我国城镇化问题的困境及对策研究——以绥化市为例

王 越

（绥化学院经济管理学院 黑龙江绥化 152061）

一、引言

黑龙江省绥化市作为我国具有典型性的农业大市，在多年跟踪调查的基础上，对其城镇化发展进行实际研究，总结发展新型城镇化道路的经验具有重要意义。绥化市位于黑龙江省中南部，松嫩平原的呼兰河流域，面积约3.5万km2，人口约505.5万。全市现有耕地面积14.9万公顷，占全省耕地的1/7。有宜牧草原900万亩，林地1065万亩，宜养水面150万亩。绥化市是黑龙江省最大的绝色食品产地，全省粮食总产量的25%产于本市，全省33%的商品粮产于本市，为国家储备粮大区之一，也是国家大型商品粮基地和农副产品出口创汇基地，占全国的1/40还强。绥化市工业经济主体形成于“九五”“十五”“十一五”期间，已拥有以食品、化工、医药、建材、机械和纺织等六大产业为支柱的比较完整的工业体系。改革开放以来，绥化市国民经济快速健康发展，实现GDP总值1063亿元，比上年增长12.3%，人均国内生产总值18474元。[1]

二、绥化市城镇化发展的现实困境及原因分析

（一）绥化市化城镇化总体水平偏低，且结构性差异明显。截止到2012年末，绥化市非农业人口比重为26.7%，低于52.6%的全国平均城镇化水平，也低于黑龙江省56.9%的平均城镇化水平。与1987年20.6%的城镇化水平相比，改革开放30多年来绥化市城镇化水平只提高了6个百分点，说明绥化市城镇化发展相当缓慢。从结构上看，绥化地区所辖市县城镇化水平存在明显差异，具有较高城镇化水平的县市，以绥棱县为代表，其城镇化水平达到了39.6%；而城镇化水平较低的青冈县，其城镇化水平仅为25.4%。从区位上看，绥化市东西两端县市的城镇化水平较高，北部地区市县处于中等水平，而中部地区城镇化水平最低。

（二）产业结构层次低，工业化速度较慢，各市县区经济发展不平衡。绥化市资源型城市较多，职能比较单一。农牧业是城市主导产业，因为体制和规划的制约与限制，海伦市、兰西县和青冈县等虽属于专业性的城市，但对于区域的辐射带动作用非常有限。在绥化市辖64座建制镇中，因座落在县、镇政府驻地或是借助较为优越的交通位置而建的占绝大多数，以承担政府管理职能为主，一般只能够当作区域政治、文化、交通和物资的集散中心，工业作为真正推动城镇发展的驱动力尚未形成，并且第二、第三产业也不发达，综合带动力不强。资源型城市的支柱产业在绥化市经济发展中发挥了重要的作用，但随着资源的逐渐枯竭,开采成本的不断增加,使森工等行业逐渐沦为危困行业，工人下岗使再就业形势变得严峻，加重社会不稳定因素，城镇化进程受到影响。

绥化市各市县区经济发展极不平衡，发展水平最高的安达、肇东、庆安和北林四个地区，分别依托政治、资源及区位优势积极发展经济，城镇化水平处于全市前列，同时也带动了政治、经济、文化、社会和生态等各项事业的发展。海伦、望奎、绥棱和明水四个地区，城镇化发展水平处于中游，自然资源和环境资源优势虽然丰厚，但由于工业发展水平低，致使资源优势也未能形成一定的规模，导致经济发展水平不高，进而造成城镇化的进程不高。兰西和青冈是全市城镇化发展水平最低的两个地区，该地区经济发展以农业为主，交通仅依靠公路，没有铁路通过境内，地域优势不明显，虽有几个优势产业，但发展势头不强。

