权利意识还是规则意识——基于税费改革前后T市和Q市农民政治意识的研究

徐雪丽

(山东农业大学文法学院，山东 泰安 271018)

权利意识还是规则意识
——基于税费改革前后T市和Q市农民政治意识的研究

徐雪丽

(山东农业大学文法学院，山东 泰安 271018)

农民作为中国的关键群体，其政治意识的现状，对我国发展策略的确立、政权的稳定具有重要而深远的意义。从中国政治系统内部权力结构的碎片化以及碎片化背后的中央集权体制，自上而下是一个完整的官僚体系的政治现实出发，开辟新的研究路径，探寻在中央策略性调整主导的碎片化的政治系统对农民政治意识的影响。选取农业税与农民切身利益相关的事件为背景，展现农民在税费改革前后对国家政权观点态度的变化。从税费改革前后的整个过程来看，农民自始至终都没有识别中国政治系统内部权力结构的碎片化，也没有意识到碎片化背后的中央集权体制自上而下是一个完整的官僚体系的这一现实，政治意识依然处在规则意识阶段。

权利意识;规则意识;农民;碎片化的权力结构

一、问题的提出

关于民众抗争的研究已日益引起中国研究领域的重视，目前争论的焦点集中在民众有无权利意识上。裴宜理认为，当代中国的抗争者没有权利意识，只有规则意识。当抗争者打出权利的旗号时，他们只不过是在求助于国家赋予的权利，而不是在提出前所未有的新权利。［1］正如在毛泽东时代，抗争者借用当时支配性的权力话语去推动他们的诉求，今天的抗争者也不过是采用当今支配性的权力话语来塑造他们的冤屈。［2］于建嵘的研究结论是，1998年之后中国的农民抗争进入到 “有组织抗争”阶段，“是一种旨在宣示和确立农民这一社会群体抽象的‘合法权益’或‘公民权力’的政治性抗争”。［3］应星对中国近期抗争政治的乐观判断进行了质疑，应星认为现有的体制环境中，农民的“依法抗争”更多地体现了规则意识而非权利意识。［4］于建嵘后来从对欧博文的超越走向了对裴宜理的回归，此后于建嵘大幅度修改了自己对中国群体性事件的判断，指出维权事件主要是利益之争，而不是权力之争，经济性大于政治性;反应性大于进取性;规则意识大于权利意识。［5］在一定程度上，他从对欧博文的超越走向了对裴宜理的回归，对中国当前的抗争政治作出了更为保守的判断。然而，李连江则提出了针锋相对的观点。他认为，目前中国的抗争者既有规则意识，也有权利意识。规则意识包含两部分内容:一是抗争者觉察到有必要保护自己不受执行规则之权力的侵害;二是有意愿通过参与规则执行获取这种保护。权利意识也包含两部分内容:一是抗争者觉察到有必要保护自己不受制定规则的权威的侵犯;二是有意愿通过直接或者间接地参与到制定规则获得这种保护。［6］既有研究对不同意义的“权利意识”做过仔细的辨析。在英美自由主义的传统理解中，真正的权利意识意味着公民认为在国家制定的规则和国家赋予的权利之上存在某些更高层级的原则。国家权力所支持的规则(法律、法规和政策)并非权利的来源，而是权利的结果。这里的权利，实际上指的是旨在限制国家侵犯个人自由的自然权利。［7］D.A.斯通将此归结为规范性权利，他认为，在此语境下，权利形成于某些超越国家权力的来源(例如自然法、正义原则等);与此相对的是实证的权利概念，即认为所有的权利都源自国家权力的支持。基于实证的权利概念，抗争者倾向于要求得到既有法律和政策所赋予他们的东西;而基于规范的权利概念，抗争者会认为他们也可以得到某些国家权力尚未支持的、但却被超越既有规则的正义原则所赋予的权利。［7］

