我国古代监察制度的历史沿革及对当代的启示

2015-04-10谭理懿

宿州学院学报 2015年11期

关键词：法制监察监督

谭理懿

武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉,430072

我国古代监察制度的历史沿革及对当代的启示

谭理懿

武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉,430072

由于各个朝代的具体情况不同，我国古代监察制度的历史沿革可以依次总结为萌芽、形成、发展、强化和完备五个阶段。我国古代监察制度的发展对完善当今监察制度有如下启示：加快推进监察立法，健全和完善监察法制体系；立足基本国情，建立科学合理的监察机制；完善对监察人员的监督管理机制，保证监督执法的长效运行；培育不同的监督主体，创新监督方式等。

古代监察法制；发展历程；启示

我国古代监察制度对当时的封建政权惩治和预防腐败、肃清不正之风、维护封建社会的稳定与发展起到了重要作用。随着封建社会政治、经济和社会的进步和发展，监察法律的制定也趋于完善，使监察机构的设置、监察制度的建构逐步进入法制化的轨道，监察法律逐渐成为一个具有一定独立性的法律体系。我国古代的权力结构沿着集权于中央、集权于皇帝的轨道发展，并且不断强化。学界对我国古代监察法律的历史一般是按照历史朝代顺序逐个论述或是以单个朝代作为对象来具体论述的，都对我国古代监察法制中的权利运行、领导关系、监察官员的选派制度等做出了肯定。其中张晋藩是以中华法系的视角来探讨我国古代监察法的历史价值的，他在作出肯定的同时也提出了我国古代监察法由于缺乏民主的关联，无法形成法治观念[1]；也有学者指出我国古代无法培育出西方社会的那种法律至上的法治观念正是因为皇权至上的封建制度[2]。本文将各个历史朝代按照监察法的发展程度进行了归类，分为中央和地方两个层级进行阐述，并以监察立法和监察思想两个不同的角度作为切入点，对古代监察制度中独立性和民主性加以肯定，较全面地揭示了我国古代监察制度各阶段的原貌，希图对我国当今监察制度的完善有一定的启发。

1 我国古代监察法制的历史沿革

我国古代封建统治者一方面注重完善监察体制，另一方面也加强对监察法制的建设与完善，从而保证监察制度的实施有章可循、有法可依。我国古代的监察制度种类繁多，包括“职官监察、行政监察、立法监察、人事监察、司法监察、经济监察、军事监察、仪制监察等”[3]。在几千年的发展过程中，根据各个历史朝代的具体情况不同划分为以下几个阶段：

1.1 先秦时期：我国古代监察制度的萌芽期

夏启夺得王位之后，公天下变为家天下，国家机器取代部落联盟，奴隶制国家正式建立，彻底改变了以往监督性质。对权力监督开始变为维护奴隶专制王权的工具，广大诸侯和官吏成了监督对象。此外，王权与神权相结合，赋予监督更加神圣的色彩。在对官吏的监督与管理上，夏朝和商朝制定了专门的律令和条文来惩治官吏的腐败，例如，夏朝《政典》：“先时者杀无赦，不逮时者杀无赦。”商朝制定了《官刑》，对宫廷风气进行了严格规定，界定了“三风十愆”的罪名。西周时期监察机构的设置和监察方式更加专门化和多样化，而且周天子还进一步加强了对诸侯国的巡察监督，“随着西周敬德保民、明德慎罚思想的确立，出现了对周王谏议的监督方式。”[4]

春秋战国时期，监察思想“百花齐放，百家争鸣”，促进了我国古代监察制度和监察法制的完善和发展。在法家思想的影响下，邹忌在齐国制定了《七法》来惩治贪污官吏；李锂在魏国制定《法经》和《杂律》来加强对官吏不法行为的惩治；制定了御史监察的监察制度以及专职的谏官体制。《云梦秦简》所记载的《秦律》记录了秦代的相关法律条文和法律文书，例如《秦律十八种》《秦律杂抄》，这些法律条文分别记录了对政治、经济、文化、官吏任免、军事等诸多领域监察的法律条文，此外，《置吏律》《行书》等法律也对监察活动做了相关的规定。

1.2 秦、汉时期：我国古代监察制度的形成期

秦统一六国，在中央实行“三公九卿”制，其中御史大夫就是监察官员。在地方推行郡县制，以加强中央对地方的控制。秦朝继续沿用法家“明主治吏不治民”的思想，主张“职臣遵分，各知所行，事无嫌疑”，“皇帝临位，作制明法，臣下修饬。”[5]此外，秦朝在御史府内还设置侍御史和符玺御史，秦始皇还加强了巡行，规模宏大，影响深远。在监察法制上，秦朝注重用法律规范来治理百官，颁布《吏见知不举令》，规定官吏如果有知道违法行为而不举报者，就视为同罪。

