教育法实效问题探究

郝淑华

（沈阳师范大学教育科学学院，辽宁沈阳110034）

【教育学与心理学】

教育法实效问题探究

郝淑华

（沈阳师范大学教育科学学院，辽宁沈阳110034）

随着依法治国的全面推进，教育法治再度引发人们的高度关注。在理想的教育法治状态中，教育法的效力和教育法的实效应该是一致的，即教育法效力能够在现实生活中得到实现，从而达到依法治教的目的。但由于受诸多方面因素的制约，教育法的立法目的很难在现实生活中完全得到实现。在我国教育法治实践中，教育法的实效存在着诸多缺陷，极大地影响了教育法作用的发挥，削弱了教育法的权威。为此，我们必须从健全教育法律制度、提高教育立法质量、建立良好的法律运行机制等多方面入手，提高我国教育法的实效。

法的实效；教育法的时效；对策

2012年底，贵州毕节五名儿童因生火取暖引发一氧化碳中毒而殒命垃圾箱中。其中最小的7岁，最大的也只有13岁。消息一出，牵动了无数国人的心，留给了我们无尽的震撼和悲恸。虽然有关责任人员已经受到了处理，但是，事出之后对几个人的追责和处罚，并不能平息我们对法律的追问和反思。此次悲剧发生后，很多人纷纷呼吁增设相关法律，以避免悲剧再次发生。但实际上，无论是对未成年人的人身权保护，还是受教育权保护，我国都不缺少相应的法律条款。就教育法而言，2006年我国新修订了《义务教育法》，以切实保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利为核心宗旨，明确规定了国家、学校、教师、家庭、社会的责任和义务，充分体现了我国对儿童、少年权利的重视程度。如果该法得到切实落实，有关各方主体严格按照法律规定履行责任，五名本该在学校接受义务教育的孩子就不会辍学流落街头，最后殒命垃圾箱中。事件过后，让人感到最痛心的，并非是我们缺少足够的法律条款，而是这些法律在实践中并未发挥出应有的作用。实践中“有法不依、有法难依，执法不严、违法不究”现象的存在，不仅会极大地降低教育法的权威，而且会严重地妨碍教育立法宗旨的实现，最终侵害的是受教育者的利益。

一、教育法实效性的基本内涵

在法学理论当中，法的实效与法的效力是法律现象领域中的两个不同的问题或范畴。法的效力，是指法律本身所具有的约束力，即法定国家机构依照法定程序所制定出的层级不同的法律文件所具有的约束力；而法的实效则是指法在现实中实际实施的效果。法的效力是法律规范本身固有的一种特性，它表达的是“应当怎样”的概念，属于“应然”范畴；法的实效“是人们实际行为的一种特性”，法的实效性表明人们的实际行为是否符合法律规范，它表达的是“是怎样”的概念，属于“实然”的范畴［1］。根据法学的理论，我们可以把教育法的实效定义为：发生法律效力的教育法律规范在实际上被执行、适用和遵守的状况。在理想的法治状态中，教育法的效力和教育法的实效应该是一致的，即教育法效力能够在现实生活中得到实现，从而达到依法治教的目的［2］。

在现实生活中，教育法效力和教育法实效完全吻合几乎是不可能的。教育法的实效受多方面因素制约，主要包括：

（一）教育立法的质量。高质量的教育立法是教育法产生实效的前提。教育立法的科学性程度、协调性程度、稳定性程度、完备性程度都对教育法的实效性产生重大影响。能够如实反映教育发展的客观规律，符合现代教育发展需要，且体系规范完整，具有较强的稳定性和可操作性的教育法，其取得实效的程度和可能性就愈大；反之，如果背离现代教育发展需要，立法质量和水平存在问题，就会导致人们对教育法的规避和抵制，或将法律束之高阁，在这种情况下，教育法的实效就会大打折扣。

（二）严格而公正的教育执法制度和教育司法制度。严格而公正的教育执法和教育司法，是教育法实施的重要途径。任何一部教育法律要得到很好的实施，真正取得实效，必然要依赖于良好的法律实施的具体制度。如果教育执法制度不健全、不严格，教育司法不公正，以言代法、以权压法、徇私枉法，不仅会直接影响到教育法律的贯彻实施，同时也会严重影响法律在人们心目中的地位和对其信任程度，降低法律的威信。在缺乏社会认可和信任的情况下，教育法的实效性必然会大打折扣。

（三）公众的教育法律意识和对教育法律的尊重程度。全社会教育法律意识的提高和对教育法的遵守，是教育法产生实效的重要保障。教育法的实效的取得，在很大程度上要取决于公众对教育法的认可和自觉遵行，即能将教育法的基本要求内化为一种内驱力，并落实在实际行动上。公众有了较高的教育法律意识，才能以积极作为的主人翁态度，做到信任教育立法，配合教育执法，倚赖教育司法，并努力护法［3］。

