我国突发事件应急管理中政府协调问题研究

◎李墨舒

（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封475000）

我国突发事件应急管理中政府协调问题研究

◎李墨舒

（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封475000）

频繁发生且日益复杂的突发事件给政府突发事件应急管理提出了新的挑战，需要政府部门协作治理的良好实现，政府协调能力直接影响着突发事件的处理效果。认知、制度、结构和资源是决定政府协调能力的关键要素，通过对政府突发事件应急管理过程的研究分析，发现政府应急管理在思想认知、制度设计、组织结构和资源配置上存在碎片化的现实困境，政府部门协同不足，难以有效应对突发事件。优化政府协调能力，确保突发事件应急管理的有效实现，必须从树立正确应急认知、构建完善应急制度体系、整合优化组织部门、建立资源共享机制等方面入手。

突发事件；应急管理；碎片化；政府协调

改革开放三十多年后，我国已进入全面深化改革的新阶段，这一切带给我国社会新的发展机遇和强大动力。但正如亨廷顿所言“现代化孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”，如今，朝着社会主义现代化阔步前进的中国社会新旧体制交替,政治、经济、社会等各个方面急剧变动，社会矛盾凸显。加之，伴随经济快速发展出现的利益至上观念，公共安全意识、法律责任意识淡薄等问题以及我国自古就是世界上自然灾害最为严重的国家之一，我国已进入了突发事件高发时期。相关统计资料显示，我国近几年每年突发事件高达120万起，造成至少20万人死亡，170万人（次）伤残，200万户家庭因此陷入贫困，2亿人（次）受到不同程度的影响，直接损失达3000亿元人民币以上。[1]

频繁发生的突发事件给我国社会经济快速健康发展带来了严峻的挑战，这就使得突发事件应急管理变得尤为重要。政府是突发事件应急管理的核心主体，在整个管理过程中起着至关重要的作用，政府应急管理能力直接影响着突发事件处理的效果。而政府协调能力是政府应急管理能力的一个重要组成部分，良好的协调能力能够在突发事件发生后，及时调动、整合各级政府部门，在有序分工下实现对突发事件的有效管理。

一、突发事件应急管理和政府协调的相关概念

（一）突发事件应急管理

从词源上，我们可以将突发事件应急管理简单地看做是由突发事件和应急管理两个词语组成的复合名词。

2007年8月30日，由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》将突发事件定义为突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件具有突发性、不确定性、破坏性、扩散性、复杂性、紧迫性等特征，该类事件通常在短时期内突然发生，何时何地以何种方式发生具有不确定性，往往让人始料不及，如不能及时对其进行有效控制，其危害性往往会扩大到更大范围。

对于应急管理，我们可以将其理解为：应急管理主体为降低或消除突发事件的危害，维护公共安全和公共秩序，对突发事件进行的预防、回应和处理的管理过程，这里的应急管理主体是指包括政府、非政府组织、企业、公民在内的多元参与主体。多元主体参与突发事件应急管理是未来发展的必然趋势，也是构建国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。当然，实现善治的前提必然是善政的实现。政府在突发事件应急管理各参与主体中无疑处于主导地位，维护政治和社会秩序是政府首要和基本的职能。而在一国的国家和社会秩序与生活遭到急剧改变，需要各方合力应对之时，政府掌握着主导资源分配的权力和合法性。另一方面，现阶段我国的非政府组织和公民社会尚未发育成熟，还无法在突发事件应急管理中被委以重任，只能适时在政府统筹协调下起到补充协助的作用。

（二）政府协调

正如上文所述，政府是突发事件应急管理的核心主体。《中华人民共和国突发事件应对法》中明确规定：国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关。由此可见，中央政府和各级地方政府是突发事件应急管理中必不可少的两个领导主体，起着至关重要的协调作用。协调，即和谐一致、配合得当。换句话说就是，通过正确处理组织内外的各种关系，使之形成良好的协作与配合关系，通力协作，从而保证管理目标的最终实现。因此，我们把突发事件应急管理中的政府协调理解为：各级政府组织为降低或消除突发事件的危害，更好维护公共安全和公共秩序，通过对各应急管理参与主体间各种要素的重新整合与调整，从而引导其形成良好的协作与配合关系。由此可见，突发事件应急管理中的政府协调既包括了政府组织内部间横向与纵向的关系协调，又包括了政府组织与非政府组织、企业、公民间的关系协调。鉴于篇幅有限，下文主要就政府组织内部间的协调展开探讨。

