韶关农村扶贫治理的现实困境及对策研究

杨名刚

（韶关学院　思想政治理论课教学部，广东　韶关512005）

韶关农村扶贫治理的现实困境及对策研究

杨名刚

（韶关学院思想政治理论课教学部，广东韶关512005）

摘要：多年来，韶关一直致力于农村生产发展与消除贫困的治理工作，农村扶贫治理取得了显著成效。但由于韶关地处粤北山区，经济社会发展总体水平不高，农村扶贫治理仍然面临许多现实困境，如扶贫任务仍然艰巨；社区公共产品建设仍然难以适应多元化、现代化的需要；产业扶贫仍然难以适应特困连片开发的需要；贫困地区和贫困人员的脱贫能力仍然有待提升；等等。要走出困境，必须改革自上而下的、单向度的传统扶贫体制；加大贫困地区公共产品建设力度；引导发展特色产业和龙头企业，拓展增收途径；提升贫困人员脱贫致富的主体能力；盘活资金，消除扶贫开发的制约瓶颈。

关键词：韶关农村；扶贫治理；困境；对策

治理，是指一个国家、组织或地方引领、塑造他者或对其实施管理所采用的各种战略、策略、过程或规划。多年来，韶关一直致力于农村生产发展与消除贫困的治理工作，特别是对《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的深入落实，农村扶贫治理取得了显著成效。但由于韶关地处粤北山区，经济社会发展总体水平不高，农村扶贫治理仍然面临许多现实困境，必须深入探讨研究，找寻对策和出路。

一、韶关农村扶贫治理主要成效分析

（一）脱贫观念深入人心，贫困人员收入稳步提高

通过调研分析我们注意到，韶关广大农村贫困人员对党和国家的扶贫工作给予了高度赞扬，要求扶贫的愿望普遍较高。事实证明，脱贫观念已深入人心，贫困人员收入稳步提高。据统计，2010年全市贫困户年人均纯收入可达2 185.6元，人均增收688.32元，比2009年增长45.97%；2010年可实现脱贫的贫困户有18 144户、78 383人，分别占全市贫困村内的贫困户、贫困人口总数的49.4%和54.4%。截止2011 年5月30日，全市新增农业项目182个。特别是在京港澳高速公路沿线成功打造南岭蔬菜产业带，近60个贫困村11 069户农户（其中贫困户3 855户）种植各类优质蔬菜2.8万亩（其中贫困户种植1.1万亩），农户户均增收上万元。

（二）贫困地区生产生活条件显著改善

调研数据表明，经过扶贫努力，韶关市农村贫困地区生产生活条件得到了较大改善。截止2010年11月底，全市农村共组织实施基础设施建设工程项目547个，其中交通道路建设项目152个，实现乡村公路硬底化502.9公里，全市镇到村公路硬底化全部达到100%，自然村通机耕路达到100%；饮水安全工程项目163个，惠及贫困农民39 668户，贫困村农户用上安全卫生饮用水达到98%以上；农田水利建设项目232个，受益农田10.39万亩；实施危房改造，已解决2570户贫困户住房困难问题。同时修建完善了一批文化娱乐设施，建成了50个乡村“清洁美”工程。目前，农村环境卫生状况得到了明显改观，教育、医疗等设施进一步完善，农田水利设施及农田基本建设逐步改善，大部自然村实现了通电、通邮、通讯和电视转播，群众生产生活条件得到明显好转。2011年1月以来，贫困地区完成自然村公路硬底化24.62公里，新增农田水利受益面积1.25万亩，新建文化卫生设施69宗，为716户贫困户解决了饮水安全问题，为102户贫困户解决了住房难问题，贫困村的面貌得到了显著改变。