（三）现行制度因素制约了绥化市城镇化的发展。作为我国粮食主产区的绥化市，其城镇化发展中的体制性和政策性障碍尚未取得明显突破，和全国大部分地区一样，在城乡二元户籍制度和农村土地流转制度及相关配套制度方面存在着严重的约束，极大地阻碍了城镇化的有效推进。一方面，现行的土地制度特征事实上形成了对农村劳动力流动的阻碍，降低了农村劳动力流动的意愿和能力。土地归集体所有使得只要是集体的成员都能够享受得到土地的福利，而该福利遵循的原则又是“出组不带”，故而作为集体的每一名成员绝不会轻易放弃属于自己的福利。这一土地制度造就了一个静态的保障模式，承包的小块土地成为了农民“保命田”的同时，也成为套住农民的枷锁，使之难以脱离土地这个“根”。在城市还没有为农民工提供保障的情况下，农民就不会轻易地放弃农村土地这个最后的保障。另一方面，制度的排斥作用具体体现在附着其上的诸多制度安排对农村劳动力流动的阻碍上。首先，以户籍制度为核心的城乡二元体制造成了劳动力市场分割，导致了农村劳动力难以实现获得平等的劳动报酬及公共资源和公共服务的权利，农民工同工不同酬现象非常普遍；其次，体现在农民工居住状态上，调查显示在城镇打工的农村人口居住状况非常差，主要居住在城乡结合部、郊区或者城中村，居住面积小、居住环境差，住房来源主要是雇主或雇佣单位提供住房，包括宿舍、工棚和经营场所；再次，造成了农民工城镇社会保障空白。

同时，作为粮食主产区的绥化市又担负着保障粮食安全的重任，建国以来形成的这种区域分工和历史传承使得人们的思维固化，“路径依赖”的发展通病在绥化这类地区上普遍存在，导致这类地区城镇化和工业化的内生动力不足。

三、绥化市新型城镇化的发展路径

（一）构建绥化市新型城镇化体系根据国家新型城镇化规划（2014－2020年）要求[2]，绥化市要因地制宜，依据本地区土地资源、水文资源、气候特征和生态环境承载能力，合理优化城镇化空间布局，精确定位城镇规模功能，按照全市统筹规划、功能规模合理布局、市县分工协作、以大带小的原则，集中发展集聚效率高、辐射范围广、城镇体系优、功能互补强的小城镇，使其逐渐成长为支撑区域经济增长、促进地区协调发展的重要平台。形成以绥化市为中心、以各区县为节点、以乡镇为纽带，充分发挥经济发展较好城镇的特色优势、鼓励经济发展落后城镇大胆创新，增强城镇系统的集聚作用、辐射作用及互补作用。构建绥化市新型城镇化体系具体要在优化城镇等级、化城镇规模、化城镇职能、化城镇空间几个方面有所突破。

优化绥化市城镇等级就是要改变过去“以市管县”的行政管理模式，取消县级市和地级市之间的从属关系，实行省政府对县镇的全面管理，按照市场要求配置公共资源，使得县镇都有机会公平地分享公共资源。因此建议放开设市标准，允许一定规模的县设市。以2009年为例，50万人口以上的县区有5个，其中肇东、海伦人口更是接近百万，其余各县人口均在50万左右，可以说从人口总量上看县城具有一定的城镇化实力。然后通过行政权力的削减，通过省管县等一系列改革的进行，让更多有条件的镇吸纳更多人口。

优化绥化市城镇规模就是要大胆创新，加快县镇的集中规模发展。将基础相对好的县镇发展建设为规模适度、功能健全、科学合理、环境整洁、具有较强辐射力的村镇区域性经济文化中心，形成大中小城镇协调发展格局。

优化绥化市城镇职能就是根据各县区自身资源禀赋及经济发展水平，因地制宜地提出具有地方特色的发展规划。例如，望奎县、庆安县应突出其在食品加工、制造工业和历史文化方面的优势和特色；海伦市应强化其传统工业基地特色；北林区应积极发展医药、食品加工、民族产业、轻工商贸和农副加工产业；绥棱县、兰西县应通过发展旅游业、寒地黑土品牌打造地方经济品牌。

优化绥化市城镇空间就是要以交通干线为发展轴，以县镇为增长极，构建适宜绥化市经济发展的城镇空间格局。在绥化市域内现有的哈大、哈伊、哈黑3条高速公路及若干县乡公路的基础上，通过专家论证、合理规划布局，构建完善县域道路网络。同时加强县镇内部街道、供电、给排水、绿化、通讯等城镇基础设施建设，加强学校、社会医院、养老中心等社会福利事业建设，以整体改善区域内环境，提升服务城镇的能力。

（二）强化绥化市城镇化产业支撑。工业化是城镇化发展的根本动力，没有产业发展而靠行政推动的城镇化是不可持续发展。实现绥化市城镇化健康发展必须进行产业结构调整，彻底改变第一产业比重过高而第二产业比重较低、第三产业发展不足的局面。

