反腐还得靠制度

周瑞金

什么是真正的反腐败呢？我认为，这就需要对我们的制度做一番认真的审视和反思，需要建立和健全制度，需要有法律对于权力的约束

腐败问题，始终是困扰着当下中国的重大忧患。目前，中国的腐败问题究竟有多严重？

请看一组数字：2014年1-5月，全国纪检监察机关给予党纪政纪处分的官员有62953人，比去年同期增加了34.7%。从中共十八大闭幕到2014年11月，已有48名副部级以上的干部因为违法乱纪遭到调查，其中副国级的有3名。

有人说，中国的腐败官员，很多可以申报吉尼斯世界纪录。据媒体报道，安徽萧县原县委书记毋保良，贪污受贿800多次以后，因为受别的案子牵连才东窗事发，意外落马。呼和浩特铁路局原副局长马俊飞，在当地住宅和北京的房子里藏了8800万元人民币、419万美元、30万欧元、27万港元、43.3公斤黄金。国家能源局煤炭司原副司长魏鹏远，家中被搜出的现金超过2亿元，差不多有2.3吨重，执法人员从银行调用了16台点钞机清点这些现金，当场烧坏了4台。还有河北秦皇岛，一个副处级的供水公司经理，家中藏有过亿元现金、37公斤黄金以及68套房产手续。

这是中国自1978年以来，历时最长、强度最大、范围最广的反腐行动，特别延伸到历来很少涉及的军队高层。全中国，乃至全世界都正在密切地关注着反腐最新进展，民间对是否会有新的大老虎甚至更大的老虎的出现，充满了好奇和期待。

什么是真的反腐败

有人说，现在的反腐败，还只是反腐败分子，不是反腐败本身。从一个又一个的腐败案例中，我们不难看出，他们其实大多在重复着同样的故事。那些操控着权力的大小官员，都会有自己的私人利益需要照顾;即使他们没有，他们的亲属或者特定关系人也一定会有。长期以来我们一直奉行政府主导和推动型的经济发展，这就为涉租寻租、权钱交易留出了足够的空间。所以，在公权力作用明显的地方，如土地、房产、矿产资源开发以及基础建设、工程的招投标、设备采购、企业上市并购等领域，权钱交易尤为显著，各种方式的利益输送，或明或暗，无处不在。

买官卖官，则是权力的裸奔，是腐败赤裸裸的体现。在存在买官卖官的地方，这些官员往往会拉帮结伙，结党营私，相互包庇，结成特殊利益集团，严重者甚至公然对抗中央，把地方搞得乌烟瘴气。现在的腐败案，一查就是一窝，像山西、江西，像发改委那样集群式、塌方式的官员落马现象，已经屡见不鲜。有道是拔出萝卜带出泥，谁知泥里还有大萝卜，于是又带出更多的泥和更大的萝卜。

那么，什么是真正的反腐败呢？我认为，这就需要对制度做一番认真的审视和反思，需要建立和健全制度，需要有法律对于权力的约束。而这，应该是进一步深化改革和依法治国的首要任务。王岐山曾说，要用治标来为治本赢得时间，说明中央对这一点有着清醒的认识。四中全会确立的依法治国、依宪治国的方略，正是这一点的集中体现。

约束党政权力

依法治国，自然包含了反腐败的任务。依法治国，首先是依宪治国，也就是首先依法治官，也就是用法律来规范党政权力。人类之所以建立国家，是寄希望于公权力保护自己，但是如果公权力不受约束，那么公权力的滥用反而会成为社会的祸害。不能否认，中国的司法实践长期受制于党政权力的干预和阻碍。党政权力在司法权威面前更为强大，司法权力难以约束党政权力。

长期实行的一把手负责制，加剧了权力的过分集中，很多重大决策或人事安排往往是几个人甚至是一个人拍板说了算。地方或部门的一把手，很容易蜕变成无法无天的“土皇帝”。周永康、薄熙来之流，之所以能够在不同职位上为所欲为，正是由于其一把手的权力得不到有效制约。这种体制，很容易形成少数人说了算的局面，并为买官卖官和公权力私用、滥用大开方便之门，最后给党和国家造成无可挽回的损失。

所以，从根本上改变高度集中的决策权力格局，建立各级集体领导体制，形成适当的权力制衡制度，打破少数人对权力的垄断，是从根本上反腐的必然要求。

中国的腐败，已由发展型腐败全面恶化为掠夺型腐败、垄断型腐败。久加诺夫总结苏共失败的原因，就是“垄断权力、垄断资源、垄断真理”。是谁在垄断呢？特殊利益集团。从落马官员不断上升的犯罪金额和越来越高的级别来看，这些集团在攫取国家与社会资源的能力方面，正以惊人的速度在不断膨胀。

