完善与创新农村社会治理体制机制*①以A市为研究对象

王雪珍（中共湖南省委党校 湖南长沙 410006）

完善与创新农村社会治理体制机制*①以A市为研究对象

王雪珍
（中共湖南省委党校 湖南长沙 410006）

当前农村社会矛盾较多且比较复杂，尤其是增收困难、土地权益被侵害、外出务工权益、社会治安日益复杂等问题，给农村社会治理带来了许多新挑战，加强与创新农村社会治理因而异常迫切与重要。A市作为两型社会的试验地之一，城乡发展差距仍然很大，农村的文化教育、医疗卫生、社会保障等与农民利益息息相关的社会问题日益凸显。因此，分析A市如何从发展现代农业、完善农村公共事业、健全农村社会矛盾的调处机制、提高村级组织自治力等方面着手，不断提高社会治理的能力和水平，对中国农村和谐发展具有借鉴意义。

农村社会治理 农村公共事业 农村社会矛盾农民利益

引言

“农村社会治理是在国家既定的体制、制度的框架下，运用农村公共权威对县级政权管辖之下的农民聚居地区进行领导、调控、管理和共治以实现农村有序发展所形成的一种范式。”［1］我国农村占大部分区域，农村社会应是社会治理的重中之重。过去，社会治理的重心在城市，而当前社会矛盾较多地集中在农村。农民增收困难、农民土地权益不断被侵害、新生代农民工权益问题突出、农村社会治安问题日益复杂等，给农村社会治理带来较大的新挑战，完善与创新农村社会治理体制机制因而显得异常迫切和重要。

一、目前农村社会治理面临的难题

近年来，随着中央惠农政策增多、扶持力度加大，农村经济社会不断发展，农民生活水平不断提高，村貌也焕然一新，为农村社会治理打下了良好的基础。但是随着经济社会不断发展，新的社会问题和矛盾也在不断产生，农民诉求越来越多，农村社会治理遇到了前所未有的挑战。

1.农民增收难，严重影响农村社会和谐发展。虽然近年来随着国家出台、颁布和实施了一系列的强农惠农政策，农民收入呈现持续增长态势。但是总的说来，农村基础薄弱，农民收入相对较低，农民增收渠道少，增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大，而且随着城乡统筹发展加快，农民对物质和精神文化生活的需求也越来越高，这与农民的低收入水平相比有较大的落差，导致他们产生不满情绪，引发一系列的社会矛盾。另外，我国有百分之三农村贫困人口生活在自然环境恶劣、资源匮乏、地理位置偏远的地区，自然灾害频发，经济社会发展落后，农民生活困难，社会治理问题更严重。

2.公共事业发展滞后，农村社会和谐发展基础薄弱。由于长期以来的二元体制的影响，农村经济发展缓慢，农村公共事业发展落后，不仅拉开了农村和城镇经济发展的距离，也影响农村社会与城乡关系的和谐。21世纪以来，党中央、国务院始终把“三农”问题作为政府各项工作的重点，城乡统筹发展步伐加快，农村基础设施、医疗卫生、文化教育、社会保障等领域取得了明显进展，但与日益快速发展的城市相比，农村公共基础设施落后、公共服务供给不足等问题更加突出。农村居民义务教育、劳动就业、精神文化等公共服务资源水平较低，农村低保、新农合、新农保的标准偏低、覆盖面较小，导致农村居民和城市居民在各个方面的待遇差距增大。农村社会事业发展缓慢，看病难、上学难、环境差等现象成为了农村社会与城乡关系和谐发展的绊脚石。

3.新生代农民工问题日益凸显，影响农村社会有效治理。目前我国约有两亿多农民工，60%左右是80后、90后新生代农民工，大部分新生代农民工的生活方式、消费方式与城市居民基本一样，他们要求享受与城市居民同等待遇的愿望十分强烈，但社会对新生代农民工的定位和态度仍普遍停留在传统农民工的基础上，用工方式与新生代农民工诉求存在严重偏差，普遍存在劳动合同签订率低、社会保险参与率低、工资水平总体偏低现象，新生代农民工想融入城市将面临很多现实问题，若不进行有效疏导，就会影响农村的社会治理，对社会稳定造成影响。A市作为一个劳动输出大市，也是一个劳动接收大市，新生代农民工问题日益凸显。现在最突出的是农民工合法权益及工资的拖欠问题。在国家出台的新《劳动法》和A市劳动监督部门的强劲督促下，在外或在A市的农民工的合法权益得到了相应的维护，但是依然或多或少存在着少数企业拖欠农民工工资的现象，难以享受与城市居民同等待遇等问题仍然存在。

4.农村土地征拆领域引发的社会矛盾日趋严重。近年来，随着我国新型工业化、新型城镇化建设步伐不断加快，土地资源日益凸显其珍贵性稀缺性，一些地方政府为了加快城市建设的步伐，大肆成立开发区、实行“村改居”，为让地方财政的腰包鼓起来，不惜侵害农民的土地权益，严重影响了农村社会的和谐稳定，因这种问题而上访的趋势有所上升。

