现状及存在的问题

1.1失地农民权益保护现状

目前，我国有关失地农民权益保护的相关法律法规条文众多。《宪法》第十条规定，为了“公共利益”需要，国家可以征收农村集体土地或征用并给予补偿。1998年修订的《土地管理法》中赋予了政府出让土地获得收益的权利。2001年颁布了《征用土地公告办法》，里面规定了土地征用公告、补偿和安置办法等。2010年国土部发布《关于进一步做好征地管理工作的通知》，要求拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。同年，国务院还紧急发布了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》。2012年国务院常务会议上讨论并通过了《中华人民共和国土地管理法修正案》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。

根据各法律法规通知，各省市普遍公布了征地补偿标准。根据地类、年产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、经济发展水平和城镇居民最低生活保障标准等因素，各省市制定了具体地段或区片的征地补偿标准，比如福建三明市的最低标准为32 500元/667m2，而河北石家庄的平均片区最低补偿标准为63 671元/m2。征地补偿的年产值最低标准也各不相同。虽然各省区市相继公布了征地补偿标准，但是各地区之间征地补偿的最低标准差距较大，年产值的核算标准也差距较大。

1.2失地农民权益保护存在的问题

第一，缺乏合理土地使用规划，损害了农民的土地承包经营权。土地承包经营权是我国农民的一项基本财产权益，农民对所承包的土地，在法律规定期限内可以享有使用、占有等权益。但是在城市规划过程中，由于规划权限过于集中、城市微观设计缺乏合理性，不少项目匆匆上马，难以实现既定发展目标，严重损害了农民的土地承包经营权。浙江海宁服装城项目、环渤海湾的住宅项目等，都是由于地方政府缺乏合理土地使用规划，导致项目荒废或大片鬼城的出现，严重浪费了公共资源。在全国各三四线城市城郊建设的产业园区或高新科技园项目中至今仍有大量空置的写字楼或仓房，严重脱离地方经济发展需求的同时，也损害了当地农民的土地使用权和占有权等基本权利。

第二，地方政府寻租损害了失地农民的经济收益。在我国现有土地征用制度中，对于公共基础设施用地和商业用地有着明确的区分，但是实际土地规划和征地过程中搭乘“公共利益”便车的事件却屡见不鲜，严重损害了失地农民的经济收益。广州和河北等地的体育教育公共用地、杭州大学城配套用地都变身成为高尔夫球场，上海和云南等地的农业示范园、生态度假村、旅游度假村变身成为高尔夫球场，此类违规用地项目屡禁不止。在征地过程中，由于土地使用目的的差异，农民所得的补偿差异较大，比如河南道县的农地若按公共用地征收，每667m2所得补偿仅为2万元左右，但是若按商业用地征收，则农户所得补偿接近6万元/667m2左右，以每户平均1 600m2的平均额计算，每家每户所得的补偿差异可以达9.6万元左右，而即便以商业用地征收，每家所得补偿也仅为14万左右，对于平均人口每家四人的家庭而言，所得补偿显然不足以弥补农民的经济损失。

第三，失地农民所得实际补偿过低。征地补偿款包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等，事关失地农民的生计大事。当前我国征地补偿款需经过经层层拨付，才能到达农户手中。不少地方乡镇村政府以地方经济发展基金、管理费等各种名义克扣补偿款，有的村委会甚至不顾禁令截留补偿金。而不少地区，实际到达农民手中的补偿款仅有几千元，相对于征用后动辄几十万的土地出让金而言，失地农民的经济损失相当严重。

2　失地农民权益流失的主要原因

第一，征地政策不完善，所有权不明晰。我国现行的土地征收征用政策和土地管理制度并不完善，直接导致失地农民的合法权益得不到保障。比如《宪法》中虽然明确规定，国家为了满足“公共利益”需要可以征收或征用土地，但却并未明确界定“公共利益”的范畴，导致不少地方政府在土地财政的驱动下随意征收征占农民土地，然后转让获取高额的土地出让金。此外，《宪法》中也未能明确解释集体所有的具体范畴，集体的层级和成员等都未能明确解释，虽然《土地管理法》中进一步解释了集体所有的概念，集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，但是仍然集体的法律代表却未能明确，至今为止，土地的所有权和经营权分离仍存在争议，对于土地所有权主体的代表仍难以合法界定，现阶段的村委会更多的承担了集体土地代表的角色，但征地过程中又是征收主体，农民的土地经营权收到侵害也很难维权。再如，现阶段不少农民与外村女子结婚后，妻子难以落户，主要原因集中在村委会不同意为新入户的村民分地，侵害了新入住村民的土地使用权，这与我国长期秉承的法律精神相悖。

