我国高校两级财务管理体制改革的困境与完善思路

徐潇潇

（华中师范大学 审计处，湖北 武汉 430079）

一、引言

教育经费是高校改革和发展的经济基础，高等学校的财务管理水平直接影响和制约着高校的发展。近年来，随着我国高校办学规模的扩大和办学要求的提高，现行高校财务管理体制越来越难以适应建设高水平大学的需要，其弊端日益显现，推进高校财务管理体制改革的紧迫性和必要性日益突出。长期以来，我国高校主要实行“统一领导，集中管理”的财务管理体制。这一管理体制有利于对高校经费的集中调配和统筹，但也面临着内在的局限性。突出体现在两个方面：一是学院的办学积极性始终难以有效调动。在财权配置上，学校掌握了教育经费、人员工资、奖酬金等主要权力，包括水电在内的各项公共开支也由学校统管，由此带来的问题是，二级学院办学动力不足，干多干少一个样，缺乏内在的效益驱动，由此也导致二级学院以完成学校基本任务为主，没有创新性。二是教育资源利用效率严重低下。由于学校承担大多数经费的使用权限，各个学院没有成本观念，只要办学就向学校要钱，在资源的使用上也长期形成了粗放经营的特点。因此校院两级财务管理体制改革是突破当前高校发展的一个重要途径，具有很强的创新性和生命力。

二、校院两级财务管理改革面临的突出困境

（一）学校管理：职能不清，监管不足

随着校院两级财务管理体制的推进，校级财务部门的角色逐步向管理层面转移，但是在实践过程中，很多高校的校级管理职能并未很好的建立起来。

1.职能部门的监督机制明显缺失。在校院两级财务改革中，校级职能部门对财务资金的支配权明显削弱，相应对其监督职能的要求显著提升。如何加强对院级财务管理的监督，成为校级职能部门必须考虑的重要问题。然而，在实际的运行过程中，校级职能部门由于存在诸多局限性，难以实现对院级经费的有效监管。突出表现在两个方面：一是各个学院在学科领域、专业方向等方面有明显差异，经费使用的专业性特征很明显，导致各个学院在经费使用上差异性很大，校级职能部门的监管难度增加；二是经费使用和支配权下移到学院之后，校级财务部门只能从一般财务管理规程的角度进行审核，很难完全了解经费的实际使用过程，也无从确定经费开支的合理性。这些现实问题都制约了校级职能部门的监管成效，从而导致学院有可能脱离学校的监管范围，而对校院两级管理体制带来冲击。

2.财务问责机制未能有效建立。推进财务监督的重要手段是建立完善的问责机制。只有让学院在获得财权的同时也建立相应的责任意识，才能保证学院主动规范经费使用，达成权责的二元统一。然而，在校院两级财务管理体制改革过程中，很多学校往往只注重财权的下放，而对建立问责机制缺乏足够的重视。如很多学校在财权下放的过程中未能建立起以学院为主体的经济责任制，或者虽然建立了经济责任制，但未能有效执行。由于对学院相关责任人的问责机制不健全，导致即使发现违法违规行为，也大多采取大事化小、小事化了的处理态度。在处理方式上，往往只注重对单位的处罚，对单位负责人及相关责任人员很少问责，由此导致学院负责人的经济责任观念淡薄，经费使用很容易失控。

3.绩效考核机制普遍不够健全。绩效考核是学校进行财务管理的有效手段。通过对学院财务管理进行绩效考核与评价，并进行合理、有效的激励能够引导学院规范财务行为、优化支出结构。然而，在推进校院两级财务管理改革过程中，由于学校对绩效考核和激励不够重视或者缺乏经验，导致绩效考核制度普遍不尽合理，难以实际调动学院合理理财的积极性和主动性，导致资金使用的随意性较强，也使校院两级财务体制改革的初衷难以实现。