由此，笔者认为权利意识包含这样两部分内容:第一，将天赋人权的理念贯彻到底，超越中央规则制定权威的限定，将自己置于与中央政治权力平等的地位上，共同参与规则的制定，超越国家赋予的各项权利，对国家政权有自己的一套基于天赋权利得到维护的满意的评判标准;第二，无论中央的态度如何变化、调整，公众始终将上下视为一个整体的官僚体系，而不是将中央政府和地方政府视为两个独立运转的个体。将不满、怀疑的的矛头既指向中央规则制定权威又指向地方规则执行权威，而不仅仅只是将政策没有得以贯彻、落实归罪于地方规则执行权威。

李连江主张当前中国农民既具有规则意识也具备权利意识，认为农民公开的言论与他们私底下的言论(内心的真实想法)、实际的行动并非一致。在权威统治之下的公开言论并没有准确地表达出农民的心声，透过公开言论的遮盖，就会发现农民的实际行动和想法超越了规则意识的范畴，已经明确的表达了权利意识。［6］李连江在论证农民具备权利意识的过程中有这样一个论据:农民表达了对政府领导者普选的要求。

蔡永顺(Cai，Yongshun)认为，中国成功地走出威权主义政权对社会抗争的“妥协——压制困境”，是因为其特殊的碎片化的权力结构。该结构赋予低层级权威者以适当的自主权，当地方政府采取压制时，中央政府可以超脱开来，置身事外，免于责备;如果社会公众出现不满，那么中央政府也有斡旋的余地，可以表态反对地方的做法，并随时制止地方的过度压制。可见，多层次的权威有助于维护中央权威的合法性。由于中央能适时调整态度，也塑造了公众对待政权的不同态度。［8］例如，不少农民相信中央与地方是不一样的，中央是好人而地方是坏人;他们相信中央政府良好的初衷，却怀疑中央政府是否有能力防止其政策被地方权威扭曲执行。［9］

李连江在论证当前中国农民群体具有权利意识的过程中，恰恰是忽视了中央策略性调整主导的碎片化政治系统对农民政治意识的影响。李连江将中央与地方政府割裂开来，通过孤立、静止的事件和问题来了解农民分别对中央领导和地方领导的信任以此来判断农民的政治意识，而忽略了中央基于形势适时能动地策略调整，以及这种调整对民众政治意识的影响。既要看到中国政治系统内部权力结构的碎片化，也要看到碎片化背后的中国中央集权体制，自上而下是一个完整的官僚体系。

我们看到国家宪法从来没有对公众的某一权利予以明确禁止、否定，但在地方具体执行中央政策的过程中却可以修正或否定这一权利。另一方面，即使在民众要求某一既有法律法规中没有设定的权利时，中央政府也完全可以赋予民众这一权利，但是地方政府在执行这一权利时可以否定。中央为了克服困境，可以一再明确态度，肯定公众提出的权利诉求，另一边不断对地方权威施压，赋予低层级权威者以适当的自主权，让地方政府消化抗争。地方政府作为规则的执行者，采取压制时，中央政府置身事外;如果社会公众出现不满，那么中央政府表态反对地方的做法，并随时制止地方的过度压制。在地方的压制之下，公众会发现在现实生活中他们往往没有享受到像高阶规则中描绘的众多权利或者好处，这样就导致公众将一切归罪于地方政府。中央不断调整变化的态度，使得公众很难将怀疑的矛头指向中央，中央通过对权利的适时调整，避免了农民对整个体系的不满，这也是该体系韧性所在。

只有当中央政府在某一问题上的态度进行了有利于农民的调整时，农民对中央政府乃至整个政权的合法性仍然存在质疑。面对中央政府策略的适时调整，农民始终将上下视为一个整体的官僚体系，将现实生活中政策的不被贯彻落实不仅仅归咎于地方权威还归咎于中央权威，看透中央的真实意图，我们可以认为当前中国农民群体是具有权利意识的。