汉承秦制，在监察体制上继续推行“三公九卿”制，实行了中朝与外朝的分离，御史中丞取代御史大夫，形成了新的监察模式。在地方上，由于受“七国之乱”的影响，汉朝废除诸侯国的军事和财政权，进一步加强了对地方的控制。汉武帝时期，设立刺史制度，将全国划分为十三州，每州设刺史一名，对地方官进行监察。在监察立法上，西汉丞相萧何制定的《九章律》里包含了大量关于监察方面的条文，《赐律》规定了相关赏赐的具体细节，《效律》对检验官员财产进行了规定，《附益法》中禁止中央官员与地方诸侯国交往。这些法律的建立对西汉时期的行政监察活动提供了坚实的基础。西汉时期，国家还制定了专门的监察法律《监御史九条》和《刺史六条》。东汉时期，光武帝颁布了《惩举荐非其人令》，汉献帝时期颁行的《律本章句》《尚书故事》《廷尉板令》，这些法律法规都明确规定了监察相关事宜。

1.3 三国两晋南北朝、隋、唐时期：我国古代监察制度的发展期

三国两晋南北朝时期，监察权不断独立和分化，出现了专职的言谏官员队伍，言谏机构也逐渐趋于独立。在监察立法上，曹魏在汉朝《刺史六条》为参照的基础上，制定了《察吏六条》，主要是对两千石以下的官吏的政绩、司法冤案和经济犯罪行为进行监察。西晋时期《泰始律》是一部总结性的法律，对后代的法律制定产生了重要影响。晋武帝时期，制定《察长吏八条》，对监察官吏的任用提出了标准，要求监察官吏应该廉洁奉公，不能徇私舞弊，还制定了监察地方郡县的《五条律察郡》，制定《中正六条举淹滞》，旨在对选官和官员评判进行监督，此外，还颁布了《能否十条》对官员的政绩进行考核。北朝时期制定的《北魏律》和《北齐律》对官吏的监督做了详细的规定。西魏时期《六条诏书》对官员的监督考核做了明确规定，北周时期《诏制九条》对州郡官员的违法行为进行了严格的监督。

隋朝统一全国后，制定了《开皇律》，对唐朝法律的制定起到了铺垫作用。唐朝在总结隋朝灭亡的教训后，创立了比较完善的一台三院的监察制度，鼓励言谏，言官和谏官达到了空前的规模。在对地方的监察上，设立监察御史巡察制度和派专门使臣出使地方巡察的制度。唐朝初期的《唐律疏仪》成为后代立法的蓝本；唐玄宗时期制定的《唐六典》，对官吏的考察与监督做了详细的说明，此外，还制定了专门的监察法律《六察法》《择刺史诏》等。唐朝加强了遣使出巡的力度和规模，颁布了《遣使巡行天下诏》，唐代皇帝还通过诏令的形式颁布了“言谏法”，这是唐朝独具特色的监察立法形式。

1.4 宋、元时期：我国古代监察制度的强化期

宋朝专制主义中央集权得到了空前加强，使得隶属皇权的监察机关的权力也得到了加强。经历过五代十国的大分裂和大动荡，宋朝统治者为了维护统治，在继承已有的监察制度的基础上发展了独具特色的监察制度。宋朝的中央监察体制分为御史台和谏院两部分，御史台为最高的监察机关，其职能“纠察百官，肃正纲纪，大事则廷辩，小事则奏弹。”[6]在地方监察体制上，宋朝设置“监司”负责并监督地方政务，同时掌管地方行政权和监察权。设置“走马承受公事”与“通判”，以加强对地方官吏的监管。在监察思想上，受程朱理学的影响，法制的理念进一步得到了宣扬，宋朝统治者注重推行“振举纲纪”，认为“台纲正，则朝廷理，朝廷理则天下理矣”[7]。宋朝在监察立法上的一个突出重点就是加强对地方的控制。地方性监察法规种类繁多，范围广泛，内容涉及全面，例如《置纠察在京刑狱诏》《令转运县知州等官能否诏》《考课令》《监司互察法》等，这些地方性监察法规的颁布，最终目的还是为了维护专制主义中央集权，稳定宋朝的统治。