4.预算分配方案设计不科学。校院两级财务管理体制改革的核心是确定合理的预算分配方案，从而形成校级经费和院级经费。但在实际操作过程中，预算分配方案的制定存在诸多难点，导致学院经费分配不尽合理，对学院的正常运行造成较大影响。其中的原因是多方面的，具体包括：一是预算分配涉及到学生规模、学生类别、学院实际等不同指标，测算内容极为复杂，特别是有部分内容很难精确量化，对编制预算分配方案带来困难；二是预算分配方案不仅涉及学校和学院之间的分配比例，而且涉及不同学院之间的分配，而各个学院由于学科领域、专业背景等存在较大的差异性，要平衡不同学院的经费分配比例难度较大；三是预算分配方案具有年度性和动态性，需要根据国家和学校情况的变化而随时变化，这也提高了预算分配方案编制的难度。现阶段，我国高校的经费来源受国家相关政策的影响较大，一旦拨款额度、收费政策或者学院招生规模发生变化，若维持以前的分配比例，将对学院收入有很大影响。

（二）学院运行：能力不强，漏洞较多

在传统的财务管理体制下，学院一级主要是“花钱”、“用钱”，很少“管钱”、“省钱”，这对改革之后的学院财务运行机制提出了新的挑战，也不可避免的产生了一些问题。

1.财务管理意识普遍不强。长期以来，学院一级并非财务管理的主体，对于财务管理的重要性缺乏足够的认识，财务管理经验明显不足，很难适应新形势下校院两级财务管理模式。特别是一些学院还停留在传统的“等、靠、要”的思维模式中，对于学院的财务管理主体地位认识不清，没有主动承担起财务管理的责任，也没有建立配套的财务管理制度和经费使用管理规定，导致学院内部缺乏规范、科学的民主理财机制。从改革发展的长远目标来看，如何从思想上树立学院的财务管理主体地位，提高学院的财务管理意识，是今后推进校院两级管理体制需要着力解决的一个重要问题。

2.学院预算管理问题突出。校院两级财务管理体制改革之后，编制年度预算成为院级财务管理的一项重要工作。但从实践来看，当前院级预算编制普遍存在不科学、不精细的问题。例如，很多学院只对人员经费、公用经费、建设经费等几大块做了基于支出项目的划分，并未控制其招待费、劳务费、办公费等会计科目的支出额度，本来校院两级财务管理期望达到“增收节支”的目的，个别学院反而由于自主支出的权力变大，出现了一般性事务支出增大、设备购置与教学实习经费降低的现象。值得注意的是，由于预算编制的粗放，各预算项目并未进行科学化、精细化的测算，导致一些学院后期预算调整现象严重，并且调整程序也比较随意，无法保证预算的刚性和严肃性。

3.“小金库”现象有所抬头。校院两级管理体制赋予学院办学主体地位，鼓励学院扩展办学经费渠道，增加学院可支配收入。为此，很多学院利用学校资源进行多种形式的创收活动，增加院级经费来源。合理的创收活动体现了学院理财用财、开源节流的办学思路，对于弥补教学经费不足、提高学院教师待遇具有积极的推动作用。但是，由于缺乏有效的监管，学院的创收活动也极易成为违规经费的重要来源。例如，很多创收活动都存在违规收费、票据不合规或不开发票（收据）、收费款项未及时上缴学校财务等问题。由于财务管理不规范，这些创收收入很容易变为学院的“小金库”，成为诱使经济犯罪和引发贪腐的温床。

4.专业财务管理人员不足。伴随以学院为主体的校院两级财务管理体制的推进，学院的财务管理责任明显增加，对其财务管理水平也提出了更高的要求。而要提高财务管理水平，不仅要求建立健全各项规章制度，更重要的是需要一支具有专业财务管理知识的人才队伍。但现实的情况是，由于学院长期以来都不需要承担财务管理的主体责任，一般的学院内负责财务相关工作的人员很少经过专业系统的业务培训，多数都不具备任职资格。特别是不少学院由于人员紧张，大量财务工作人员还身兼其他职务，很难做到专人专岗。因此，无论是从数量还是层次上看，目前学院的财务人员都面临着严重短缺，这在很大程度上成为制约学院财务管理水平提升的重要因素，也无形中增加了校院两级财务管理体制改革的难度。