值得注意的是，这些特殊利益集团早已盘根错节，形成了庞大的势力。从目前公布的一些案例来看，涉及地方和中央的党政大员、地方黑社会势力、部分代理人性质的民企、垄断性央企，横跨能源、交通、文广、资本市场等关键领域，甚至已经侵入国家政法、纪律队伍和武装力量。可以说是从点到面，就像癌细胞那样，无孔不入，不断扩散。

这种局面的形成，主要在于权力的高度集中与肆无忌惮，不受制约。长期以来，我们不恰当地把权力过分地集中在党委甚至是党委书记手里。在有些地方，党的绝对领导变成了党委书记的绝对领导，党委书记不受监督和制约，甚至可以凌驾于法律之上，出现了以言代法、以权压法、以党代法、干预司法的现象。这些现象，就是腐败滋生的温床。

请宪法出场

在法制体系初步建立的今天，我们基本结束了过去无法无天的局面;我们现在还要警惕的是，不能有法无天。有人说权力具有强制性、独占性、膨胀性和腐蚀性四个特点，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。权大于法、情大于法，是有法无天的痼疾，正是这个痼疾，给经济高速发展的中国添了不少乱子，也给了腐败分子以可乘之机。

那么这个”天“是什么呢？就是宪法。我们要深化改革，要请宪法出场。《宪法》第五条规定，任何政党、国家机关和个人都要遵守宪法。《中国共产党章程》也规定，党必须在宪法和法律范围内活动。四中全会的决定再次强调，任何组织和个人，都必须尊重宪法、法律权威，都必须在宪法、法律范围内活动，都必须依照宪法、法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法、法律的特权。宪法是国家的根本大法，宪法的权威不容挑战，没有比宪法更高的规范。宪法规定了权力的最远边界，是关住权力的最大的笼子。可以说，宪法的执行力，是依法治国的根本标志。只有在宪法的监管之下，公权力才会受到制约;只有在法律的约束之下，掌握权力的官员们才会由“不敢腐、不想腐”，转而变为“不能腐”。

监督监督者

除了法律的约束，还需要监督，需要使权力的运用在阳光下进行。阳光是腐败的天敌，只要权力在透明的情况下运用，腐败便无从下手。经过多年建设，中国的纪检监察机构已经比较完善，这次党中央又决定建立反贪总局，可以说监督力量还在加强。

但是，接下来的问题是，谁来监督监督者呢？我认为，这就需要媒体出场。可以说，媒体是党和国家反腐的重要阵地，过去我们几乎放弃了这个反腐阵地。你看有哪些大案要案是由媒体揭发暴露的？有些地方的媒体，一味满足于歌功颂德，或者小打小闹式的曝光，地方政府也经常利用媒体把自我批评变成自我表扬，把丑事变成好事，把灾难变成喜事。这让媒体在监督公权力反腐败方面起到的作用着实很有限，甚至可以说基本失职。

腐败不是一日炼成的，要是媒体能够在风起于青萍之末的时候，及时加以揭露曝光，那么就能防患于未然。这也需要我们审视和反思权力和媒体的关系。党领导媒体，不能变成党委书记一个人领导媒体。媒体对党的领导人，也应该有监督作用。进入互联网时代，网上的举报、监督起到了一定的作用，刘铁男案就是例子。网络举报、揭发和监督，是人民群众监督权力的一个重要体现，是反腐败的利器。如何拓宽并利用好人民群众对公权力的监督渠道，也是反腐需要研究的一个重要方面。没有人民群众的支持，反腐事业很难取得成功。要用制度保证人民群众反腐的权利，保护人民群众反腐的热情。

反腐还需要制度化的国际合作。中国有多少贪官逃到了国外，又有多少不义之财被转移到国外！这次APEC峰会上，在中国的主导下，搭建起了“最大反腐国际追逃追赃平台”，习近平坚决表示，要大力推动亚太反腐败合作，建立APEC反腐执法合作网络。这是一个很好的开始，相信这方面的工作很快会取得进一步的进展。

在具体的制度建设上，可建立以下几项制度：一是建立政府权力的清单制度，以权力的负面清单来约束寻租，把公权力关进笼子，不能无限地膨胀;二是建立公共财政的法案，实行透明的财政预算制度;三是要加强国家审计机关在反腐问责方面的重要作用，实行审计公开制度;四是建立不动产登记制度;五是建立海外资产登记制度;六是建立全球的税收情报交换系统，提高国际税收信息的透明度，建立国际税收征管合作的新秩序。

当然，靠制度反腐，不仅仅只是上述内容。我在《终结腐败》一文中，已充分论述了七位一体的制度笼子和三项技术保障，在这里就不再展开。

（摘自《财经》）