二、韶关农村扶贫治理现实困境分析

（一）整体贫困状况改变较大，但扶贫任务仍然艰巨

经过多年的不懈努力，韶关市农村整体贫困状况有了较大改观，但是扶贫形势依然严峻，扶贫任务仍然艰巨。一是贫困地区在市场竞争中处于劣势地位，与发达地区的差距不断扩大。在适者生存、优胜劣汰的市场法则面前，地处偏僻山乡，交通不便，流通不畅，信息不灵，经营单一，多种不利因素相互作用、交叉影响贫困山区，与发达地区的差距不断扩大。二是贫困面大量广。全市贫困村还有355个、贫困农户6.13万户、贫困人口20.6万人；同时，还有2万户约10万人处于不稳定的脱贫状态，因灾、因病容易返贫。三是地理环境条件较差。贫困地区主要位于条件恶劣的石灰岩地区、高寒山区、边境山区，这些地区缺水少土，自然资源和经济资源匮乏，地理位置偏僻，道路交通险恶，仅仅依靠常规的扶贫手段很难彻底解决贫困问题。四是扶贫办法想了不少，但脱贫致富的渠道仍然有限。目前，韶关市农村贫困户乃至农村大部分农民主要依靠“种养”和“劳务输出”增加收入，不仅脱贫致富的渠道十分有限，而且这两种渠道还非常脆弱。“种养”主要靠天吃饭，八成种二成养，而且市场风险很大，极易出现“菜（畜）贱伤农”［1］；“劳务输出”必须是有一定知识技能的青壮劳力，由于贫困户文化水平普遍较低，学习新知识、掌握新技能的能力较差，外出务工也容易受到限制。五是新阶段不稳定的经济因素，影响劳动积极性。现阶段，由于物价的普遍上涨，而终端农产品生产效益太低，导致贫困人员农业生产积极性不高，甚至出现了田地抛荒现象。

（二）社区公共产品建设改观较大，但仍然难以适应多元化、现代化的需要

经过扶贫攻坚，尤其是扶贫突击工程建设，如大禹杯活动，韶关市农村贫困地区事关农民利益的社区公共产品（如水利、公路、学校、医院、社会福利、供电、供水）建设改观较大，但仍然难以适应集约化、现代化的需要。一是公共产品供给乏力。市场经济体制下，国家通过集体单位提供公共产品服务的传统行政管理效力削弱，乡村社区又因精英们流向城市而缺乏自治能力，公共产品供给乏力。二是由于地处粤北山区，发展相对滞后，政府财力比较有限，政府制式的公共产品供给相对不足，不能适应人们多元化的需求和现代化发展的需要。三是政府提供的一些公共产品，其运作也是无序的、高成本的，甚至存在大量浪费。

（三）产业扶贫虽已成主导，但现代化程度太低，难以适应连片开发的需要

经过扶贫探索，虽然成功摸索到了“公司+基地+农户”以及“支部+合作社+基地+农户”的产业扶贫模式，产业扶贫也成为了扶贫的主导，但目前产业扶贫仍处于起步阶段，生产布局分散，集约化、现代化的程度很低，没有形成集中连片的产业发展规模。一是由于被分割成条块的农民承包土地很难形成连片，给集约化生产经营带来了困难，产业化程度较低；二是“一村多品”，“一乡多业”，资源优势没有转化为产业优势，缺乏集中连片开发，没有形成品牌，造成人、财、物的分散和浪费；三是龙头企业在数量上和规模上都发展缓慢，势单力薄，对扶贫主导产业的辐射带动能力不强；四是加工流通成本高，导致加工流通滞后，产品走向市场比较难；五是科技含量不高，生产力水平低下，影响了主导产业的壮大；六是“水往低处流，人往高处走”，农村大部分青壮劳力外出较为发达的珠三角务工，留守儿童和空巢老人缺乏劳动能力，要把连片开发的主导意识内化为他们的行动并形成产业规模，难度非常大。这是一个悖论。要知道，主导产业和龙头企业是一种相互依赖、相互制约的关系，要发展主导产业，必须要有扶贫龙头企业的带动，而要做大做强龙头企业，又必须要有主导产业作为基础。