本文选取农业税这一与农民切身利益相关的事件为背景，展示农民在从征收农业税到减免农业税以及一系列惠农政策的实施这一过程中，对国家政权的态度的变化，来探讨农民的政治意识变化。笔者选择了税前税后这一过程变化，目的就是观察农民对中央态度调整的回应，了解农民在中央作出减免农业税的态度调整之后，其对中央政权的态度与农业税减免之前比较是否发生改变，以此来推断农民的政治意识状况。

笔者为了提高结论的准确性和可信性，首先，在对这些问题的设置上注重全面、客观，避免引导性问题的出现;其次，设置的问题能够反映出农民的政治意识状况;最后，注重对农民的观点进行追问，最大限度的将农民内心的真实想法予以挖掘。笔者采用访谈的方式，对青岛、泰安两地近60名农民进行访谈，通过农民对这些问题的回应、看法和态度来推导农民在此期间政治意识的变化情况，并对其变化情况进行分析，为中央地方权威政策的制定提供借鉴。

二、征收农业税时期农民的政治意识

在被问及农业税征收是否合理时，有24%的受访者对此政策并没有给予太多的思考，认为只要是国家政策就是合理的。他们将上缴农业税归结为社会发展形势:“农民就一心种地，哪有功夫去想这个问题，那会就是那个形势，跟着社会走吧。村里人都交，又不是光我自己交。”(T，19，女，2014.1.3)“皇粮国税，祖辈流传下来的，所以征农业税是合理的。”(Q，45，女，2014.8.15)“感觉合理呗，因为种人家的地就要给人家钱，国家收税是应该的。”(T，女，13，2013.12.23)“咱这么考虑着是合理的，就为这些干部、当兵的就必须走这一步，中央和地方也都挺好的。”(Q，男，46，2014.8.15)。 这部分受访者除认为“存在的就是合理的”外，也没有区分中央和地方政权，对他们都满意。

调查发现20%的受访者对农业税征收的合理性都给出了自己的解释，即使对农业税的上缴表示出不情愿，但他们将政策的不合理归咎于地方政府尤其是基层政府。“我认为这部分钱不是中央收的，是地方上收的，都让地方给瓜分了”(T，女，16，2013.12.23)。“你交不上税，大队不给你办事。我对中央一直没有什么不满意，就是这地方上的干部我感觉他们从中得到很多好处，我对他们有意见”。(T，男，19，2014.1.3)可见，这部分受访者认为中央与地方完全是两个互相独立的系统各自运转，地方政府是在违背中央的意志的情况下变相的执行政策。

6%的受访者在回应中表现出了意识的矛盾和混乱。起初，他们将国家视为一个自上而下的整体官僚体系，“上下一样，上面说事，下面办事，下面跟着上面走，下面自己说了不算”，但当笔者进一步追问他是如何形成这种认识的时候，尤其问及他对“是地方政府把农业税政策执行走样的观点”的看法时，他动摇了其最初的立场，最终又将中央政府和地方政府分开，视为两个独立的系统，“对对，有时候确实这样，反正咱也不大懂，大的方面还是不敢吧。”(Q，男，44，2014.8.15)。

16%的受访者明确表达了自己对征收农业税不满的情绪，不但对地方政府，而且对中央权威也表达了不满。“把农业税一交，农民种地根本就不赚钱，负担大，我对各级政府都不满意。”(T，男，11，2013.11.20)这部分受访者虽然将不满、怀疑的的矛头既指向中央规则制定权威又指向地方规则执行权威，但他们用的是“不赚钱”、“负担大”这一类基于利益算计的表述:从单纯的所获利益多少去评判农业税征收的合理性，以所获利益的多少去衡量对国家政权的满意度。他们对各级政府都不满意的原因在于农业收入太少，农民负担大。没有从公民权利的角度出发对已有政策、法规提出质疑，并没有提出超脱现行规则的权利诉求，因此这部分受访者也不具备权利意识。

