企业兴办高职教育法制保障问题之探讨

许少鹏

摘 要：本文在对企业兴办高等职业教育的法制保障存在的问题进行分析的基础上，提出了牢固树立“依法执教”、“依法治校”观念，健全高职教育的法律制度，对营利性和非营利性法人分类实施管理，完善招生制度、学费标准和政府资助补贴政策，建立有效支持高职院校专业建设的法规体系等加强企业兴办高职教育法制建设的对策和建议。

关键词：企业办学；高等职业教育；法制建设；对策；建议

一、我国企业举办高等职业教育法制建设的历程

我国企业办学的法制建设，肇始于1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》。《宪法》规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量，依照法律规定举办各种教育事业”。企业兴办高等职业教育的法律体系在不断完善。

1993年2月中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，明确“职业技术教育是现代教育的重要组成部分”，提出“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制……加快教育法制建设，建立和完善执法监督系统，逐步走上依法治教的轨道。”

1993年8月国家教育委员会颁布《民办高等学校设置暂行规定》，规定 “民办高等学校及其教师和学生享有与国家举办的高等学校及其教师和学生平等的法律地位”，“民办高等学校不得以营利为目的”。

1995年9月施行《教育法》，规定 “国家鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人都不得以营利为目的举办学校及其他教育结构”。

1996年5月施行《中华人民共和国职业教育法》，明确“政府主管部门、行业组织应当举办或者联合举办职业学校、职业培训机构，组织、协调、指导本行业的企业、事业举办职业学校、职业培训机构”。

1997年10月施行《社会力量办学条例》。这是新中国第一部专门规范民办教育的行政法规。

1998年8月颁布《高等教育法》，明确“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展”。

2002年12月公布《民办教育促进法》，明确“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权”。规定 “出资人可以从办学结余中取得合理回报”。

2007年2月教育部发布《民办高等学校办学管理若干规定》，要求 “按照积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针，引导民办高等教育健康发展”，规定“ 民办高校的借款、向学生收取的学费、接受的捐赠财产和国家的资助，不属于举办者的出资。

2010年6月通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，提出建立“政府主导、行业指导、企业参与”的职教运行机制，“大力支持民办教育”和“依法管理民办教育”，规范民办学校法人登记。并首次提出“积极探索营利性学校和非营利性学校分类管理”。

2014年6月国务院下发《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确“企业是职业教育重要的办学主体……鼓励行业和企业举办或参与举办职业院校”。2014年6月教育部等6部委发布《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，提出“鼓励企业举办或参与举办职业院校，到2020年，大中型企业参与职业教育办学的比例达到80%以上”。

二、企业兴办高等职业教育的法制保障存在的问题

（一）法律地位与法人财产权模糊。（1）计划经济时代具有行业管理或行政管理职能的行业主管部门举办的高职院校，其财产属国有财产，属事业单位法人。此类院校实际为政府举办，一般已交教育行政主管部门管理。行业主管部门或原行业主管部门已公司化运营的企业集团一般不再投入办学资金，参与办学的程度已不高，主要是在行业企业的培训及实习实训基地建设方面提供支持和合作。此类院校受政府部门统管较多、市场介入不够。（2）国有大型企业（集团）举办的高职院校，一般是计划经济时代“企业办社会”性质的企业附属学校发展而来，为数已不多。此类院校处于政策的夹缝中，政府的支持、财政性资金的获得少于政府所办院校，举办企业的投入、收取学杂费的标准、办学的自主权又比不上民营企业举办的院校。（3）个人或企业主或民营教育投资公司、民营企业以及混合所有制企业为公益及盈利目的、企业发展需要主动举办的高职院校，属民办非企业单位法人。此类院校存在的主要问题是法律地位及法人治理机制不清晰、法人财产权不明确、政府资助与补贴等政策落实不力、缺乏公平竞争。

（二）法律规定的非营利目的与客观存在的逐利动机的矛盾。根据《教育法》以及《民办教育促进法》，企业办学不能当然地象企业经营那样具有营利性目的。但是，企业本质上是营利性组织，职业教育与经济活动密切相关，是投资活动，具有浓厚的产业特征，客观存在营利性动机。据全国人大教科文卫委员会一次调查表明，只有10%投资办教育的机构或个人是出于公益性目的，90%是要求有回报、盈利的。中国民办高等教育的资金来源，几乎完全以学费为主。限于我国国民收入水平较低，民办高校不可能采取高收费来增加学校经费。办学资金的来源、人才培养水平提升所需的资金保障等与逐利动机的满足不可避免地出现冲突。

（三）招生就业、学费收取和资助补贴等制度方面的不完

善。招生就业制度缺少规范。招生计划、招生程序失范，招生与就业缺少衔接，就业指导和服务义务的履行不到位。高职院校设置标准、高职院校人才培养工作评估标准及专业评估办法的更新、完善没有与时俱进，不足以作为确定学校招生规模的依据，难以保障高职院校的办学能力、教学质量。