（四）贫困地区扶贫观念不断更新，但自我发展的主体意识和主体能力有待提升

主体意识，是贫困主体对于本身的主体地位、能力、价值的一种自觉意识。贫困人员主体意识的强弱在某种程度上决定着他们对自身发展的自主程度，对自身利益必须有所意识，才能形成目的性，对自身活动的意义有所意识，才能从事有计划的扶贫生产活动。主体能力，是贫困人员主体能动地驾驭外部世界从而使自身主体性得以不断发展的能力［1］，主要体现为扶贫活动思维能力和践履能力。随着扶贫开发的深入推进，贫困地区扶贫观念在不断更新，但自我发展的主体意识和主体能力还有待提升。主要表现在贫困群众参与扶贫的积极性不够高，参与程度比较低，参与能力有限，甚至有“等、靠、要”的情况。究其原因，主要在于：一是扶贫工作比较明显地表现为一种自上而下的、单向度的政府管理活动；二是政府职能部门对扶贫开发的规划与实施习惯于大包大揽，对贫困人员的扶贫主体性缺乏足够的重视与发掘，贫困人员只能盲目被动地投工投劳，扶贫的积极性、主动性和创造性缺乏；三是部分扶贫项目的规划设计脱离贫困人员的现实需要，扶贫效果不理想；四是贫困家庭普遍存在老弱病残的现象，文化水平普遍较低，学习新知识、掌握新技能的能力较差，提升其主体能力受限。

（五）虽投入了一定数量的扶贫资金，但扶贫资金紧缺仍然是制约扶贫的瓶颈

在走访中我们注意到，广大干部群众反映最多的、最为突出的问题是扶贫资金缺口问题。多年来，虽经过多方筹措投入了一定数量的扶贫资金，但由于物价上涨、扶贫操作成本增加等因素的影响，韶关市农村扶贫资金的投入力度远远不够，扶贫资金紧缺仍然是制约扶贫的瓶颈。一是社区公共产品（如水利、公路、学校、医院、社会福利、供电、供水）需要大量建设资金，这是资金缺口最大的一块；二是整村推进扶贫、不宜居住村庄搬迁扶贫等需要大量建设资金；三是农房改造、饮水工程改进、沼气池建设等需要大量建设资金；四是发展产业、扶持龙头企业等需要资金。而且，目前韶关市农村扶贫资金来源与管理又存在诸多问题：一是帮助扶贫单位中本地帮扶单位所占比例较大（韶关市帮扶29个），占64.4%，帮扶单位本身资金紧张，投入帮扶资金自然较少；二是韶关市所辖区域有三分之二是贫困村、三分之一是贫困镇，市、县两级财政收入充其量只够“吃饭”开销，各级政府筹不出更多的资金来扶贫；三是近几年来，从国家到省，对韶关市扶贫支持力度有所减弱，如2007年省级财政安排韶关市的扶贫资金1556万元，2008年只有776万元；五是扶贫资金渠道多头分散，门槛高，受益难。到目前为止，从中央到地方，我国各级财政投入的扶贫资金，渠道多头，管理方式多样，政出多门，缺乏统筹协调，难以形成合力，增加了操作成本。

三、强化韶关农村扶贫治理策略探索

为摆脱现实困境，韶关农村扶贫治理工作必须进一步理清思路，完善政策措施，创新管理机制，提高工作成效。

（一）深化扶贫改革，实现扶贫体制转型

在社会建设理念日益凸显的语境下，自上而下的、单向度的传统扶贫体制遭到了质疑，受到了挑战，深化扶贫改革，势在必行。未来的“扶贫体制应赋予新的理念和突出科学定位”［1］。一是要实现扶贫角色转型。由过去的“统治型”扶贫向“治理型”扶贫转变。“统治型”扶贫，政府扮演的是扶贫的中心，也是扶贫的价值目的。因此，政府常常自上而下，发号施令，出台合目的性的扶贫政策，“对扶贫工作实行自上而下的、单向度的管理”［1］，对扶贫的合规律性问题缺乏深究；治理角色下，政府扮演的是扶贫的桥梁，是媒介，贫困人员才是扶贫的主体，“扶贫活动是一个自上而下的互动过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对扶贫工作的管理”［1］。二是要实现扶贫职能转型。由“划桨型”扶贫转变为“掌舵型”扶贫。所谓掌舵，就是重在把握方向，主抓决策，将政府原有的执行性与服务性工作职能分离出去。分离出来的职能交给谁呢？主要是交给便于执行职能的企业和非赢利组织。