综上所述，笔者发现，在农业税征收时期，几乎所有的受访者都将中央和地方独立为两个不同的官僚体系各自运转。有60%的受访者对地方政府是满意的，80%的受访者对中央政府是满意的，尽管有的受访者对农业税的征收存有不情愿，但是并没有动摇其对中央政府的信任和满意度。20%的受访者对中央权威的不满也几乎都是基于利益的算计，没有质疑过现存的政策法规，更没有超越国家赋予的权利。另外，对地方政府40%的高不满意比例与对中央政府20%的不满意比例相比较，充分体现了农民更多的是将怀疑、不满的矛头指向地方权威，没有将中央和地方视为一个整体的官僚体系。通过农民对这一具体事件的回应，笔者认为农民的政治意识中没有出现权利意识的萌生。

三、废除农业税后农民的政治意识

经过几年的税费改革，中央于2006年宣布废除农业税。鉴于此背景，笔者对受访者提出的问题是:“农业税减免之后，伴随着一系列惠农政策的实施，与农业税减免之前相比较，你对国家的态度有没有发生转变?”农业税的减免使得30%的农民对各级政府的态度都比以前更加满意了。“国家现在是对咱老百姓更好了，政治好了，对下面也比以前满意了。因为村里干点什么的，老百姓都看在眼里，弄得不好，村里就有上访的，不敢太放肆。”(T，男，6，2013.11.20)“中央这些政策确实是为农民着想，对村里的管理也比以前满意多了。”(T，男，8，2013.12.5)

56%的受访者认为中央的政策顺从了民意，维护了农民利益，但当发现中央承诺的惠农政策没有得到真正的贯彻，便将责任再次归咎于作为执行者的地方政府。“减免农业税了，新农合，种粮补贴，非但不要钱了，还给钱了，拿药也比以前便宜了。农民是种多少见多少，对中央是比以前更加满意了。但是这个政策是贯彻不下来啊，都让下面歪嘴的和尚给念歪了。”(T，男，11，2013.11.20)“现在不要钱了，还给钱了，老人有补助，住院拿药能报销了，你看电视人家习近平说得多好，但是一到下面就走样。”(Q，女，28，2014.2.15)

当被问及他们对国家更加满意的理由时，受访者的回答依然是“利益”，“农民嘛，给几个钱就高兴”。当笔者进一步追问:政策一到下面就变样，难道中央上层这么多年来都没有发现吗，他们的回答是:“对啊，他根本不知道，知道还早就整治了呢，自古以来，上有政策，下有对策，顶上不可能知道这些。”(Q，女，43，2014.8.15)。也就是说，中央有监督地方执行者的意愿，但能力有限，农民的行为选择对此提供了重要的佐证。农民对地方基层政府的监督，依赖于非制度化政治参与“上访”，寄希望于高一层级权威对下一层级进行镇压这种以上访来维权的方式。

“你看电视人家习近平说得多好啊”，“中央的政策都是好政策，你看电视从温家宝到李克强关心群众，得民心，什么新农合、养老保险、粮食补贴，就是下面这些土政策说多变相就多变相。”当被问及为什么政策一到下面就变味时，大部分受访者回答 “下面党员的素质太低”。进一步追问为什么下面的官员素质低而中央官员的素质就高时，他们回答“国家人口的上层，他如果说错了话，办错了事，下边就乱了。老百姓就不听他们的了，他们绝对不可能说差了话。”(T，男，34，2014.4.26)。