除上述因素外，教育法的实效还受其他社会条件的影响，诸如社会的政治环境、经济环境、历史文化传统等。

二、我国教育法的实效缺陷

教育法治作为国家法治建设的重要部分，经过三十余年持续不断的努力，已经有了很大的发展，到目前已基本形成了能够为依法治教提供法律依据的教育法体系框架，依法治教的法律环境得到了极大的改善，教育法在保障和促进教育发展、维护教育领域各主体合法权益方面都发挥了极为重要的作用，取得了令人瞩目的法律成效。到目前为止，我国已有《教师法》《教育法》等7部专门教育法律，同时已有教育行政法规近20余部、大量的教育行政规章和地方教育法规及地方教育规章。其中，《教育法》《义务教育法》等是我国教育法体系中重要的基础性法律，我国教育所取得的辉煌成就，《教育法》《义务教育法》等可谓功不可没。但是，就法的实效而言，包括《教育法》《义务教育法》在内的教育法还存在很多问题，其具体表现为：

（一）教育法所规定的权利没有得到充分的落实，义务没有得到切实的履行。不可否认的是，经过多年的发展和努力，我国教育正在逐步走上法治化轨道，法治理念也在教育改革和实践中逐步得到了强化，无论是管理者，还是办学者和受教育者，都在不同程度上自觉地按照教育法律的要求去行使权利，履行义务。但从更严格的意义上说，教育法中的许多规定还没有有效地通过实施得到切实的实现，教育法在教育改革和发展中的权威地位还没有真正树立起来，法律所规定的权利义务也没有得到真正的贯彻，权利被侵害、义务不履行的现象在一定程度上还相当严重。新修订的《义务教育法》本着以人为本的原则，对适龄儿童、少年的权利进行了详细地规定，体现了对儿童权利的重视程度。然而，对于法律赋予的生命安全权和受教育权，并非每个适龄儿童、少年都真正享受到了这些权利，交通事故、溺水以及其他各种原因引发的灾难，使一些如花的生命悄无声息地逝去。一些本该在课堂里接受义务教育的儿童、少年，或流落街头闹市，或为生计而奔波，在宽敞明亮的教室享受接受教育的权利，成了他们难以实现的奢望。

（二）各教育法律关系主体严格守法的意识还达不到现代教育法治建设的基本要求。近些年来，伴随着国家教育法治建设的发展，人们的教育法律意识得到了一定程度的提高，依法行使权利，依法履行义务正在逐步地成为人们自觉的行为。但由于教育法治起步较晚，再加上缺乏宣传和普及的力度，相当多的人对教育法了解甚少，即使有所涉略也是对教育法的精神实质缺乏清晰的认识，更谈不上将教育法的要求内化为自觉的意识。贵州毕节五名流浪儿童长期辍学，当地政府及教育行政部门、学校、家长及社会有关部门对此都难辞其责。如果当地政府及教育行政部门能够把保障这几个孩子接受义务教育的权利看成是自己义不容辞的责任，家长把让他们按时入学完成义务教育当成自己不能推卸的义务；学校及教师再尽一些努力，孩子辍学的可能性就会降到最低。人们思想意识深处对教育法的轻视和忽略，不仅对已有的教育法的实施产生极大的负面影响，同时也会在一定程度上阻碍我国教育法制建设的进程。

（三）教育执法不力，教育司法受限，受损权益得不到及时的救助和保护。由于我国目前教育执法制度尚存在许多不完善之处，执法人员法律意识淡薄，导致执法过程中互相扯皮、推诿、争权夺势、滥用权力等违法现象时有发生。而作为权利终极保护措施的教育司法也正处于逐步完善阶段，其发挥作用的范围还极其有限，使得权利受损者的合法权益难以得到及时的救助，这在很大程度上损害了教育法律在百姓心目中的形象，降低了教育法的权威。

（四）对权力控制和监督的法律机制还没有完全建立，法律对权力的制约还没有真正到位。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”［4］权力作为控制他人的能力和力量，具有扩张性、侵犯性等负面特性，如果没有有效的制约和监督，极易被滥用，其负面特性就会显现无疑，给社会和他人的合法权益造成严重损害。不可否认的是，经过多年的发展，我国教育法治已经形成了较为完善的监督机制，其监督形式也不断丰富。但仍存在着许多亟待解决的问题，如监督无序、监督无力、责任不清、渠道不畅等，致使“权力”被过度放大现象非常严重，以言代法、以权压法现象也常有发生。

三、提高我国教育法实效的策略

教育法实效存在的缺陷，极大地削弱了教育法的权威，受教育者的权利得不到落实，责任人的责任得不到追究，给教育事业的发展带来了非常不利的影响。纵观我国教育法制发展的客观实际，笔者认为，当前提高我国教育法的实效，应从以下几个方面入手：

