恐怖主义灾害风险管理与保险应对机制

薛思帆

复旦发展研究院中国保险与社会安全研究中心



恐怖主义灾害风险管理与保险应对机制

薛思帆

复旦发展研究院中国保险与社会安全研究中心

一、恐怖主义灾害现状与特殊性

(一)恐怖主义灾害的现状

恐怖主义灾害是全球共同面临的重大安全威胁与挑战。美国国务院发布的《2013年度全球恐怖主义报告》显示，2013年全球共遭遇9707次暴力恐怖袭击，超过1.78万人因此丧生。我国恐怖事件在近年来也有数量增加、损失增重的迹象。根据经济与和平组织(The Institute for Economics and Peace)发布的全球恐怖主义指数(Global Terrorism Index)，在被测算的158个国家中，中国的恐怖主义指数排名在2002年到2007年间基本维持在第40至第50位左右，而在2008年上升到第33位，2009年的新疆乌鲁木齐“7·5事件”使得该排名上升到第15位的峰值，并且始终处于高位(2013年中国排名第25位)。

(二)恐怖主义灾害的特殊性

恐怖主义袭击的目标通常是普通的民众或政府机构(如警察局等)，通过暴力伤害非直接目标以制造恐怖气氛，从而达到其特殊的政治、经济、宗教目的。因此，恐怖主义灾害往往会造成严重的经济、社会影响，是一种十分特殊的人为巨灾。人为巨灾的损失通常可能由“加害人或受害人自己承担损失、政府赔偿和商业保险”几种补偿方式。对于恐怖主义灾害而言，恐怖分子不可能有意愿承担任何损失；由于恐怖事件恶劣的社会影响，往往会由政府出面成为赔偿损失的主要承担者。但这种方式往往存在很大的局限性，政府往往难以制定合理的标准且效率低下；如果将恐怖主义灾害完全排除在商业保险以外，也不利于保险业发挥其应有的规避风险的作用，因而商业保险对恐怖主义灾害的风险保障显得十分必要。而另一方面，由于恐怖事件的特殊性，导致保险难以发挥其作用。尤其是重大恐怖事件，基本不符合传统的可保条件，因此必须要设计特殊的保险应对机制才能应对此类风险。

本文首先通过研究文献论述恐怖主义灾害的各方面风险特征、风险管理目标和手段，然后主要讨论应如何设计重大恐怖事件的保险应对机制。

二、恐怖主义灾害的风险特征

(一)恐怖主义灾害的社会特征

糟糕的社会经济情况(低投资、消费和经济开放程度)会对恐怖主义更有“吸引力”(Andreas Freytag, Jens J. Kru?ger，2011)。但恐怖袭击与贫困之间成很明显的非线性关系。当国民收入达到一定水平之后，再增加国民收入对恐怖主义几乎没有影响(Enders, Walter; Hoover, Gary A.，2012)。

21世纪以来，经济不平等与对现状的不满，以及世界视角下在全球化过程中取得的不利地位成为恐怖主义的原因之一(Graham Bird, S. Brock Blomberg and Gregory D. Hess，2008)。甚至富裕的国家更可能成为恐怖分子袭击的对象(Krueger, Alan B. and Laitin, David D.)，比如美国就深受恐怖袭击困扰，近年来欧洲也再度发生多起影响巨大的恐怖袭击。

所以，恐怖主义灾害的社会特征，首先表现为恐怖主义的全球化发展和转移。如今，由于科技和媒体的发达，我们很难找到一个地方能够完全和其他地区的恐怖主义隔离开来，当地的恐怖组织也很容易就能找到外界的资源和支持，找到外界的“同盟军”，最典型的例子便是伊斯兰极端势力对以美国为主的西方国家的恐怖袭击。

这使今天的反恐怖主义斗争不仅仅与一个国家本身有关，更是一个复杂的国际问题，需要各国互相之间的合作与平衡。我国也存在这方面的隐患。

(二)恐怖主义灾害的经济特征

恐怖主义灾害的发生显然会带来经济损失。这种损失一方面可以是直接的损失，比如恐怖事件造成的财产损失、人身伤亡导致的人力资本损失等。例如发生在2014年7月28日新疆喀什地区莎车县的一起恐怖事件，造成37人死亡，13人受伤，关于财产损失报道为“31辆车被打砸，其中6辆被烧”，这些可以认为是该事件带来的直接损失。又如9·11事件中，其造成的直接损失占美国当年GDP的0.06%(Becker and Murphy，2001)。