元朝时期，在中央设立中书省最高行政机关，枢密院为最高军事机关，御史台为最高监察机关，但是元朝统治者将中书省和枢密院纳入了御史台的监控范围内，进一步提高了御史台的监察权威。在地方，设立行御史台、提刑按察司和肃政廉访司，便于皇帝统领整个监察系统，以达到加强专制主义中央集权的目的。元朝的监察立法发展曲折，还具有浓厚的民族特色。元朝第一部法典《至元新格》由于无法将元朝的民族特色与汉族法律相融合而导致了无法实施。在监察立法上，颁布《设立宪台格例》《察司体察等例》《行台体察等例》等，监察法的制定内容涉及广泛，突出了元朝统治者旨在通过立法来加强对地方官吏的监管，从而达到“纪纲举，天下治”的目的。

1.5 明、清时期：我国古代监察法制的完备期

明朝是我国封建专制主义中央集权高度发展的时期，实行了“重典治吏”的统治思想。“在太祖重视监察思想的指导下，监察体制与监察机构已初具规模，监察官的职权与地位也由所扩大和提高，在整顿纲纪，严饬吏治，巩固新生政权等方面发挥了重要作用。”[8]在中央，都察院代替御史台、成立六科给事中。在地方，设立总督、巡抚监督体系，设立提刑按察使司，统管地方司法与监察。设立巡按御史，以加强对地方官员的巡视监督。在监察立法上，明太祖时期制定的《宪纲条例》为明朝时期最早的监察法典，《纠劾官邪规定》详细列出对于官员违法失职行为的惩处标准，此外，《六科给事中总例》和《通政使司典章》对监察活动进行了详细的规定。明朝为了防止巡按御史在巡视地方时徇私舞弊，滥用权力，也加强了对巡视制度的监察立法，例如，制定《出巡事宜》《巡抚六察》《巡按七察》《分巡地方事宜》和《巡抚通例》。

清朝是我国封建社会最后一个王朝，统治者在承袭明朝监察制度的基础上，将我国古代封建社会的监察制度的发展与完善推向了顶峰，建立起具有极端的专制主义中央集权特征的监察制度。在中央，沿袭明朝设立的都察院作为最高的监察机关，并在都察院下设十五道监察机关，各道的办公署都设立在都察院内。设六科作为独立于都察院之外的监察机关，并对六部进行监察和考核。在地方上，督抚监察系统的权力进一步加强，总督和巡抚总揽了军事、行政和监察权力，此外还加强了巡按御史和专差御史的巡行权力，从而进一步加强了中央对地方的控制。在监察法制的建设上，作为封建社会最后一个朝代，清朝在总结历朝立法经验的基础上，形成了相对独立和完善的监察法律体系。“清代监察立法不仅内容完善，结构严密，内部协调，形式统一，形成了中国古代历史上最完备的监察法律体系，而且实现了监察体制、监察运行机制、监察范围、监察选官等各个方面的法制化运作。”[9]清朝制定的《大清律例》和《大清会典》里包含了相当一部分有关监察制度的条款，《钦定台规》的问世，将我国古代监察立法推向了顶峰，成为封建社会最具代表性的监察法规。在专门性的监察法律中，《科规九事》的制定，加强了对都给事中的监管，《巡方事宜十款》的颁布旨在规范地方巡视官员以及巡视行为。

2 我国古代监察法制的发展对完善当今监察制度的启示

无论是先秦奴隶社会时代，还是封建社会的末期，监察法律的制定与实施始终贯穿整个社会发展过程，从最初的统治者不成文的诏令，发展到形成了专门化、法制化、制度化的法典，我国古代监察法制因此也成为了我国法制建设史上的一个重要组成部分。“总结监察法制发展历程不仅具有学术价值，而且对于我国完善社会主义的监察制度和监察立法，使依法治国再上一个台阶，具有重要的借鉴意义。”[10]

2.1 加快推进监察立法，健全和完善监察法制体系

新中国成立以来，党和政府高度重视监察法制的建设，由于当时的特殊国情和国际环境的影响，我国的监察制度的发展经历了一个曲折的过程。1997年《中华人民共和国行政监察法》和2004年《中华人民共和国行政监察法实施条例》的颁布实施，进一步促进了监察制度的发展与完善，此外《国家公务员法》的颁布实施进一步加强对政府工作人员的监督。但是建立健全我国现行的监察法规和监察制度是一项长期的和系统的任务，因此，对现行监察相关的法律法规中不适应时代发展的条款要进行修改和完善。同时，转变立法观念，加强监察法制建设的前瞻性和预见性，应完善对公务人员违法违规行为的检举揭发制度，加强对执法监督人员行使权力的保护，“从法律上把公共权力限制在‘应然’范围内，从源头上遏制官吏腐败”[11]。