（二）创新公共产品供给机制，加大贫困地区公共产品建设力度

从公平、公正、合理角度而言，“掌舵型”政府在扶贫决策过程中，首要的任务就是要创新公共产品供给机制，加大贫困地区公共产品建设力度。因为公共产品供给机制既是制约扶贫治理取得根本突破的关键原因，也是拉大城乡差距、影响区域协调发展的根本原因。为此，一是改革公共产品供给机制，简政放权，努力培育乡村社会精英以及社区基层组织，让乡村社会精英以及社区基层组织成长起来，成为引领贫困地区公共产品建设的带头人，建立健全乡村社会精英以及社区领导下的公共产品供给机制，保证公共产品供给机制的畅通；二是大力培养乡村非政府民间组织，如农业合作社、农业行业协会、农民维权组织等，促进乡村社区公共产品供给的多元化；三是想法设法壮大乡村社区的集体经济，提升乡村社区公共产品的供给能力，促进乡村社区公共产品集体供给体制的形成。四是指导并扶持社区按照农业产业化、社区结构优化、效益优先的原则，加快公共产品，如水利、公路、学校、医院、教育、社会福利、供电、供水等的建设步伐，促进公共产品供给机制市场化的形成。

（三）引导发展特色产业和龙头企业，拓展增收途径

产业扶贫是现代扶贫的主导，针对产业扶贫生产布局分散、层次偏低问题，应重视抓好几个方面工作：一是引导发展特色产业。通过设置主体功能区，充分利用功能区的资源优势和地域特色发展覆盖贫困群体的优势产业，围绕优势产业着力抓好种养示范基地以及优良种苗基地建设，努力推进贫困地区的产业化经营，竭力打造具有粤北山区地域特色和生态功能特点的种养生产基地与经济产业带；二是打造本地龙头企业。通过扶贫贷款和技术帮扶，打造本地龙头企业，构建“公司+基地+农户”或是“公司+基地+合作社+农户”的经营模式，把贫困群体的生产纳入到龙头企业产业化经营之中，有效提升贫困群体参与产业发展的主体能力，使产业化扶贫逐渐成为帮助贫困农户稳产增收的主要途径。如在乐昌、乳源的京珠高速公路沿线，以石灰岩乡镇为重点，通过三家蔬菜专业公司带动种植大户、贫困户创办蔬菜种植基地，努力打造南岭万亩蔬菜产业带；三是引进发展农产品加工企业。通过引进发展农产品加工业，形成“多主体进入，多元化竞争”的农产品加工新格局，促进加工企业向精深加工方向发展，提高加工水平，扩大加工规模，提升加工质量，实现加工业由小规模、低档次的手工作业向大规模、高档次的加工企业发展转变，提高农副产品加工的科技含量与经济效益，延伸产业价值链；四是构建农副产品销售平台体系。通过培育农副产品销售能人，引导有头脑、有胆识、有闯劲、敢创业的销售能人从生产环节中分离出来，专门从事农产品销售，使之成为农产品流通的骨干和支撑。通过提供市场信息、组织交流学习和给予资金技术支持等多种手段，打造现代电商销售平台体系，推进生产、加工、物流和营销等一体化发展。

（四）转化扶贫内因，提升贫困人员脱贫致富的主体能力

按照“内因是变化的根据”原理，扶贫须先促使贫困人员从过去的被动等待扶贫转变为主动参与扶贫，提升贫困人员脱贫致富的主体能力。一是扶贫先扶志。采取选派扶贫干部（外因）进村入户辅导、贫困人员集中参观学习和观看成功人员录像等形式，向贫困农户宣传党和国家扶贫济困的主旨要求和政策措施等，使贫困群体充分认识到扶贫治理工作是一项惠及他们自身的解救工程，增强他们扶贫的主体意识，强化他们扶贫的主观能动性。二是扶贫要扶能。马克思强调：“要改变一般的人的本性，使他获得一定劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育或训练。”［2］因此，要重视提高贫困农民素质和产业科技含量，深化科教扶贫。要对贫困人员进行劳动力素质培训，提高他们的劳动技能，增强他们的自我发展能力。培训方式要进一步创新，可以采用培训基地集中培训的方式，也可以采用流动式培训、乡村培训和参观学习交流等方式，还可以依托科研院校采取“请进来、送出去”的培训办法，尽量方便群众参与。三是抓政策激励。尊重贫困农户的意见，因势利导，因地制宜，制定一村一策、一户一法的扶贫工作措施，并在支农惠农政策方面向扶贫工作倾斜，通过政策引导，激发贫困农户脱贫致富的积极性。