另一方面，恐怖袭击带来的间接损失要大得多(Abadie and Gardeazabal, 2003)，具有很长的“尾部”或持续期。比如在前述的新疆恐怖事件中，我们还需要考虑警察、安全等方面的成本。同样，9·11事件之后，有研究估算其间接影响(长期影响)是美国GDP的0.3%(国际货币基金组织，2001)。

恐怖袭击会通过影响社会的安全成本、不确定性(Alberto Abadie, Javier Gardeazabal，2008)，通过各个行业之间的交互作用和乘数效应，以及通过引起人们情绪的恐慌和社会的不安宁造成巨大的经济损失。Blomberg, Hess & Orphanides(2004)指出，恐怖主义可以通过破坏生产投入，将资源从经济生产转向提高国土安全，并通过扰乱个人和公司的消费计划以干扰经济活动来减缓经济增长。Abadie & Gardeazabal(2003)估计，恐怖主义带来的经济增长减缓可达10%。还有研究认为，恐怖主义通过影响一国的资本、基础设施、安全、不确定性来影响经济(Khusrav Gaibulloev & Todd Sandler，2011)。恐怖事件还会带来人们精神的压力和恐慌，严重的恐怖主义灾害会对社会政治决策、体系造成影响，这种间接影响更难以测算。

虽然恐怖主义灾害保险本身难以赔偿更为庞大的间接损失，但其对于稳定社会生产力和民众情绪，从而减少间接损失的发生有不可替代的作用。假如没有恐怖主义灾害保险保证企业在生产经营过程中遭遇恐怖袭击时能获得经济上的保障，面对潜在的风险，企业就会对继续运营持观望态度，影响社会经济发展。而对于医院、学校等公共部门更是如此。

(三)恐怖主义灾害的风险特征

恐怖事件具有发生时间与地点不确定的风险特征。笔者收集了2001年到2014年底发生在中国境内的105条恐怖事件记录，其中发生在新疆的有55次。袭击目标含普通市民、财产的有43次，警察、军事机构27次，机场、公交等交通系统15次，政府机构7次，其他23次。恐怖事件的发生次数、伤亡人数在各年度差异非常大，往往与社会政治与重大事件相关，没有统计规律可循。恐怖事件发生的地点分散在我国大多数省份，虽然发生频率有一定规律，但由于每一次恐怖事件都可能给当地或更大范围造成恶劣的影响，故发生次数少的省份也不无例外地加强反恐防范。发生的具体地点固然与其犯案的难度和目的有关(比如普通市民较多、实施起来较为容易、能够引起恐慌等等)，但仍然呈现出目标广、难以确定的风险特征。

与地震、台风等自然灾害相比，恐怖事件的发生更加缺少规律性。恐怖分子可能只制造一些较小的袭击，甚至没有伤亡人数，但也可能经过预谋、策划，制造如乌鲁木齐“7·5事件”那样极端严重的恐怖事件。由于恐怖事件是经过设计的，所以此类事件的风险防控难度比较大。恐怖事件所呈现的风险不确定性主要是由于恐怖事件的属性使然。因为恐怖分子必须要不断地在不同时间和地点制造恐怖事件，才能引起更大关注、制造更多恐怖气氛；同时，恐怖组织和反恐部门处于博弈的状态，一个地方的戒备加强可能导致另一个地方恐怖事件的发生；再加上报复社会性质的恐怖事件极具个体因素，加大了恐怖事件风险防控的难度。

三、恐怖主义灾害的风险管理

(一)恐怖主义灾害的风险管理目标

恐怖事件的社会、文化与经济特征决定了对恐怖事件进行有效的风险管理，主要是为了减少恐怖事件对社会稳定、文化冲击和经济发展所带来的负面影响，由此而采取的一切风险检测、预警、预防、准备、应对、恢复、总结等风险管理活动。

恐怖事件的风险管理是为了实现以下目标：恐怖主义的可监测、可控制、可评价；减少由于恐怖事件的不确定性而造成的社会恐慌和不安；减少恐怖事件发生时和发生后的人身、财产直接损失和社会恐慌造成的间接损失；加强和重视对恐怖主义的研究，引导民众反恐意识和提高对恐怖事件的风险管理能力，促进社会、政治、经济、文化的发展，培育抑制恐怖主义生存的土壤。