三、进一步完善校院两级财务管理体制的基本出路

1.进一步强化内部控制和制度建设。实行校院两级财务管理体制后，学校和学院的财务环境与财务要求都出现了明显的变化，并成为未来高校财务体制运行的一种“新常态”。要适应这一“新常态”，必须首先强化内部控制，逐步建立和完善科学合理、符合高校实际情况、并具有可行性的相关财政规章制度，确保资金的使用效益。具体来看，学校层面应以制度完善为主，即根据校院两级财务管理的新特点进行有针对性的修订和改进，特别是加强财务监管制度的设计安排，保证财政资金安全、可控。在学院层面，则应以制度建设为主，主要是根据学院实际，制订切实可行的财务规章制度，提高学院财务活动的规范性，从而优化经费使用。

2.提高预算分配方案的科学性。进一步健全和完善预算分配方案的生成机制，提高方案测算的科学性。其中，学校应根据校院划分的职责，结合学校实际与历史数据，科学合理测算校院经费的分配比例。对于院级经费，应建立完整的经费分配指标体系，从学生教师人数、学科办学成本差异、科研、补贴等方面进行充分调研、综合考虑，既避免以往的“大锅饭”政策，也考虑学院的实际需要。在实际工作过程中，可以建立预案制，即根据实际情况设计若干套分配方案，在充分调研和广泛征求意见的基础上确定最切实可行的方案。同时，在预算分配方案的编制过程中，应着力提高预算编制的动态性，根据拨款额度、收费政策或者学院招生规模等情况及时调整，增强经费方案的公平性和公正性。

3.强化相关职能部门的监督评价职责

校院两级财务管理模式中，并不是权力下到学院，学校相关职能部门就可以“不管”或者“少管”，而是其工作角色应转变为开展目标管理，过程监督以及考核评价。建立有效的财务监督评价体系，是现阶段校院两级财务体制改革中学校层面必须重点解决的紧迫任务，具体可从以下几方面着手：

其一，预算编制监督与考核。学校相关部门应根据学校的发展规划与建设要求，在学院提交预算申报时，制订科学、合理、统一的预算编制格式、内容及要求，并提出相关的人员经费、公用经费、建设经费等项目的总体控制要求与注意事项。

其二，预算执行监督。一方面财务部门应审核学院经费支出的合法性、合规性；另一方面也应会同相关职能部门，对明细科目支出额度进行比例控制，对于重要项目中某些科目的开支，必要时还可以建立职能部门审批制度；同时，应确保预算的刚性，如果确因客观情况需要调整预算的，必须严格履行预算调整审批程序。

其三，预算执行情况考核与评价。要强化各职能部门的考核与评价职能，建立科学有效的绩效考核和激励机制，对学院履行职责的考核，应结合其预算执行情况进行，确保“事权”与“财权”的统一。同时，应将考核结果和奖惩措施相结合，对考核优秀的学院进行合理奖励，以提高考核的实际效果。

4.健全经济责任制与学院民主理财机制

近年来，教育部先后发布了《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》、《教育部直属事业单位经济责任制试行办法》、《教育部关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》等文件，对健全和落实经济责任制提出了详细和明确的要求。实行校院两级财务管理制度后，学校应根据经济事项决策权限和经费审批权限，明确各学院及职能部门负责人的经济责任，强调财权的划分，责任的承担、追究，以此规范经费的使用。

与此同时，学院内部还应建立科学的内部民主理财机制，并坚持“三重一大”有关规定。具体来看，对于涉及学院学术性的支出，须经过院级教授委员会审议通过；涉及教职工切身利益的支出，须经教师或职工代表审议通过；涉及重大经济事项支出，须经可行性论证后由党政联席会议决定，必要时应按照学校规定履行招投标程序。根据学校实际情况，逐步建立起包括财务公开在内的校务公开、院务公开制度，扩大领导班子成员和一般教职工对重大开支、重要事项的知情权和监督权，避免经济活动中违法违规行为发生。

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