政府购买社工服务进社区的实践探索

李曼音++张磊++赵会分

摘 要：本文通过分析政府购买社会工作服务的政策背景，总结了各地在购买社工服务实践工作中的经验，尤其关注了河北省在此项工作中的发展情况和存在的问题。

关键词：政府购买社工服务；社工机构；购买模式

在我国经济社会不断向前发展的大背景下，政府购买社会工作服务作为一个新兴事物伴随着打造服务型政府、改善民生的步伐应运而生。作为政府购买公共服务的主要工作部署内容，民政部、财政部于2012年联合下发了关于《政府购买社会工作服务的指导意见》，以促进各地开展此项工作。2013年9月26日，国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对政府购买公共服务工作进行了总体部署。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调指出要加大政府购买公共服务的力度。在政策指导下，我国地方政府在探索政府购买社会工作服务的实现方式，社会工作机构与社会工作者提供社会工作专业服务实践等方面做出有益的尝试。去年8月河北省民政厅、财政厅也出台了《关于政府购买社会工作服务的实施意见》，然而政府购买社工服务的实践还未遍布整个中国大陆，政府购买社工服务仍具备新兴特质，所以对其研究也正处于起步阶段。

一、政府购买社会工作服务的实践研究

（一）购买范围。据中新网报道，广东省政府采购范围已由单纯的货物类采购扩大到工程类和服务类采购，一些公益性强、关系民生的采购项目，如中小学免费教材等也纳入了政府采购范围，日益增多的民生项目成为政府采购规模扩大中的亮点。在上海，政府购买社会工作服务已涉及社会救助、社区建设、统一战线、婚姻家庭、残障康复教育辅导、劳动关系、人口计生、信访维稳、应急处置等领域，服务对象包括老年人、残疾人、儿童、青少年、妇女、社区矫治对象、来沪人员等。

（二）购买模式。经过研究，从我国目前政府购买社会工作服务的实践情况来看，已经形成两大类购买模式：购买岗位和购买项目。购买岗位就是购买方根据服务需求设置岗位，经过资格审核和竞争机制聘用符合岗位要求的社会工作者，而服务提供方不是独立法人而是自然人，买卖双方在合同的约束下，构成劳动契约关系；购买项目则是购买方根据社会需求形成购买计划，通过一定的购买程序，以合约管理方式向符合项目要求的民间组织或企业法人购买社会工作服务。

以这两大购买模式为基础，一些学者从不同角度做出了更深层的分析。陈小强就买卖双方之间的关系来分析，从试点情况来看，我国政府购买社工服务的模式主要有三类：一是形式性购买模式。即社会工作服务的提供方实际上是购买方在职能上的延伸，社会工作服务的提供方不是独立的决策主体，买卖双方不构成契约关系，因而只能是形式上购买。二是非竞争性购买模式。这种模式下的买卖双方是独立的法人主体，二者也形成契约关系，但社会工作服务的提供主要是委托方式进行的。这种模式借鉴了市场机制，但仍然缺少竞争和透明，社会工作服务买卖难以监控。三是竞争性购买模式。即合同双方是两个独立决策的主体、有明确的社会工作服务购买目标、有可选择性的竞争市场和公开的竞标程序等四个条件，从而实现政府通过招标的方式达到成本最小化、收益最大化的目的。政府通过竞争性购买的方式提供了多种社会工作服务。代曦从项目购买的实践中总结出三种模式：一是竞争性购买模式。二是谈判购买模式。三是协议委托模式，这是一种没有竞争的单一来源的谈判购买模式，服务购买方向唯一的服务提供方征求建议、协议价格并购买其服务。

应该说从目前的发展趋势来看，前文所提到的竞争性购买模式是最理想的模式，也是我国随着政府购买社工服务工作进一步推行过程中应提倡和完善的模式。但是由于社工机构和购买社工服务在我国还属新兴事物，政府在购买服务的科学性设计、有效评估、信息公开等方面都有很大的局限性，社工组织数量不足、专业能力差等因素也导致在现阶段还难以实现真正意义上的竞争性购买模式。