在受访者中对中央和地方各级政府都不满意的受访者所占比例为10%。“交不交农业税都是一样的，农民负担一点都没有减轻，虽说有了新农合，但是现实情况是报销之后的钱都包含在药价里了，对这个新农合不满意。”这部分受访者看到新农合没有给农民带来切实的好处，农业税的减免和惠农政策的实施并没有减轻农民的负担，使得他们对政府产生了质疑和不满。为了判断这部分受访者的不满是否属于权利意识，笔者进一步追问“如果中央政府给农民多一点的补助和种粮补贴，在这样的情况下你对中央政府是不是就满意了呢?”，得到的回答是“对啊，那肯定的。”(T，男，12，2013.12.23)。虽然这部分受访者将不满的矛头指向了中央高级规则制定权威，但是他们不满的依据依然是基于所得利益太少，中央政策的调整没有给农民带来更多的实惠，而非基于天赋的基本公民权，中央给农民更多的补助和种粮补贴满足农民生活所需，都是理所应当的，是农民应该享有的权利。因此，这部分受访者的政治意识也没有体现出权利意识。农民的抱怨几乎全部是“补偿太少了，不够花的”，“这地多可惜啊，这可是种粮食的啊。”

四、结论

在农业税征收期间，80%的受访者对中央政府是持满意态度的，64%是对地方政府持满意态度。在农业税减免之后，对中央政权感到满意的受访者比例高达90%，对地方政府感到满意的受访者比例由原来的64%降为30%。从变化比例上，笔者发现从农业税的征收到减免这一过程，面对中央态度的调整，农民对中央政府的态度也随之发生了改变，对中央政府90%满意的高比例与30%对地方政府满意的低比例充分说明了当前中国农民群体没有识别中国政治系统内部权力结构碎片化的现象，将中央和地方没有视为一个完整的官僚体系，没有看清中央为了维护自身的合法性而采取的适时调整态度的策略性行为。中央公开表态减免农业税并且出台了一系列减轻农民负担的惠农政策，但是在实践中，农民却发现既有的惠农政策并没有得以贯彻、落实，于是将这一切责任推给了地方政府，从而对地方政府的满意度降低。通过税前税后这一过程，农民对中央和地方政府态度变化比例分析发现，在农业税减免之前，农民的政治意识没有体现出权利意识的迹象，在农业税减免之后，面对中央政策的调整，更多的受访者对中央的态度也随之进行了改变，对中央更加满意。在整个过程中，即使少部分受访者对中央政权存有不满也仅是基于利益的算计，没有超越现有规则追求天赋的公民权，政治意识依然处在规则意识阶段。在中央策略性调整主导的碎片化的政治系统下，从税费改革前后的整个过程来看，农民没有识别中国政治系统内部权力结构的碎片化，没有认清碎片化背后的中央集权体制，自上而下是一个完整的官僚体系。

［1］Perry，Elizabeth.Studying Chinese Politics:Farewellto Revolution［J］.China Journal，2007(57)∶1-22.

［2］Perry，Elizabeth.Chinese Conception of ‘Rights’∶From Menciuo to Mao-and Now［J］.Perspectives on Politics，2008，6 (1)∶37-50.

［3］于建嵘.当前农民维权活动的一个解释框架［J］.社会学研究，2004(2):55.

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［6］ Li， Lianjiang. Rights Consciousness and Rules Consciousness in Contemporary ［J］.The China Journal，2010 (64)∶1-22.

［7］庄文嘉.跨越国家赋予的权利——对广州市业主抗争的个案研究［J］.社会，2011，3(31)∶88-113.

［8］Cai，Yongshun.Power Structure and Regime Resilience∶Contentious Politics in China［J］.British Journal of Political Science，2008，38(3)∶411-432.

［9］O’Brien，Kevin J，Lianjiang Li.The Politics of Lodging Complaints in Rural China［J］.The China Quarterly，1995(143)∶756-783.

编辑:崔月华

D60

A

2095-7327(2015)-05-0023-04

徐雪丽(1990-)，女，山东青岛人，山东农业大学管理学硕士研究生，研究方向:行政管理。

本文系教育部人文社科基金“不确定性及其应对”(项目号:12YJC630123)的阶段性成果。