2.2 立足基本国情，建立科学合理的监察机制

在借鉴古代监察法制发展的基础上，为改变建国后监察制度发展停滞的局面，1992年，中共中央和国务院决定将中央纪律检查委员会与监察部合署办公，我国监察制度的发展步入了一个新的台阶。合署办公的纪检监察机关采用一套工作机构，但是拥有两个机关的名称。借鉴古代监察机制建设的经验，应该加强监察机关的独立性，确保监察活动不受外界干预。监督机制的完善，“关键是整合监督资源，理顺监督体制，强化监督效果”[12]，由于合署办公，纪检监察机关在行使监察权的时候可能会出现党政不分以及双重领导体制的问题，这就要求我们在当前国情下，创新纪检监察制度，确保纪检监察机关独立自主的开展工作，进行“垂直领导”体制的改革创新。尝试推行“党代会常任制度，切实发挥党代会对党委与纪委的领导与监督作用，改变事实上存在的党委领导的制度设计，完善纪委双重领导体制，建立与同级党委平行的党内监督机制，实行党的各级纪委直接受上一级纪委领导的垂直领导体制”[13]。

2.3 完善对监察人员的监督管理机制，保证监督执法的长效运行

以皇权为核心的封建专制主义的中央集权制度之所以建立并不断强化，来源于统一的官僚机构的支持，因此治官对治国具有重要的意义，要治官就必须监督官员，要监督官员就需要法律。我国古代监察官员职位低，但权力大，秦汉时期以后，历代皇帝都加强对监察官员的考核、任用与选拔，要求监察官员首先应该是“嫉恶如仇”“刚正不阿”，其次是选拔高等学历和较高文化素养的人才来担任监察官一职。此外为了防止监察官员的徇私舞弊，各朝代都制定了对监察官的相互监督、相互举报的监督制度，以保证执法的公平与公正。现在，应当完善监察人员的考核选拔机制，对监察人员实行定期和不定期的考核，加强对监察人员法律意识的培训，制定科学合理的监察人员绩效考核标准。在加强监察机关内部监督的前提下，完善监察机关的内部制约机制，“以对权力的监督为关键，让纪检监察机关的权利首先进笼子，见阳光，建立健全机关内外相结合的全方位监督体系”[14]。此外，应当结合中国的基本国情，积极探索建立聘请特邀监察员制度，独立与监察机关之外，行使专职的对监察机关进行监督的职能。

2.4 培育不同的监督主体，创新监督方式

我国古代的监察权隶属于皇权，监察官员直接对皇帝负责，监察主体比较单一，因此监察制度在实际的运行中受到皇权的制约。我国古代的监察法制种类齐全，监察范围广泛，监察方式多样，形成了立法监察、司法监察、行政监察、人事监察、经济监察、仪制监察等监察方式，有效地维护了封建社会的稳定，为我国进行监察法制建设的创新提供了依据。在新时代，我国应当继续丰富和完善监督主体，在完善人大监督和纪检监察监督的基础上，培育更多的监督主体，充分发挥人民政协的民主监督作用，充分调动社会监督的积极性。通过信息技术，拓宽网络监督和新闻媒体监督，积极建立推进监察门户网站建设，同时还要加强对监督主体的监督，防止权力运行中的“寻租”腐败行为，创建一支具有高素质的监察官员队伍，创新纪检监察巡视监督方式。

3 结语

总之，我国古代完备的监察法制体系是我国古代监察体制的重要组成部分，在社会发展中起到了不可替代的作用，表现出了我国古代监察法制建设的伟大创造力。中国古代监察法经历了数千年没有间断的历史发展历程，成为中华法制文明宝库中具有丰富内涵的宝藏。古代监察法制在维护皇权、对权力的制衡、防止官员贪污腐化方面起到了重要作用，以史为鉴可以知兴替，挖掘本国监察法律文化资源，既有理论意义也有实践意义。我们应该在充分借鉴古代监察法制建设经验的基础上，创新和完善我国当前的监察法制建设，转变传统监察观念，创新监察方式，促进监察工作的高效，提高监察活动的权威。

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[8]张晋藩.中国监察法制史稿[M].北京：商务印书馆，2007:394

[9]焦利.清代监察之法镜鉴[J].国家行政学院学报，2006(4):35-38

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