依法治疆的理论探索与实践思考

张立哲

（中共伊犁州委党校法学部　新疆伊宁835000）

依法治疆的理论探索与实践思考

张立哲

（中共伊犁州委党校法学部新疆伊宁835000）

依法治疆是全面推进依法治国和社会主义法治中国建设的重要组成部分，是新疆社会稳定发展的重要保障，也是团结稳疆、长期建疆方略的重要节点和有效路径。推进依法治疆体系建设，就要围绕长治久安和社会稳定的总目标，不断优化新疆治理理念、加快立法进度、推进依法行政、深入开展法治宣传教育、加强基层组织建设，以制度和规范打击犯罪保障人权。

新疆 依法治疆 地方法治建设 法治体系建设

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“要以中国特色社会主义理论指导各项工作，坚持走社会主义特色的法治道路，全面建设社会主义法治体系。”［1］2015年伊始，新疆自治区党委提出：“要坚持依法治疆的基础不动摇，要全面抓好依法治疆的理论制度体系建设，全面贯彻落实好党的领导、人民当家作主与法律面前人人平等，坚持从新疆实际出发，把依法治疆作为治疆的基本方略，牢牢把握社会稳定和长治久安的着力点，加强法治宣传，坚持依法治理，推进依法治疆进程。”［2］依法治疆作为法治中国建设的重要组成，已经在打击极端犯罪，维护社会稳定方面向纵深发展。

一、依法治疆战略的基本内涵和现实意义

依法治疆战略是地方法治化的重要组成，是依法治国战略实践在新疆的具体落实。只有坚持地方法治才能实现法治中国，地方法治建设的关键则在于地方行政立法机关对法律制度的贯彻落实。因此，依法治疆战略势必成为国家法治建设在新疆发展的基础载体，新疆地方法治建设过程是依法治国地方化的必然选择。

1.从主权概念上看，依法治疆是依法治国的实践逻辑。我国是一个独立主权国家，法律体系的一致性、系统性决定了地方法治建设的必然性。法治新疆是依法治国方略的“法定默示命题”，其存在是由依法治国的内涵所决定的。［3］我国绝大多数法律规范（含地方性法规）都是由省级以下的人大和政府制定，依法治国势必需要省级以下党委政府对相关规范的实施与保障。因此，依法治疆概念的内涵表述不仅涉及依法治国方略的地方化实施，也涉及到自治区党委政府作为治疆主体的具体规划。

2.从地域概念上看，依法治疆的“疆”，不应当被解读为地理意义上的新疆，而应被确定为依法治国概念在政治方面的表述。马克思认为“国家是从社群中产生，然而又不断与社群脱离的力量”，是“抽象的政治学概念”。［4］（P166）可以认为，依法治国的“国”是国家机关和国家事务抽象表达，其核心在于依法治权、依法治政，是对公权力扩张本性的制度性约束。［5］“省”作为宪法意义上的行政区划，并不包括国家层面的组织意义，也不能代表中央各机关，是隶属于“国家”这个大的抽象行政概念之下的。［6］因此，依法治疆就不是单指新疆行政区域内的依法治理，而应当被解读为依法治国方略在新疆的不同表述。

3.依法治疆是依法治国方略背景下的历史选择。1999年依法治国概念第一次被纳入我国宪法，标志着我国依法治国方略的基本确立。其后，全国地方法治建设不断推进。目前全国二十余省、直辖市开展过形式多样的法治实践探索。［7］1999年1月，深圳市政府通过的《中共深圳市委关于加强依法治市工作加快建设社会主义法治城市的决定》是我国第一个省级政府通过的地方法治建设的规范性文件；2004年7月，江苏省政府通过《法治江苏建设纲要》；2005年6月，吉林省政府通过《吉林省规范行政行为建设法治政府若干规定》，正式启动吉林省法治化工程；2006年6月，浙江省政府通过《浙江省人民政府关于推进法治政府建设的意见》，提出“职权法定、有效监督、依法行政、运转高效”的法治建设目标；2011年5月，陕西省政府制定《陕西省人民政府关于印发加强法治政府建设规划的》；2011 年5月，湖南省政府通过《湖南省法治政府建设十二五规划》，提出“推进依法科学民主决策、依法化解社会矛盾纠纷、提高制度建设质量、严格规范行政执法、提升公务员依法行政意识和能力、转变政府职能、大力推进政务公开、加强行政监督”的工作重点。2014年6月，上海、广东等6省市完善司法人员分类管理改革试点工作启动；2014年10月，四川、浙江等地已经通过公示“权力清单”完善相关制度规范。在全国各地不断推进地方法治建设的大背景下，依法治疆战略的提出既体现了新疆与中央决策的统一，又反映了新疆社会发展的制度需要。