第二，地方政府缺乏法律意识、违规操作。征地流程相当复杂，公开公正的征地流程是保护农民合法权益的基石，虽然现行《土地管理法》要求征地需要“两公告一登记”，但用地审批却是先于征用土地公告和征地补偿安置方案公告，意味着被征地的农民在用地审批通过之前并不知情，实际上剥夺了农民的知情权和参与权。用地审批一旦通过，部分地方政府或开发商会受到利益驱使而暴力拆迁或征地，也就是征地环节中农民完全处于弱势，失去了话语权，这也在一定程度上激化了社会矛盾。此外，由于用地审批环节土地用途差异会引发征地成本差异较大，部分开发商就会勾结政府以相对低廉的价格先征得公共用地，再转做其他商业用途。大量违规操作为政府寻租创造了大量机会，为腐败架设了温床，对和谐社会的建设产生了深远的负面影响。

第三，征地和拆迁安置等环节缺乏有效监管。现在，各级政府既是政策制定者，又是土地规划者和征地执行者，必须严加监管，但现行法律体系中却缺少相关的监督机制，导致征地和拆迁安置等环节缺乏有效监管，极易出现损害农民利益的决策出现。相对而言，农民获取的信息有限，事先对征地事宜完全不知情，对于补偿条款和补偿标准也不知晓，其经济利益极易受损。由于政府和农民之间信息存在不对称性，也会导致监督成本非常昂贵，对个体农民而言是无法承担监督成本的，也是不现实的。正是由于缺乏有效的监管，权利没有关进笼子，更助长了利益寻租和腐败等不良行为的蔓延。所以，在资本逐利的驱使下，政府极易出现随意征地、违规操作、擅改土地使用目的、暗箱操作等损害农民权益的行为。

3　改进失地农民权益保护的建议

为了有效保护失地农民的权益，首先，应当明确“公共利益”范畴和土地所有权关系。关于“公共利益”可以附加清单，以举例说明方式明确出“公共利益”的具体指代，如交通能源、水电等公用事业和其他市政建设项目；国防建设；教育、文化、卫生、体育等社会公益事业；党政机关用地等。而且，需要明确出相关的配套标准，如党政机关用地需按照人员编制事先规划出合理征地数量，社会公益事业也需按照当地实际居住人口数量申请公共用地，80万人口的区县不能与300人口的城市申请同样多的体育公共用地。除了明确公共利益范畴，还应当尽快明确土地所有权关系，明确出土地上附加的物权和土地自身所有权主体，避免政府和村委会即当土地所有权代表，又当土地征收主体。考虑到我国农村现实状况，如村民委员会继续承担土地所有权代表，则应当匹配相应的监督组织，并否定其土地征收主体的地位，以保障村民的合法权益。

其次，建立合理的补偿机制。现有的补偿标准并未实现全国统一口径计算，但是仍可以改进的是引入市场化补偿机制。与我国市场经济体制相配套的是，引入土地市场化补偿机制可以合理化土地补偿，使农民适当享有土地增值收益，实现公平补偿。此外，考虑到农民以土地作为长久生计，应当适当提高年产值补偿年限，原有的五年正常收益权补偿可以逐步提高。对于迟迟拿不到补偿款的农民，可以予以司法援助，保障农民的协商权。

最后，健全失地农民的就业和社会保障。在当前城乡二元制结构下，失地农民难以享受到就业保障和社会保障。失地农民进城后面临着社会保障的巨大差异，养老医疗保障都远低于原有的城市居民，因此需进一步打破城乡二元制结构，逐步实现农民和城镇居民的权益对等，健全失地农民的就业指导和职业培训，从根本上解决失地农民的长期生计问题，保护失地农民权益，最终实现国家城市化战略。

总而言之，失地农民是深化城市化进程的必然结果，需切实保护失地农民的权益，切实解决失地农民的就业问题和长期生计大事，以此践行以人为本的科学发展观，推进和谐社会的建设。

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1004-7026（2015）06-0010-02中国图书分类号：F301.0;F323

A

王于志，（1969—），湖北武汉人，男，汉族，学历：博士，职称：讲师，研究方向：刑法，侦查，经济法类。范信葵，（1970—），湖北荆州人，女，汉族，副教授，博士，主要研究方向：国际税收理论与实践。