（三）购买流程。在各地探索购买流程的实践中，大多存在这样一个规律：内地欠发达地区向沿海发达地区学习，沿海发达地区向国外学习。在不断探索和创新中，以深圳为代表的沿海发达城市在推行政府购买工作时基本经历了四个阶段。

在计划阶段，政府和有关专家收集社会工作服务的需求信息，评估需求，按照需求指定购买计划并报财政预算，审核通过后报深圳市政府采购中心，准备招标。在招标阶段，既是政府购买社会工作服务的重要阶段，也是体现购买构成竞争性市场化的重要步骤。政府按照相关法律法规向社会公布招标要求，然后社会工作服务机构撰写标书，参加竞标。标书预审后，发标方针对符合开标要求的标书组织开标，在综合评标中得分最高者中标。最后民政局与中标机构签订书面合同，招标流程结束。实施阶段是指社工机构面对服务对象直接提供服务的过程。在这一过程中，社工服务机构根据合同约定的条款和服务方案向服务对象提供社会工作服务。在服务的实施过程中，民政部门对服务的开展情况、服务质量和效果以及资金的使用情况做出监管。评估阶段是指政府邀请第三方评估机构对服务实施过程、成效进行检查评价的阶段。

（四）资金问题。在资金问题上，政府购买社会工作服务的资金来源主要有税收收入或者非税收入。利用税收收入是各地较为普遍的做法，各级政府通过制定政策或者文件，将购买社工服务的资金纳入各级财政预算，方案制定和实施过程中财政部门起到统筹和监督的作用。二是利用非税收收入，包括行政事业性收费或者彩票公益金收入。笔者认为，经济基础是推进购买社工服务和促进社工机构发展的关键因素，经过对比研究发现，在经济发达地区，政府在民生方面的投入自然较大。相比之下的经济欠发达地区，政府还在抓GDP，无心也无力把购买服务纳入资金投入的重点工作，社工组织也还处于萌芽阶段，有的城市甚至没有一个有规模的社工机构，所以政府购买社工服务也就无从谈起。

二、河北省政府购买社工服务的现状和问题

根据2014年8月《关于政府购买社会工作服务的实施意见》，河北省将在社会福利、社会救助、优抚安置等领域，面向妇女、儿童、青少年、老年人、残疾人等服务对象，组织开展政府购买社会工作服务。政府购买社会工作服务不仅包括为老年人、残疾人和优抚安置对象提供生活照料、精神慰藉、社会参与、代际沟通等服务，也包括城市流动人口社会融入计划，为城市流动人口提供生活扶助、就业援助、生计发展、权益维护等服务，帮助其尽快融入城市生活，实现城市户籍居民与外来经商务工人员和谐共处。此外，还实施了农村留守人员社会保护计划，帮助农村留守儿童、妇女和老年人缓解生活困难，构建完善的社会保护与支持网络。

河北省的政府购买社工服务工作仍处于起步阶段，所面临的问题也比较具有普遍性，主要有以下五个方面。首先是思想认识方面，社会和政府部门对社工服务的内涵和功能缺乏了解，宣传力度不够；其次在体制机制方面，表现在社工机构发育不健全和社会工作体系建设不健全；第三在资金方面，政府购买服务的资金投入不大，资金来源渠道单一；第四是人员方面，表现为社工人员专业水平不高，待遇低，流动性大等；最后是制度方面，主要问题是法律法规滞后。而针对这五大方面的问题，现有研究给出的解决思路也比较一致，一是要转变思想意识，加大宣传力度；二是主张试点先行，按照分步建设原则推进购买社工服务的工作；三是合理安排社会工作服务采购资金，拓宽融资渠道；四是加快推进社会工作及人才队伍建设；五是制定相关管理办法，采取灵活多样的购买方式。

参考文献：

[1] 陈小强，我国政府购买社会工作服务初探[J]， 观点，2008（6）

[2] 代曦，政府购买社工服务的模式选择[J]， 2011（7）