(二)恐怖主义灾害的风险控制手段

对恐怖事件进行风险管理可以采用风险控制和风险转移两种传统的风险管理手段。风险控制是指在恐怖事件具有充分不确定性和无法回避的基础上，通过制定计划和采取措施降低发生的可能性或者减少实际损失和影响。

在风险控制方面，为了降低恐怖袭击发生的概率，首先应该建立健全恐怖事件风险的预警机制、处理机制和善后机制。第一，应以“国家安全委员会”为龙头，统筹国家反恐工作。反恐涉及多个系统、多个部门职能。建议在国家安全委员会的统一部署下，设立省级机构，指挥协调军队、安全、公安、武警、交通、卫生、民族、宗教、民政、新闻等职能部门行动，形成反恐合力。第二，要建立健全相关立法，明确恐怖事件的处理办法、赔偿机制，让人们能够对损失有所准备，不至于由于害怕而影响投资。例如2015年2月，我国《反恐怖主义法》草案二审稿对恐怖主义等定义进行了更清晰的界定，对反恐怖主义的制度措施进行了完善。第三，加强对特殊作战力量的培养。特殊作战力量装备精良、技能全面、反应快速，在恐怖事件发生时，或解救人质，或迅速平息事件，适应全天候作战要求。第四，应该协调新闻、民政、卫生等诸多部门，对受伤害人群给予合理的补偿，努力将社会不良影响降至最低。第五，培养民众的反恐意识和反恐教育，提高民众应对恐怖袭击的应急能力。民众首先要克服对恐怖袭击的恐慌心理，避免因恐慌带来的秩序紊乱加大反恐的难度。要做到这一点，需要政府建立一套完备的预警和应急机制，并且做到信息发布及时和公开透明。事实证明，如果不对恐怖事件进行及时和充分的披露，会加大民众的恐慌心理，扩大恐怖事件的负面影响。第六，通过适当的媒体引导，让民众和外国商人、旅客能够切实地看到，中国能够保护所有公民和友人的人身和财产安全。

四、恐怖主义灾害的保险应对机制

除了对恐怖主义灾害进行风险控制以外，风险转移也是重要的风险管理手段。其中，保险是最为重要和被国际上广泛接受的风险转移手段。比如美国9·11事件共造成损失约800亿美元，保险业所承受的损失接近50%。然而，保险业在恐怖事件风险中发挥的作用仍有待提高。以美国为例，在9·11事件以前，虽然美国遭受的恐怖袭击较多，但由于年均恐怖事件导致的死亡人数和直接损失与其他如自然灾害或交通事故相比较小，在保险市场上，直接保险商以很低的保险费率承担了恐怖风险，甚至有的保险商以零费率在合同中加入了承担恐怖事件风险损失的条款，相应地，再保险商也以这样的费率承担了恐怖风险。9·11事件成为了有史以来保险损失最为惨重的灾祸，导致美国保险业有市场记录数据以来的第一次净亏损。9·11事件使得保险业对待恐怖事件风险的态度发生了根本的转变，美国绝大多数保险公司都迅速撤离了恐怖风险承保市场，或者将恐怖风险的承保费率提高到投保人难以承受的程度，国际再保商也作出了类似的反应。

(一)恐怖主义灾害的可保性

根据Kunreuther(2003)对恐怖事件保险的探究，可保性必须具备两个首要条件：第一，能够测算出或估计出该事件可能发生的概率和可能的损失程度；第二，能够为每一个阶层潜在的客户制定保险费率。对于第一个条件，保险精算需要运用过去该种事件发生的统计资料和数据进行分析。其中能否刻画出承保损失的超概率曲线是判断是否能估计其发生概率的一种方法(许闲、张涵博，2013)。就巨灾而言，恐怖事件往往比自然灾害和核基地事故更难以进行损失超概率曲线的度量，因为某一地区所能发生的恐怖事件往往非常少。而且，政府对反恐的投入、国际环境的变化等等都会影响恐怖事件发生的概率和后果，增加了测算的难度。简而言之，恐怖事件相对于自然灾害而言干扰因素更多，使得保险公司在费率厘定上存在一定的难度和不确定性。实际上，由于恐怖事件的风险发生和损失存在不确定性、可能产生保险的逆选择问题、投保人的道德风险和恐怖事件具有关联损失多等特点，使得恐怖事件的可保性存在一定的疑问。