二、碎片化：突发事件应急管理中政府协调的现实困境

鉴于政府协调在突发事件应急管理中的重要意义，我国政府和相关学者早已开始探索如何提高政府在应急管理中的协调能力，2002年广西壮族自治区南宁市建立了我国第一个城市突发事件应急联动系统，此后，不少城市也相继建立了突发事件应急联动机制。公共突发事件联动应急，就是在公共突发事件应急过程中将政府诸多应急职能部门纳入统一指挥调度系统，以处理突发紧急事件和向公众提供救助服务的应急模式，联动应急的特点在于应急幅度的跨区域、跨部门，应急过程的快速指挥、统一应急、联合行动，应急后果的规模收益和集成效应。[2]但令人遗憾的是，在现实的突发事件应急管理中，以应急联动机制为核心的政府协调却出现了碎片化的现实困境。例如，2008年初我国华南地区遭遇罕见雨雪天气，给人民生活和生命财产安全带来极大影响。雪灾虽由极端天气引起，但在整个突发事件应急管理过程中却也暴露出了各地区、部门和行业之间缺乏有效的协调和配合，使得协同指挥不足、整体联动性差，最终难以有效应对灾难。

碎片化，原意为完整的东西破成诸多零块。[3]进入21世纪，“碎片化”一词频繁出现在我国社会学、传播学、营销学、管理学等研究领域。有人说，当今社会就是一个碎片化的社会。本文所讲的碎片化是在政府学领域，由于政府职权的划分和政府管辖权限与边界的增殖而产生的复杂状况。具体来说，地方政府不仅在数量特征上表现为大量的碎片，而且这些政府在地域和功能上彼此交叉重叠，在公共计划中缺乏协同。[4]政府协调在突发事件应急管理中“碎片化”困境主要表现在以下方面：

（一）认知碎片化

政府部门间统一的突发事件应急管理认知是突发事件应急管理中良好政府协调实现的必要前提，是实现有效协调的思想保障。但是我国应急管理的实践却表明，我国政府部门间这种认知的统一远远没有达成。首先，与西方发达国家的政府相比，我国政府对突发事件及应急管理的认知还比较肤浅，危机意识不足。其次，不同政府部门对突发事件的认知不同，有些部门认为某些突发事件可能不会造成太大影响或不会影响到自己部门，自己不需要对突发事件作出反应等。由于对于突发事件认知的不统一，使得政府部门难以及时、有序、同步地开展突发事件应急管理，给良好的政府协调带来很大困难。

（二）制度碎片化

同样，相较于西方国家，我国的突发事件应急管理法律体系并不健全，现行有关突发事件应急管理的法律大多数都是某一领域的部门专项立法，这些分散性的法律具有很强的地方主义和部门主义色彩，甚至存在法律之间相互冲突的问题，部门间缺乏沟通与协作。虽然我国已出台《突发事件应对法》，但其只作出了原则性规定,可操作性不强；现有的部分单行法律、法规与《突发事件应对法》的规定衔接上也存在问题。[5]此外，大多数立法较为重视纵向的上下级领导与被领导关系，强调以属地为主，实施分类管理，却忽略了横向的部门间的协调与监督关系。上述这些制度上的碎片化问题，导致了突发事件应急管理中政府协调的困境，使得部门间的整合协调难以真正实现。

（三）结构碎片化

以科层制为基础建立的现代官僚体制强调组织的等级划分和专业化分工，这种以专业化、技术化、理性化等为特征的体制虽具有很强的合理性，但也有着不可避免的缺陷，组织结构的碎片化就是其中之一。部门林立、机构臃肿、职能交叉、权责不清、相互扯皮现象一直是我国政府部门被人诟病的所在。具体到突发事件应急管理来说，一方面是部门割据。政府部门各自为政，以自身利益为重，加之职能交叉、权责不清等问题，从而导致政府部门在应急管理工作中动力不足、分工不明，使得政府协调不力。另一方面就是条块冲突。突发事件应急管理中条块关系同样存在着职责不清的问题，条块行动的协调配合不足。

（四）资源碎片化

这里所说的资源是包括信息、人力、财力、物力等在内的用以应对突发事件的各种必备要素。资源具有分布的不均衡性，这些应对突发事件的资源分散在不同的政府部门之中。虽然，可流动性是资源本身的特征，但是在政府系统内，这种流动性却显得不那么容易。从政府角度来讲，由于分权化的部门管理和属地管理原则以及政府部门出于利益保护、体制障碍等原因，使得资源“私有”于不同部门。资源无法实现及时流动与共享，极大地限制了政府部门间有效协调的实现。

毫无疑问，在认知、制度、结构和资源的碎片化困境以及现有政府绩效考核的制度下，必然会带来突发事件应急管理中政府应对行为的碎片化，政府部门间难以实现协调共治，推诿扯皮、各自为政。

三、优化突发事件应急管理中政府协调能力的路径选择

通过对突发事件应急管理中政府协调现实困境的阐述，我们认为，认知、制度、结构和资源是影响政府协调能力的关键要素。因此，我们要从这四个方面入手，不断优化突发事件应急管理中的政府协调能力。

