WTO框架下我国农业环境补贴制度的构建

李晴

（沈阳师范大学法学院，辽宁沈阳110034）

WTO框架下我国农业环境补贴制度的构建

李晴

（沈阳师范大学法学院，辽宁沈阳110034）

我国是一个农业大国，农业和农村面积占全国面积的一半以上，农村人口众多。现代农业的生产活动对农业生态环境造成极大破坏。我国2001年加入了WTO，《农业协定》及《补贴与反补贴措施协定》是WTO体制内与农业环境补贴关联最为密切的两个协定。为发展我国的生态农业及支持我国的农产品贸易，我国必须构建农业环境补贴制度。我国应充分利用WTO规则，重塑农业补贴理念，促进农业补贴生态化。同时借鉴欧美国家农业环境补贴立法的有益措施，建立农业补贴的取得与保护环境义务的履行强制挂钩的制度和自愿性农业环境协议的制度。

WTO；农业环境补贴；生态农业

我国没有统一的农业环境补贴立法，农业环境补贴的规定散见在《植物检疫条例》《水污染防治法》《草原法》《退耕还林条例》《农业法》等法律法规中，缺乏系统性和全面性。农业环境补贴的种类和数额相对较少，在耕地、农药和化肥等农业污染削减、绿色产品生产、农村新能源建设等的补贴立法上还存在着空白。我国已加入WTO，应在WTO框架下构建我国的农业环境补贴制度。

一、WTO框架下农业环境补贴制度的相关规定

农业环境补贴是以保护生态环境为目的对本国的农业主体或其他相关主体实施的援助和支持。在WTO的众多规则中，与农业环境补贴具有最直接关联的协定主要涉及两个：《农业协定》及《补贴与反补贴措施协定》。

《农业协定》将农业补贴分为三类：一类是对农业生产和贸易产生较大扭曲作用的要求成员方必须削减的补贴，一般称为“黄箱补贴”，具体包括农产品营销贷款补贴，政府对种子、肥料、灌溉等农业投入品的补贴，休耕补贴，等等。第二类是对农业生产和贸易价格不构成扭曲或仅有微小扭曲的可免予减让的补贴，一般称为“绿箱补贴”。这种补贴主要体现在《农业协定》的附件2中，具体包括对农业科技研究、农业基础设施建设、自然灾害救济支付、农业环境保护和结构调整等领域的补贴等。第三类是指“蓝箱补贴”，这类补贴会引起最低限度的贸易扭曲，但《农业协定》允许将一些与生产限制计划有关的黄箱政策放在蓝箱政策中，免予减让［1］。学者普遍认为农业环境补贴应当属于“绿箱补贴”，但显然并不是所有的“绿箱补贴”都属于农业环境补贴，只有与保护生态环境相关的农业补贴才构成农业环境补贴。

WTO的《补贴与反补贴措施协定》根据补贴对贸易产生扭曲的程度，将补贴分为禁止性补贴、可诉性补贴、不可诉补贴。其中对国际贸易造成不利影响的可能性极小，没有产生扭曲作用或扭曲作用不大的补贴是不可诉补贴。农业环境补贴属于不可申诉补贴。但是，根据《补贴与反补贴措施协定》的规定，不可诉补贴只能在临时的基础上适用，且适用期为5年。到1999年该适用期已经终止，1999年11月的SCM委员会会议上，成员方未能对其延长适用做出决定。这意味着《补贴与反补贴措施协定》中不可诉补贴条款已然失效。但不可否认在实践中各国还大量实施着环境补贴，《多哈宣言》接受了把对环境有利所采取的措施作为不可诉补贴的建议，提出各成员方对这类措施提出质疑时保持适当的克制，因而不可诉补贴的内容仍然是值得关注的［2］。

除了上述两个协定外，《关税及贸易总协定》等其他有关贸易与环境的协定也都涉及到农业环境补贴。我们应当把WTO的全部规则作为一个整体，在此框架下构建我国的农业环境补贴制度。

二、构建我国农业环境补贴制度的必要性

（一）发展生态农业的需要

从国内法层面来看，构建我国农业环境补贴制度有利于发展我国的生态农业。

我国是农业大国，农业和农村面积占全国面积的一半以上，农村人口众多。但我国并不是一个农业强国，相对于欧美等国家，我国地少人多，农业现代化起步较晚。在此背景下，我国长期奉行着“以粮为纲”的政策，政府的支持主要集中在增加粮食产量等方面，例如，对农药化肥的补贴、对供水实行价格补贴。这些支持短期内是提高了农民的生产积极性，增加了粮食的产量，但同时导致我国农地化肥、农药施用过多，使土壤结构破坏、水资源污染和低效利用、生物多样性锐减，等等。此外，多年来的城乡“二元”社会结构，导致城乡差距持续扩大，农村农业成为城市工业的附属品和牺牲品，农村不得不走上资源消耗型发展道路，结果导致农村土地退化等众多环境问题，同时工业及城市污染也向农村转移，乡镇企业布局不当，治理不够产生工业污染严重［3］。我国农村环境污染情况已经十分严峻，亟待治理。