学费收取的标准、政府资助及补贴的制度安排、办学投入及办学成本支出的规范等不完善。政府的生均经费只拨付给政府举办的高职院校，导致公办学校比民办高职院校学费水平低很多，极大的影响了民办高职院校的生源数量和质量，客观上造成了对民办高职院校及其学生的不公平。

（四）对企业举办的高职院校的专业建设支持不力。 “校企合作、工学结合”的制度、法规不健全。实习实训基地共建共享、校企人员互兼互派等缺乏规章、办法。对企业和学校分享职业教育的成果中“搭便车”行为缺少有效的制约措施。校企合作的共赢得不到保障。“双师型”教师队伍建设、教师培训进修缺乏可行的制度安排。信息化教学的规范缺失。企业举办的高职院校在职业教育重点项目建设上很少获得立项和建设经费支持。

三、加强企业兴办高职教育法制建设的对策和建议

（一）牢固树立“依法执教”、“依法治校”观念。借国家推进法治东风，对职业教育的管理者、举办者和办学者加强法制教育，强化法治意识，使“依法执教”、“依法治校”成为自觉行动。充分认识法制建设的重要性、紧迫性，积极推进教育立法、已有法规的修订及执法工作。

（二）健全高职教育的法律制度。在修订教育法、职业教育法、民办教育促进法、高等教育法、教师法以及教育、劳动、人力资源等相关法律法规时，应在明确法律地位、制定规划、确定经费投入体制、制定生均经费标准、引导多渠道筹资、学费减免、加强管理、信息服务等多方面注意完善。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的“政府主导、行业指导、企业参与”职教运行机制， 三个不同的主体及其关系在相关法律法规的修订中应体现出来。《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》的“积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育，探索发展股份制、混合所有制职业院校……允许社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”等内容应制订、修改、补充相应的法律法规来保障其有效实施。加快高职院校章程制定、完善步伐。提高高职院校内部规章制度的合法性和科学性，加强高校内部规章制度的行政和司法监督。

（三）对营利性和非营利性法人分类实施管理。民办教育的公益性与可营利性并不矛盾，部分教育机构合法地营利还会促进整个教育事业的发展，从而增加社会公益。《民办教育促进法》规定了合理回报，又明确 “在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院进行规定”，可理解为对营利行为的肯定，体现了立法者的创新与突破。2010年颁布的《教育规划纲要》提出“开展营利性学校和非营利性学校分类管理的试点”，将以前模糊的概念和做法明晰化、制度化了。管理大师德鲁克在对非营利性组织和公共服务业，特别是教育和医疗服务的管理问题进行了全面深入的研究后，认为“只要公共服务业务的发展有可能转变为营利性业务，就应毫不犹豫地进行这种转变”。 美国2008年营利性大学达到1043所，占美国私立大学的39.1%。日本《私立学校法》规定：学校法人可在不影响所设私立学校教学的情况下，从事以获得盈利为目的的事业。

从我国国情出发，给予举办者合理回报和进行营利性学校试点不失为有效的尝试手段之一。可通过立法，将民办高校划分为营利性和非营利性法人，对营利性与非营利性民办学校实施分类登记管理，将公益性原则作为学校法人共同遵守的原则性规定。

（四）完善招生制度、学费标准和政府资助补贴政策。制订高职院校办学能力的建设和评估办法，科学核定高职院校办学规模，对办学规范、管理严格的民办职业院校，逐步实行自主确定招生范围和年度招生计划的制度。面向市场，规范招生就业的信息整理、分析、发布，为制定招生计划、发展规划提供科学的依据。完善招生就业、办学规模等方面的法规，维护招生秩序，保障就业指导及服务到位，有效调控企业举办的高职院校的办学规模。建立办学投入、成本的分析、测算和监控制度，对学费合理定价，规范学费标准。规定公办院校不得因有政府拨付的职业教育生均经费而为抢生源降低学费，有效发挥学费对办学成本的补偿作用、对办学资金的保障作用。制订相关配套政策，吸引捐资办学。做好落实政府资助补贴的制度安排。对职业教育的优惠政策，确保民办学校与公办学校同等享受。

（五）建立有效支持高职院校专业建设的法规体系。制定促进校企合作和职业教育集团化发展的法律法规，制订产学研合作教育条例。发挥企业办学优势，协调解决合作各方绩效目标、考核标准存在的矛盾，促进校企合作双方结成利益共同体。

完善职业教育重点建设项目管理办法、职业教育基础能力建设规划，民办职业院校与公办职业院校公平分享职业教育资源。制订提升“双师型”素质的教师获取职业资格证书、企业实践、聘请行业企业人员任教等措施，规定职业教育教师在资格标准和认证、职务职称晋升、培养和培训、福利待遇等方面的权利。编制职业教育信息化相关标准，加强教育信息化建设的规划和统筹。

参考文献：

[1] 邢晖.《职业教育法》修订应体现“跨界”特征[N].中国教育报.2011年7月28日.

[2] 中国高等教育学会组编.改革开放30年中国高等教育发展经验专题研究[M].北京：教育科学出版社，2008.