4.依法治疆是新疆自治区实现快速发展的基础保障。改革开放以来，新疆已在经济发展方面打下物质基础。2013年，全疆生产总值8 360.24亿元，城镇居民人均收入19 873.8元，近三十年人均年收入增长率达9.4%，经济文化发展已经具备了较好平台。［8］实现新疆的快速发展、保障新疆社会的大局稳定，需要新疆各级党委政府继续坚持科学发展、长远规划、创新作为的良好状态，也需要有规范有序的法治环境。英国大法官Tom Bingham在其法学著作《法治》一书中称，“法律规范在社会市场中的实际影响远远超越了人类的普遍认识”、“从某种意义上说，法治是最具长远效用的治理方式之一”。［9］（P134）法治作为治国理政统一地方事务的规范安排，已经成为地方社会发展的决定性因素。［10］应当说，依法治疆就是立足新疆的长远发展，就是强调法律制度在新疆社会治理中的基础性地位。唯有如此，才能实现全疆各族人民生活水平提高的现实目标。

5.依法治疆是“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”，推进平安新疆、和谐新疆的必然要求。新疆是少数民族自治地方，地区发展不平衡问题突出，只有在法律规范的统一部署下，才能做到民族区域自治权与国家政策方针的统一，才能做到尊重少数民族合法权益与履行公民义务的统一，才能实际协调区域差异导致的矛盾冲突，平衡社会利益关系、规范社会行为，确保社会的公平正义。在暴恐活动活跃期、干预治疗阵痛期和反分裂斗争激烈期的“三期叠加”复杂形势面前，只有坚持依法治疆，才能保护团结各族群众，最大限度地打击敌对分子。

6.依法治疆是建设民主新疆、开放新疆的政治保障。“民主”一词的基本含义是“普通民众的自我约束”，是“普通民众决定国家制度安排的一系列活动与精神的总称”，是“法律规范制定的原初性动因”。［11］（PP39～40）民主与法治总是相辅形成、密不可分。可以说，“民主的政治就是法治的政治，而社会主义民主政治则必须经历法律化和制度化。”［12］目前新疆社会已经具备了有利的民主政治环境，各族群众参与立法的热情高涨，新疆自治区人大仅2014年就收到涉及社会稳定、民生建设、教育文化方面的议案134件。只有继续推动新疆民主政治的稳步推进，才能使广大群众参与社会事务的权利得到进一步保障。

二、依法治疆战略实施所面临的现实困境

法治入宪以来，新疆自治区及其地州均陆续出台各项规范性文件，截止2015年1月，关于法律治理的自治区级规范共计55项。其中最早关于法治建设的相关文件是1996年是新疆第八届人大常委会第22次会议通过的《认真实施法制宣传教育的第三个五年规划的决议》，《决议》要求“在新疆各族公民中加强法律宣传教育工作”，要“稳妥处理发展、改革和稳定之间的关系”，要“将依法行政作为维护新疆长治久安的重大举措”。2010年，根据国务院《关于加强法制政府建设的意见》，自治区当年就清理废止8 000项政府规范性文件，2012年自治区清理废止5 000项政府规范性文件，2014年10月，全疆当年清理文件1 153项。为建立文件清理常态机制，2012年5月，新疆自治区人民政府办公厅发布《关于开展规范性文件备案报告与清理工作的通知》，规定每两年就要对对全疆政府规范性文件进行全面清理，该项制度在实际中已经得到切实落实。依法治疆的战略性文件是2014年11月自治区党委通过的《自治区党委关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见》。《意见》提出“要坚持反暴力、讲法治、讲秩序“，提出了“围绕平安新疆建设推进依法治疆、加快丝绸之路经济带核心区建设、提高新疆社会治理法治化水平、立足区情提高地方立法的针对性和有效性、加快法治政府建设、坚持公正司法、加强法治宣传教育、加强法治工作队伍建设”的八项重点任务。［13］该《意见》的出台标志着“依法治疆建设”问题已经有了专门的指导规范，相关制度建设已计日而待。但目前新疆的法治建设依然存在诸多现实困境，主要集中在以下几个方面：

1.相关学术研究实践总结不足。截止2015年2月，根据知网的检索，以依法治疆为主题公开发表的论文32篇，相关报道71篇，以依法治疆为研究方向的专著目前还没有。和其他内陆省市的相关研究成果相比，目前依法治疆的理论研究尚需加强。