（一）健全教育法律制度，树立教育法律权威。加强教育法律制度建设，是当前我国教育法治发展中带有全局性、根本性的问题。教育的发展需要稳定的环境，稳定的环境需要教育法律制度来保障。我国是一个缺少法治传统的国家，即使在当下，封建特权思想所产生的影响还很严重，在一些人的头脑中等级观念、“官本位”意识还具有相当重要的地位。在推进教育民主、构建教育法治过程中，过分强调个人角色权威，忽视法律制度，轻视教育法律权威的现象依然存在。如果这些人治观念和思想不根除，违背宪法和法律的做法不改变，必会直接制约教育法的有效实施，并严重影响我国教育法治建设的进程。为此，我们当前的重要任务就是要高度重视教育法律制度的建设，不断健全教育法律制度，树立教育法律权威，最大限度地发挥法律在教育改革和发展中的重要作用。只有加强教育法律制度建设，厉行法治，将法治作为治理和发展教育的基本方式，教育才能得到稳定而健康的发展，公民受教育的权利才能得到真正地落实和保障。也只有在思想上、认识上提高对法律的正确认识，从内心崇尚法的权威，才能真正保证教育法的有效实施，进而实现教育发展的宏伟目标。

（二）从教育法的自身建设入手，不断提高我国教育立法的质量。教育法的实效不佳，与教育立法的质量有着密切的关系。我国目前教育立法质量存在着一定问题，如过于原则缺乏可操作性、与教育发展实际相脱节缺乏可行性、法律责任（尤其是有关政府的法律责任）不明缺乏制约性以及法律救济措施不力，等等，这给教育执法、教育司法带来了许多不便，甚至直接影响了教育法律的尊严和权威，并在实践中产生了负面效应，直接影响了教育法律实施的效果。就目前而言，我们在追求教育立法数量的同时，更应注重教育立法的质量，要在教育立法观念、制度、技术、内容、形式等方面不断达到完善，从而形成相当数量的高质量的教育立法。提高教育立法质量，首先要明确立法的价值内涵和价值取向，要把促进教育发展，充分保障和实现公民的受教育权放在第一位。同时，还要使教育立法更加符合客观实际，能够汇集民意，体现民主，科学合理，利于实施，便于操作，并达到立法的整体规范和协调。

（三）建立良好的教育法律运行机制。教育法治发展和完善需要以健全的教育法律运行机制为基础。从我国目前教育发展实践看，还尚未完全形成独立、合理、较为健全的教育法律运行机制，多年来形成的政策运行机制还在一定程度上起主导作用。为此，我们必须摆脱传统的思想观念的束缚，在强化教育立法的同时，要加强教育执法建设，健全各项执法制度，提高执法人员素质，积极推进依法执政、依法行政；要努力完善教育司法，尽快解决当前教育司法中存在的受案范围不明、保护力度不够等问题，充分发挥教育司法在教育法制建设中的重要作用；要加大教育法律监督的力度，尽快建立起既有不同侧重点，又能密切配合的完备的教育法律监督体系及权力制约机制。

（四）提高全社会的教育法律意识，尤其是领导干部的教育法律意识。教育法要想取得良好的实效，仅依靠学校、教师及其他教育者以及教育行政部门的努力是不够的，需要全社会共同地参与和遵行。教育涉及千家万户，每一个社会组织、社会成员都是推进教育法治建设的重要力量。只有具有较高的教育法律意识和法治观念，人们才能更好地自觉遵守教育法律，才能使法律所规定的权利和义务转变为现实。因此，必须通过广泛宣传和大力普及教育法律知识，提高全社会的教育法律意识，为教育法的实施创造有利的社会环境。领导干部是教育法治建设的重要组织者、推动者和实践者，领导干部的教育法律意识及素质直接决定着教育法能否在实践中得到贯彻落实。党的十八届四中全会从建设法治国家、法治政府的高度，对增强领导干部法律意识和法制观念方面提出了明确要求。为此，践行教育法治，提高全社会的教育法律意识，领导干部必须要先行［5］。

［1］张文显.法理学［M］.北京：北京大学出版社，2003：228.

［2］谭晓玉.当代中国教育法学研究的价值取向：世纪之交的深刻反思［J］.上海教育科研，1999（1）:21-24.

［3］石利.中国法实效短缺的原因分析［J］.行政与法，2004（10）:115-116.

［4］孟德斯鸠.论法的精神：上册［M］.张雁深，译.北京：商务印书馆，1982：154.

［5］刘见，冲碑忠，郝文婷，宋佳.坚持依法治国，推动教育发展［N］.中国教育报，2014-10-24（1）.

【责任编辑王凤娥】

DF36

A

1674-5450（2015）03-0102-03

2015-01-06

辽宁省教育厅人文社会科学研究项目（W2012120）；辽宁省教育科学“十二五”规划基地项目（JG13zxy10）

郝淑华，女，辽宁彰武人，沈阳师范大学教授，硕士研究生导师，主要从事教育法学研究。