面对如此严重的农村污染现状，构建农业环境补贴制度不失为合理开发利用农业资源与有效防治农业环境污染的关键突破口。农业环境补贴政策有利于改善农业环境，促进正外部性的农业生产行为，减少负外部性的农业生产行为。由于环境产权难以界定，企业与社会共同分担了排污成本，负外部性的存在无形中诱使企业低成本地排污［4］。与其他的公共基础设施一样，环境作为一种公共产品具有“非排他性”和“非竞争性”，市场主体追求利润最大化的价值取向决定了其不愿投资保护环境的行为，这就使得环境这种公共产品供应不足。当市场机制失灵时，政府就需要进行干预，采取行政、经济及法律的手段保护环境，保障生态建设可持续性。农业环境补贴制度是一种以激励为主的非强制性国家干预措施。通过对农业环境进行补贴，农业生产者的生产成本自然会降低，进而刺激农业主体采取能够保护农业生态环境的生产方式。例如，我国1999年采取的退耕还林的补贴使得农业生产者主动实施退耕还林这种正外部性的行为。再比如，2013年农业部决定从2014年开始大力推进低毒低残留农药示范补贴工作，虽然这可能对农产品的产量造成一定的影响，但农业环境补贴可在一定程度上弥补农业生产者因农产品产量下降而减少的收益，因此低毒低残留农药补贴必然会促使广大农业生产者减少高毒高残留农药的使用这种负外部性行为。

通过正外部性的农业生产行为的增加，负外部性的农业生产行为的减少，建设和发展我国的生态农业。生态农业要求在农业发展政策中融合环境目标与生态目标，实现农业的可持续性发展。农业发展首先应当以农业环境保护为要旨，在保护农业环境的基础上，强调农业的可持续性发展。各国都在努力为农业发展机制中融入生态环境目标与生态规律，促进农业的可持续发展。我国已经把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，随着农业的生态功能凸显，生态农业是建设我国生态文明社会的基础。我国农业部在2013年公布的《农业农村经济工作意见》中指出：农业部将积极探索通过农业补助措施，促进农业生态环境保护。可见，农业环境补贴将是发展生态农业的一个有效途径。

（二）支持本国农产品贸易的需要

从国际法层面来看，构建我国农业环境补贴制度是支持本国农产品贸易的客观需求。

二战后，随着《关税与贸易总协定》的建立，通过关税壁垒限制贸易的可能性越来越小，一些发达国家转而寻求其他的非关税壁垒来限制产品进口。绿色壁垒就是其中一种。所谓绿色壁垒，是指进口国政府以保护环境和人类健康为目的，通过立法，制定繁杂的环保法律法规、建立严格的环境技术标准、标志等形式对进口产品设置的贸易障碍。GATT和WTO中的有关规定为绿色壁垒的实施提供了一定的合法性。作为一个发展中国家，我国设置的环境标准不如发达国家设置的高。发达国家的绿色壁垒对我国包括农产品在内的出口产生了非常不利的影响。在这种情况下，如果想增加农业出口，就必须符合发达国家针对农业环境等作出的高标准要求，将环境和资源费用计算在成本之内，这势必会增加我国农业产品的价格，在国际竞争中处于不利地位。因此，如果通过农业环境补贴的方式，政府对农业生产者无力承担的治理环境污染的费用给予一定的环境补贴，在国际竞争中我国农业生产者的生产成本将有所降低，进而有利于增加我国农产品的出口。从支持本国农产品贸易的角度，我国必须构建农业环境补贴制度。

三、构建我国农业环境补贴制度的建议

（一）我国应重塑农业补贴理念，促进农业补贴生态化

由于长期的“重工轻农”政策，我国的农业补贴政策起步较晚，在20世纪90年代之前，我国几乎没有对农业实施补贴。随着政策的转变，我国开始对农业越来越重视，相应的农业补贴数额和补贴范围逐渐提升。但目前来看，我国的农业的支持和补贴主要集中在良种补贴、农业生产资料的增支部分直接补贴等，这些补贴的主要目的是为了促进农业生产、增加农民收入，而针对改善农业生态环境的农业环境补贴的补贴水平和项目比重较低。相反，我国政府出台的农业补贴政策与农业生态保护理念背道而驰。例如，我国几乎很少有对于耕地和农药化肥等污染物削减方面的补贴，但却有对化肥农药的销售实行价格补贴与价格控制、对农民种粮实行化肥奖励等很多激励农民使用化肥农药的措施。