2.法治教育工作力度有待加强。2014年7月和10月，自治区干部培训部门先后对新疆伊犁哈萨克自治州、博尔塔拉蒙古自治州和克孜勒苏柯尔克孜自治州三地州524名干部法治教育情况进行调研。组织部门首先对党校干部培训授课专题情况进行抽测，其中党校法学专题的开设仅仅分别占所有主体班次课程的4.3%、7.2%、3%。思想的认同是贯彻落实前提，相关培训所占用的时间不足势必会影响法治建设在现实中的落实。在抽测地州党校，其中党史、党建相关专题设置占到了所有专题的半壁江山，三个地州党校的专题开设比例分别为53%、67% 和78%。法律作为我国政治制度的重要组成，其基础性地位应当在干部培训中凸显，特别是应当强调马克思主义史观对当代法治建设的实际影响，但从现实来看相关法治培训问题依然没有得到足够的重视。与法学专题设置较少的问题相关的是，目前普通干部的法治意识、法律常识的培养不足。2014年干部培训部门为伊犁哈萨克自治州、博尔塔拉蒙古自治州和克孜勒苏柯尔克孜自治州三地州党校县处级干部培训班的134名县级干部，科级干部培训班的123名干部集中发放300份问卷（有效回收259份）。问卷对《宪法》《行政强制法》《土地管理法》《拆迁条例》等在现实生活中较为常用的法律规范进行考察。问卷涉及50道常识性问题（题目选自“六五”普法法学测试题库），只有4.5%的干部的准确率在90%以上；其中，63%的领导干部的正确率在50%～60%之间；正确率在20%以下的干部达20人，占测评干部总数的7.8%，结果令人堪忧。伴随着新疆社会各族群众法治意识、权利意识的不断增强，遇事找法、办事依法、调解用法、法律底线的观念不断深入人心，未来各级干部所面临的法律知识的挑战会越来越多，法律知识的学习、法治思维的培养愈加重要。新疆受民族宗教文化影响较大，法治建设和公民意识提升的任务更为艰巨。2013年，在中共中央政治局第四次集体学习时习近平强调，要“突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，发挥立法的引领和推动作用强调法治国家、法治社会、法治政府一体化发展”。［14］因此，建设依法治疆工程应当加强法治教育，提升法治新疆的速度与品质。

3.基层组织法治观念、法治思维急需加强。

2014年全疆针对基层组织“软弱涣散”情况进行了专项整治。专项治理的重要内容就是村委会居委会组织法的落实贯彻及村民代表大会制度的健全完善。“基层村委会建设在当前暴恐问题深度影响的新疆尤为重要”、“扩大村委会的议事范围、提升村集体经济收入、加强村务公开制度、发挥村民小组作用将是未来治基强基的主要抓手”。［15］2014年，自治区相关部门对新疆三地州的基层村组织进行调研，抽取了南北疆5个县（市）的356个村组织。其中，278个村组织实行了村支部书记与村委会主任“一肩挑”；146个村组织没有或者较少实施村名代表大会制度；56个村组织没有全面推广村务公开制度。对此，在自治区党委政府的强力推动下，被抽样的5个县（市）于2015年撤换调换了178名村委会主任，对村委会主任和村支部书记“一肩挑”情况进行规范，对村务公开制度进行完善。从基层组织建设视角看，对基层组织的倾斜与观念制度的规范是一个长期艰巨的工程，需要进一步深入推进。

4.司法权威和公信力有待提高。司法是社会公正的底线，对司法的尊重与敬畏是每一个民主社会公民基本的素质。然而，执行难、不服判、信访多的情况在全国依然普遍存在。根据新疆自治区高院2014年工作报告，全疆各级法院每年接待的来信来访案件42 678人次，占所有审结案件的13.09%。［16］信访基数依然较大，和全国信访案件占比的4.9%仍有差距，司法裁判的力度仍需进一步加强。［17］

三、依法治疆战略实施的路径选择

1.加快立法进度，丰富多层次立法活动。依照《立法法》要求，我国立法主要分为中央、省部以及较大的市三级。其中，全国人大、人大常委会以及国务院主要制定涉及全国的重大法律事项。而省人大、政府以及较大的市（包括自治地方）的立法不仅可以补充上级法律规范的相关内容，也可因地制宜制定更适合当地发展的法律规范。面对目前新疆反恐维稳的重点任务以及将长期处于“三期叠加”的国际国内形势，自治区及各级有立法权主体要加快制定和完善“去极端化”、互联网管控、打击暴恐音视频等方面立法工作；研究制定反恐怖法律实施细则；加快制定促进民族团结进步条例，完善宗教事务管理法规等。要坚持立、改、废、释相结合，提高地方立法的针对性、有效性和可操作性。在各种重大决策，规章和制度出台前，引入律师参与研究讨论机制，提高建章立制的质量，使之更符合法治政府的要求，为严厉打击“三股势力”提供强有力的法律支持。