着力推进绥化市农业产业化建设。作为黑龙江省乃至全国的粮食主产区，绥化市构建现代化农业产业体系要树立大食品、休闲、生态等功能性的大农业观念；要拓展农业产业链条，推进农业产业向产、加销、农工商一体化发展；壮大支柱产业、培育龙头企业。

促进绥化市产业集聚区建设。通过行政规划设定集聚区可以快速集聚资源要素，有利于促进企业集中、产业集群、发展集约和技术集成，有助于形成县域经济的“增长极”，可以有效地改变绥化市工业基础薄弱、布局分散工业化状况。通过对各地具体的地理位置、资源禀赋、经济发展状况等因素综合考量，逐步形成以食品工业为主导、以医药、化工、麻纺、机械为支柱的五大集群产业集聚区。

大力发展第三产业。经济发展到一定阶段，第三产业对城镇化推动作用日益突出，其主要表现为对农村剩余劳动力吸纳能力上。目前绥化市第三产业发展严重不足，从反面说明了未来第三产业将是推动绥化市城镇化发展的主要力量。结合绥化市经济发展的具体情况，重点做好旅游、餐饮、零售业的等服务业发展。

大力发展旅游业，坚持以市场为导向、政府主导与社会参与原则、坚持经济效率与社会效率并重原则，推广和提升已经成熟的旅游资源，开发和创新的特色景区，逐步实现旅游产业化、生态化。改变零售业大而全、经营模式和技术落后的局面，由政府牵头引入大型企业或吸引资金，实现零售业的品牌化、信息化、科技化，大力培育餐饮文化、提升餐饮品质，打造黑土特色餐饮品牌。

（三）完善绥化市城镇化制度系统[3]。绥化市城镇化制度创新的总体思路是，在国家发展战略指导及黑龙江省城镇化规划的总体部署下，充分发挥市场的决定性作用，发挥农村人力资源优势、市本级及市县政府、用工企业及各种组织的主体地位，坚持资源工业化、城镇一体化发展与农村剩余劳动力转移协调并进，制定出具有可操作性的制度支持系统，逐步地、分层次地推进绥化市城镇化制度体系创新。

1、构建绥化市城镇化制度创新支持系统。绥化市城镇化制度创新支持系统，包括正式制度支持系统和非正式制度支持系统两部分。其中之一的正式制度支持系统主要组成部分为：第一是农村制度创新，其核心为农村土地制度；第二是非农就业制度创新，其核心为劳动力市场制度；第三是城镇融合制度创新，其核心为城镇住房制度。农村土地制度的创新关键在于怎样使农民“离得开”世代依附的土地，焦点是如何使农民处置农村土地以及在处置土地如何收益两个方面，目前进行的土地流转制度是与此相关的积极有益的探索。与农村人力资源非农就业有关的制度包括劳动力市场制度、教育制度、培训制度等。与农村人力资源融入城镇有关的制度，包括户籍制度、住房制度、城市社会关系网络制度以及相关配套制度等。

2、充分发挥各主体在绥化市城镇化制度创新过程中的作用。政府、企业、中介组织和社会团体等在绥化市城镇化制度创新过程中发挥着各自不同的作用。出于公平的考虑，中央政府在制度创新中引导地方政府在城镇化中的行为，务求避免各级地方政府从自身利益出发制定单方面政策。对地方政府而言，随着城镇化进程中资本的大量积累，对农村劳动力的需求也是越来越多，从而促进地方政府自主地进行制度创新，逐步放开对农村劳动力的限制，逐渐建立起城乡统一的劳动力资源市场。随着收入水平的不断提高，大大增加了农民工与城市社会和市民的频繁接触，促使他们与城市社会观念交汇融合，这反过来又会促进农村人力资源在劳动力市场上收入的提高。如此循环反复，就打破了城镇化过程中制度排斥的恶性循环，实现农村人力资源稳定逐步的向城镇流动。企业、中介组织和社会团体等基于自身利益的出发，从总体方向上看是有助于推动人口城镇化的，它们在促进绥化市城镇化制度创新中同样发挥着不可忽视的作用。

[1]黑龙江省统计局.2013年黑龙江省统计年鉴[C].http://www.hlj.stats.gov.cn/.

[2]新华社.国家新型城镇化规划（2010-2020年）[C].2014-03-16.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/16/C-//979/25/.htm.

[3]刘生,李翠霞.论我国农村人口资源流动制度之创新时[J].学术交流,2012(7).