（五）盘活扶贫资金，消除扶贫治理的制约瓶颈

一是拓展扶贫资金来源。首先，要加大省财政扶贫力度。随着省财政收入的较快增加，省级财政应加大对贫困地区的资金投入力度，取消“县级配套”的要求。这既是扶贫的需要，也是缩短贫富差距和地区差距的需要，也是扶贫体制改革后政府的一项主要责任和任务。其次，要强化对口帮扶。按照邓小平“先富带动后富”原理，出台政策，由发达的“珠三角”承担更多的对口帮扶任务，避免“穷帮穷”。更穷。第三，要广泛动员社会组织和团体参与扶贫。省委省政府要研究和制定政策，广泛动员各种民间组织、社会团体、民营企业和有能力、有意愿的个人共同参与到反贫困工作中来，汇聚扶贫力量，强化扶贫工程，提升扶贫成效。二是完善扶贫资金管理。首先，要制定扶贫投资项目审定的严格程序和科学方法，堵住项目立项和审批中的“长官意志”和“寻租”行为，加强立法和监督，建立贫困资金使用的监督制度。其次，要引入担保公司参与和执行政府扶贫开发项目，保证资金的专项专用，增加资金的透明度。第三，要建立和健全扶贫贷款的检查监督制度，坚决纠正扶贫工作中的不正之风。这样，就能盘活扶贫资金，更大程度地发挥扶贫资金的效用，消除扶贫治理的制约瓶颈。

参考文献：

［1］杨名刚.科技·制度·共富：农村扶贫治理的三重维度——江泽民同志扶贫思想的现实启示［J］.毛泽东思想研究，2012（5）：83-86.

［2］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第23卷［M］.北京：人民出版社，1972：195.

（责任编辑：陈景增）

中图分类号：F325.7

文献标识码：A

文章编号：1OO7-5348（2O15）11-OO2O-O5

［收稿日期］2015-09-23

［基金项目］韶关市哲学社会科学规划课题“农村区域发展与韶关农村扶贫开发研究”（Z2012025）；韶关学院课题“反贫困与韶关农村扶贫治理研究”（韶学院［2012］202）

［作者简介］杨名刚（1971-），男，湖南宜章人，韶关学院思想政治理论课教学部教授，硕士；研究方向：马克思主义科技理论、科技与社会发展。

Study on Practical Difficulties Analysis and Countermeasures of Rural Poverty Governance in Shaoguan

YANG Ming-gang

（DePartment of Ideo1ogica1 & Po1itica1 Teaching，Shaoguan University，Shaoguan 512005，Guangdong，China）

Abstract:Over the years，Shaoguan has been committed to the deve1oPment of rura1 Production and e1imination of Poverty governance，has achieved remarkab1e success in rura1 Poverty governance. But because Shaoguan is 1ocated in the mountains of northern Guangdong，the overa11 1eve1 of economic and socia1 deve1oPment is not high，rura1 Poverty governance is sti11 faced with many Practica1 difficu1ties，such as the Poverty situation is sti11 serious；Pub1ic Products of community construction is sti11 difficu1t to meet the need of diversification，modernization；industry is sti11 difficu1t to meet the need of Poverty a11eviation destitute of continuous deve1oPment. And so on. To get out of the Predicament，we must reform the traditiona1 toP-down，one-way Poverty re1ief system；increase Pub1ic Product construction in Poverty -stricken areas；to guide the deve1oPment of characteristic industry and 1eading enterPrises，exPanding the ways to increase income；imProve Poor Personne1 subject abi1ity takes off deficient to become rich；moving the funds，the e1imination of Poverty a11eviation and deve1oPment bott1eneck.

Key words:Shaoguan rura1 area；Poverty governance；di1emma；countermeasures