2.推进依法行政，建设法治政府。依法行政是依法治疆的基本保障。国务院曾制定行政法规对依法行政问题进行指导。2010年国务院在《关于加强法治政府建设意见》中提出：提高领导干部依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷、加强组织领导和督促检查等八项具体内容。2011年至2015年新疆自治区各级政府部门针对该《意见》制订了每一年的依法行政年度计划。关于如何“提高领导干部依法行政的意识和能力”，伊犁哈萨克自治州党校曾针对县处班、中青班两个主体班次93名领导干部进行问卷调查，学员普遍认为，“重视培养各部门主要领导特别是一把手领导的法治意识和能力”是依法行政能力提升的组织保证，只有坚持“主要领导带头守法用法”才能“为依法治疆的制度建设提供人力支持”，从而“营造依法行政的环境氛围”。

3.深入开展法制宣传教育，形成讲法治讲秩序的学法用法环境。宣传教育工作不仅是普通公民学法知法懂法的重要途径，也是普法教育的基础环节。依法治疆战略需要深度整合目前法治新疆的重要规范以及文件，通过讲法律讲政治将政策，形成普通公民“规则重要”“法律底线”共识。自治区各级党委政府应借助“公民道德建设宣传月”“民族团结宣传月”“一反双讲活动”“双百活动”开展，规划实施《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划》，强化宪法宣传教育，抵制非法宗教的法治宣传，组织学习《关于进一步依法治理非法宗教活动、遏制宗教极端思想渗透工作的若干指导意见（试行）》《关于进一步加强和完善伊斯兰教工作的若干意见》文件内容，开展内容丰富、形式多样的法制教育宣传活动。

4.加强基层组织建设，完善规范基层组织民主法律制度。要贯彻落实《居民委员会组织法》，选派能力强的社区书记，配齐配强社区班子，提高社区干部工作能力，净化党员队伍。在社区委班子的构建管理方面，建议依照《宪法》《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》的要求，逐步退出“一肩挑”模式，对社区两委的工作量进行量化分配，依照所在社区的规模人数，分配社区干部指数和绩效考核指标，逐步实现有法可依、有法必依，切实解决社区（村）书记“人难选”“难选人”“干不久”“干不长”的问题。

［1］新华社.授权发布：中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［DB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm.2014-10-28

［2］新疆经济报.依法治疆是实现新疆长治久安的重要基石［DB/OL］.http://news.hexun.com/2014-11-29/170915916. html.2014-11-29

［3］黄洁，王福友.依法治省的若干理论问题［J］.理论探讨，2003（04）.

［4］马克思恩格斯选集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1992.

［5］王俊拴.对“依法治省”提法的几点看法［J］.唯实，2004（05）.

［6］韩琳.加强法制建设推进依法治省［J］.云南社会科学，2003 （03）.

［7］地方实践“依法治国”七连看［DB/OL］.http://legal.people. com.cn/GB/43027/390447/index.html，2014-12-26

［8］中华人民共和国国家统计局，6～21分地区城镇居民人均可支配收入［DB/OL］.http://data.stats.gov.cn/workspace/index？m=fsnd，2015-3-25.

［9］Tom Bingham.［M］.The Rule of Law，2011，Penguin.

［10］李晓健，法治中国建设重点在地方，民主与法制网［DB/ OL］.http://www.mzyfz.com/cms/benwangzhuanfang/xinwenzhongxin/zuixinbaodao/html/1040/2014-10-28/content-1085607.html，2015-02-11

［11］马克思恩格斯全集：第3卷［M］.北京：人民出版社，2002.

［12］唐之享，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，中国人大 网 ［DB/OL］.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/ fzjs/2008-01/24/content_1391041.htm，2008-01-24.

［13］新疆日报.中共新疆维吾尔自治区委员会关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见［DB/OL］.http://www.xj.xinhuanet.com/2014-11/28/c_1113444446.htm，2014-11-28.

［14］汪习根.发展、人权与法治研究——法治国家、法治政府与法治社会一体化建设研究［J］.武汉大学出版社，2014（08）.

［15］张玉洁，柴军等.新疆村民对村委会满意度的影响因素分析［J］.经济视角，2010（03）.

［16］新疆维吾尔自治区高级人民法院，新疆法院工作年度报告（2014年），新疆法院网［DB/OL］.http://www.xjcourt.org/ public/detail.php？id=15236，2015-01-22.

［17］最高人民法院.最高法发布法院工作年度报告（2014）［DB/OL］.http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13842. html，2015-03-18.

责任编辑：哈丽云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.04.20