我国已将生态文明建设作为一项历史任务。中共十八大报告中指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。”生态农业是生态文明的基础。2008年10月19日《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就曾提出：“到2020年，农村改革发展基本目标任务之一是：资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。”我国农业补贴制度也应建立在生态农业的理念之上。农业生产的发展及农民收入的增加不应以牺牲农业生态环境为代价。我们应在农业补贴的制度中融合农业环境保护的理念，将农业的部分支持资金导向有利于生态保护和生态建设的农业行为和项目，实现农业的可持续发展，避免农业环境的恶化。

（二）我国的农业环境补贴制度的构建应充分利用WTO规则

我国已经加入了WTO，这就决定着我国的农业环境补贴制度的构建必须建立在不违背WTO规则的基础之上，并充分利用WTO规则。如前所述，农业环境补贴大多作为WTO《农业协定》中“绿箱”措施。而我国使用“绿箱补贴”政策太少，在其规定的11项国内支持和补贴中，我国还有5项没有启用。而在使用的“绿箱补贴”中，用于农业环境补贴的更少。可见我国还有较大的空间去利用“绿箱补贴”来支持生态工程建设、强化农业环境保护、提高抗灾防病能力，保证农业的可持续发展。

此外，我国目前依然有部分农业补贴属于《农业协定》中的“黄箱补贴”，虽然在数额上与《农业协定》中规定的“微量允许”的上限相差甚远，但考察欧美等发达国家的农业法律制度，农业补贴政策逐渐从“黄箱”政策向“绿箱”政策转移已经是大势所趋。毕竟“黄箱补贴”会扭曲农产品的价格和贸易，“绿箱补贴”对农业生产和贸易价格不构成扭曲或仅有微小扭曲，从长远来看，我国也应顺应国际形势，在农业补贴制度中努力将“黄箱补贴”向“绿箱补贴”转移。如我们可将那些对水资源、化肥农药进行的各种价格补贴转变为对节水灌溉设施、生物农药及其相关技术的支持，这样一方面可以防止农产品价格扭曲，另一方面有利于生态农业的建设和发展。

关于发达国家利用WTO规则施行绿色贸易壁垒问题，最好的解决途径应当是修改WTO规则。《农业协定》本身对权利义务的规定就不平衡。中国作为一个发展中国家应当与其他发展中国家加强合作，在WTO法律谈判中主张将“共同但有区别”的原则适用于农业环境补贴政策。即在农业环境补贴政策的制定过程中，应当考虑到发达国家和发展中国家的经济发展水平和技术水平的差异，对发达国家的农业环境补贴适用更加严格的适用标准，对发展国家和最不发达国家给予特殊的照顾，减少发达国家实施绿色贸易壁垒。

（三）借鉴欧美国家农业环境补贴立法的有益措施

相对欧美等发达国家，我国的环境补贴立法起步较晚，我们应当借鉴欧美发展较早、相对比较成熟的制度来构建我国的农业补贴环境制度。

首先，将取得农业补贴的取得与保护环境义务的履行强制挂钩。农村环保法律法规必须与农业生产活动联系，而农业补贴可以成为二者的连接媒介［5］。农业生产者只有在履行了法律规定的环保义务的基础上才能申请农业补贴。农业补贴与环境保护强制挂钩的制度使得农业生产者为获得政府支持而不得不考虑采取更利于环境保护和农业生态化的生产方式。这样，一方面可以达到保护现有的农业生产资源免予破坏性开发的目的，另一方面也可在一定程度上缓解农业环保资金投入不足的局面。

其次，引入欧盟关于自愿性农业环境协议的规定。欧盟不仅采用农业补贴的取得与保护环境义务的履行强制挂钩的政策，除此之外，欧盟还有一种自愿性农业环境协议的制度，也就是说，对于自愿签署协议保护环境、提供环境服务的农民给予额外的报酬，但前提是其提供的是超出法律强制性义务的环境服务，且一旦签订该种协议，就应认真履行，否则就会受到处罚。我国也可引入自愿性农业环境协议，鼓励农业生产者保护农业环境，维护农业系统的可持续发展。

［1］王龙华.欧盟农业环境补贴的理论基础与制度体系［M］//山东大学法律评论.济南：山东大学出版社，2013:249-264.

［2］张琰.农产品环境补贴法律问题研究［D］.重庆：西南政法大学，2011.

［3］吕迎春.环境友好型农村生态环境建设研究［J］.沈阳师范大学学报：社会科学版，2010（1）:102-104.

［4］郑彬.环境责任保险需求不足的成因及解决策略［J］.沈阳师范大学学报：社会科学版，2010（4）:51-53.

［5］程宇光.论农业补贴的农村环境保护功能——以欧美农业补贴制度的比较为视角［J］.河北法学，2010（8）:171-178.

【责任编辑王凤娥】

D912.6

A

1674-5450（2015）03-0071-03

2015-01-14

辽宁省社会科学界联合会2014年度辽宁经济社会发展立项课题（2014lslktfx-06）；2013年度辽宁省社会科学规划基金项目（L13CFX015）

李晴，女，辽宁本溪人，沈阳师范大学讲师，法学硕士。