恐怖事件的数据相比于自然灾害更难以准确地收集。第一，对恐怖事件的定义本身还没有统一；第二，政府往往出于机密、安全等因素，会刻意地不公布具体的恐怖事件数据，这也为保险产品设计制造了困难。正是由于以上的问题，完全由商业保险公司来承担恐怖事件的风险往往难以形成有效的市场，正如美国和其他发达国家，它们往往采取政府与私营公司合作的形式开展恐怖事件的保险。

(二)恐怖主义灾害保险的国际经验

在9·11事件发生以后，美国保险和再保险市场对于恐怖事件的资金投入骤减，保险公司要么完全不提供恐怖事件风险保障，要么把费率提高到投保人难以承受的高度。面对这样的局面，美国政府很快发现，缺乏保险保障使得一些大型工程停滞或延期，经济恢复遇到困难。由此，2002年，美国国会通过了恐怖风险保险法案(TRIA, Terrorism Risk Insurance Act)，旨在通过避免市场崩溃，保证保险广泛的可获得性和可支付性，以保护消费者的利益。同时为私人保险市场提供一个过渡时期，使其从9·11的混乱中稳定下来，恢复对恐怖风险保险的定价，并建立足够的准备金来面对未来的损失。其他国家，如德国、英国、法国、新加坡等都建立起了自己的恐怖事件风险保险体系，并且与美国一样，主要是通过政府与私人保险业合作的方式提供恐怖事件风险保险。

美国《恐怖风险保险法案》自2002年出台以来，分别在2005年、2007年和2015年获得了三次延期。在最后一次延期获得批准前，该法案引起了各方的激烈争论，主要聚焦于“政府是否在用纳税人的钱来弥补商业保险公司在恐怖主义保险上的亏空”的问题。经过讨论，该法案终于在2015年1月通过延期，从2016年开始再延期6年，但对于具体内容做了几方面的修订，例如提高了保险人自行承担损失的份额。

(三)我国恐怖主义灾害保险应对机制的若干建议

要实现恐怖事件风险保险的顺利运行，关键在于建立合适的恐怖事件模型。恐怖事件的模型相比于传统的保险精算模型要复杂得多。我国首先应该建立政府、保险公司和学界联合的恐怖事件研究机构，建立相关数据库，收集分析准确的数据，进行科学的分析。在这一方面做得比较好的有美国兰德公司(RAND)和美国马里兰大学的全球恐怖主义数据库(GTD)。考虑到恐怖事件的复杂性和不确定性，应该对恐怖事件风险进行谨慎和科学的评估，力求客观真实地度量恐怖事件风险。

由于恐怖事件这一巨灾事件的特殊性，政府和保险公司的关系显得尤为重要。政府与保险公司建立公私合作机制(public private partnership)是当前国际上通用的解决重大灾害和社会安全事故的常用方法，此类安排在应对恐怖事件风险管理上也同样适用。政府通过公权力可以弥补保险公司在数据收集等问题上的不足之处，同时通过政府的补贴、政策或者再保险等形式提高保险公司承保恐怖事件风险的动力和能力。保险公司通过发挥自己专业管理风险的能力，实现保险机制服务社会管理功能，运用商业手段解决恐怖事件可能对我国经济社会造成的负面影响。

此外，我国应该积极通过金融手段和创新拓宽保险公司承保恐怖事件风险的能力。一个国际做法就是引入金融衍生产品。此类金融衍生品，如投资银行签发的巨灾证券，可以作为一种投资品让投资者购买，其回报率可以由市场上的投资者对恐怖事件的发生概率的判断来决定。巨灾保险衍生品有四种主要形式：巨灾债券、巨灾掉期产品、巨灾期货和巨灾期权。1992年12月保险衍生产品正式开始交易，交易地点是美国的CBOT (Chicago Board of Trade)。最早的产品交易形式是巨灾期货，接着，1993 年开始进行巨灾期权交易，1994年1月发行了第一只巨灾债券， 1996年10月纽约的CATEX(CatastrophicRisk Exchange)开始发行巨灾掉期产品。保险衍生产品的出现和发展为保险业与资本市场之间建立了一个新的桥梁，使保险公司在风险管理上有了更多可以选择的工具。然而，即便在9·11事件以后，美国的金融市场也没有出现大量的恐怖事件巨灾金融衍生品。恐怖主义巨灾保险衍生品该如何发展，还是一个有待多方探讨的问题。