（一）优化应急管理认知

主体的行为很大程度上取决于主体对事物的认知。政府部门对突发事件的认知，对其突发事件应急管理行为有着重要的影响，现实中相关领导思想麻痹、缺乏危机意识往往是导致一些突发事件爆发扩散的主要原因。政府部门认知的一致性越强，表明它们间的协调性就越强，政府协调就会更加有效。第一，要树立以公共利益为核心的应急管理理念。政府部门只有以公共利益为核心，才能破除部门利益的牵绊、改善部门主义的现状，才能在突发事件发生之时，“心往一处想，劲往一处使”，积极主动地应对突发事件。第二，对于不同政府部门间危机观念与意识可能存在的差别，可以通过加强教育和与绩效考核挂钩来实现政府认知一致性。将关于突发事件的政策法规等作为公务员日常培训教育的内容，提高管理者的防范意识和危机管理意识。同时，加大对突发事件的宣传力度和对政府的监督力度，加大突发事件应急管理工作在各级政府日常考核的比重，将作为一项长期工作纳入到政府工作和社会经济可持续发展战略之中，使政府部门时刻保持危机管理意识和对危机管理工作的重视。第三，联合有关部门，定期开展突发事件应急管理演练，通过演练来加强政府部门和人员对应急管理的认知，并提高政府间的联动协调能力。

（二）优化应急管理制度体系

“没有规矩，不成方圆”，制度是政府行为的法律依据，是政府协调有效实现的根本保证和基本前提。建立健全突发事件应急管理法律体系，既能引导政府部门应急管理过程中的有效联动，也强化了政府责任和信约意识，增强部门联动的灵活性，消除部门利益梗阻。[2]首先，不断完善《突发事件应对法》，针对其存在的多于宽泛、可操作性不强的缺陷，从处置程序、联动协作、资源调拨、责任划分、利益分配等方面内容进行全面、详细的规定，提高法律的现实适应性和操作性。[6]其次，以《突发事件应对法》为基准，修改现有部门专项立法中不合理的条款，破除其中具有部门主义、地方主义色彩的相关规定，扩大其适应面，提高法律之间的衔接与配套性。最后，在完善政府部门间应对突发事件的协调制度基础上，建立相应的监管问责制度，明确各部门职责以及问责范围和程序，对政府部门存在的不积极应对突发事件、相互推诿、协作不力等现象进行责任追究，予以严肃处理。

（三）优化组织结构

组织结构是组织的载体，组织想要高效率地运转，就必须有一个分工明确、责权利清晰、流程顺畅而且能协作配合的组织结构。面对结构碎片化的困境，想要通过优化组织结构来提高突发事件应急管理中政府协调能力，我们可以从以下几个方面入手：第一，以整体性治理为理念，推进大部制改革。以公共利益为中心对组织进行横纵双向的层级整合和功能整合，将职能相近的部门整合于一个部门统一管理，从而最大限度地避免职能交叉、政出多门，消除利益冲突等问题。具体到突发事件应机管理领域，可以设立包括中央和省市县四级在内的应急管理常设机构，主要负责突发事件监测预警、决策、执行和评估等四个方面的职责。第二，建立专门性的突发事件应急管理政府协调机构，主要负责应急管理政府协调方面的制度和平台建设，从而为地方与部门间应急资源的有效共享提供支持。最后，在现有官僚体制的层级结构基础上，进一步探索协调各级行政关系的机制，制定合适的策略，缓解各方矛盾与冲突。

（四）优化资源整合

可以通过以下举措来实现资源的优化整合：第一，建立标准化信息共享平台。目前，各地各部门基本都有自己的信息数据库，但是在数据定义标准等方面有较大区别，不利于现有数据的传播与共享。因此，要建立一个标准化、结构合理的信息库，借助现代通信技术，分级分类录入统计相关信息，并通过制定信息共享的制度规范，明确信息权力和行为规范，从而在根本上实现真正意义上的信息整合与共享。第二，除信息之外的人力、财力、物力等资源，一方面，要继续扩大国家的财政投入，并有效调动非政府组织、企业等社会资源；另一方面，要建立协同的资源保障机制，着力加强四个方面的机制配套建设，即公共财政应急机制建设、物资调配网络建设、应急物资保障机制建设以及应急物资管理使用监督机制建设。[7]

[1]李秋萌.我国年突发事件达120万起[N].京华时报,2011-03-13(11).

[2]盛明科,郭群英.公共突发事件联动应急的部门利益梗阻及治理研究[J].中国行政管理,2014(3):38-42.

[3]张怀琛.关于网络信息传播“碎片化”的思考[J].青年记者,2010(4):39-40.

[4]罗思东.美国地方政府体制的“碎片化”评析[J].经济与社会体制比较,2005(4):106-110.

[5]李常竹,蒋倩,郝耀文,等.论突发事件应急法律制度的完善[J].学理论,2010(10):110-111.

[6]彭辉安.整体性治理：我国公共危机治理的新走向[J].福建行政学院学报,2013(2):36-41.

[7]张立荣,冷向明.协同学语境下的公共危机管理模式创新探讨[J].中国行政管理,2007(10):100-104.

（责任编辑 卞建宁）

D630

A

1671-9123（2015）01-0131-04

2015-01-28

河南大学研究生科研创新专项资助（Y1327080）

李墨舒（1990-），女，河南三门峡人，河南大学哲学与公共管理学院硕士研究生。