5.农村社会治安综合治理产生了新的问题。现阶段，我国大部分的行政村没有集体经济来源，加之保证其工作正常运转的政府财政转移支付的工作经费缺乏，导致部分的地方村干部工作不积极，对乡镇或街道交给的工作任务敷衍了事，甚至是干脆不管。在一些市郊区，因为搞城市建设，有些农村需要拆迁，有少数村干部大肆侵害集体利益，引起众多社会矛盾。此外，由于农村大量的青壮年进城打工，留在家里的都是妇女、老人和儿童，其社会问题更加复杂，更容易引起社会的不稳定。

二、国外农村社会治理的经验借鉴

“在上个世纪七十代初，韩国工农业发展严重失调，城市居民和农民的年平均收入水平差距拉大，农村劳动力老龄化严重，农村人口的大量无序迁移等带来了诸多的城市问题和社会难题。”［2］韩国政府开始实施的“新村运动”，其主要经验做法是：一是在发展初期，“新村运动”发展模式主要采用政府主导型，由政府通过对优美农村环境，提高农民生活质量，加大农村基础设施、农村教育、公共卫生等公共产品的投入来扩大内需，消化产能过剩，逐步缩小城与乡差距，充分调动农民参与新农村建设的积极性。二是在发展中期，“新村运动”的发展模式是政府培育与社会跟进相结合型，政府的工作重心向激励发展特色农业、畜牧业、农产品加工业、农村社会保险业以及农协组织的建设等工作上转移，逐步培育与发展社会实体，为农村自我发展打下了坚实的基础。三是在发展的后期，“新村运动”发展模式逐渐转向国民主导型，这既符合客观生存和发展的规律，又有利于农村经济社会、文化生活的有序发展，如农业科技推广、农村教育机构、农村经济研究等组织机构在新农村运动中发挥主导作用，政府通过规划、协调、服务等手段，为农村经济社会的自我发展创造良好的环境。

英国的乡村，在20世纪40～50年代，也曾经历过与当今中国相类似的发展阶段及遭遇到相类似的发展问题，如农业现代化程度低、农民收入不稳定、就业机会有限，以及基础设施匮乏等问题。为此，“英国政府专门成立了一个调查委员会以摸清问题的根源并提出刺激发展的方案，并‘自上而下‘地制订了一套战后乡村发展战略。然而，至20世纪70年代，这些乡村发展战略被指责未能反映地方需求，不利于地方社区的发展。面对逐渐加剧的全球化竞争和逆城市化给乡村发展带来的机遇，已有的乡村发展战略已不合时宜。对此，20世纪80～90年代期间，英国的乡村发展战略的制订转向‘自下而上’，注重地方的需求，强调社区的建设。”［3］这一战略的顺利实施使得英国乡村迅速发展。英国的乡村发展战略得以顺利推行要归功于：一是政策的制定采取“自下而上”的模式，这一模式要求注重当地需求，并依托当地的自身优势，通过提升和增加自然与人力资源的价值来振兴乡村经济；二是注重政策的综合性，不仅强调不同经济部门之间的相互联系，也强调乡村、乡村经济、社会与环境等的相互依存；三是注重多元参与，“其乡村发展计划通常以居民与邻居间的互助或居民与地方部门之间的协作等多种自愿参与的方式来推行，在社区之间或不同中介之间通过成熟的自助合作的战略来组织乡村发展计划的参与者”［4］；四是注重乡村发展的长远性及可持续性，注重资源的保护与合理利用相结合，大力发展非农产业促进乡村经济社会发展；五是充分运用法律及市场手段，在乡村土地管理、农业发展和资源发展与利用等方面出台了众多的法律条文，这些法律条文对农产品价格制定、乡村劳动力转移及农业发展模式确立等意义重大。为充分发挥市场对资源的优化配置功能，英国制订了一系列符合市场规律的政策，如降低了农业贷款申请门槛、鼓励合并小型农场、扩大农产品市场、确立土地注册体制、下放土地使用权等，促成了土地交易的市场化，为农业发展的高效化、规模化及现代化提供了有力的保障。英国乡村经济社会发展的经验为我国未来农村社会经济的发展提供了很好的借鉴，我国今后农村社会治理模式也要结合我国实际注重乡村、乡村经济、社会与环境的相互依存，注重政府、社会、村民的多元参与，实现农村社会治理的现代化。

三、多层面创新农村社会治理体制机制

1.不断提升农业现代化水平，增加农民收入，夯实物质基础。发展农村经济，增加农民收入，是建设农村和谐社会的重要内容。只要农民群众的物质生活过好了，精神文化生活丰富了，公共服务的保障水平与城市居民相同了，农村和谐社会建设的目标就会实现。以A市来说：

一是要不断深化农业结构调整。大力实施粮食增产工程，严格落实遏制耕地抛荒责任制，杜绝直播和“双”改“单”现象，确保双超配套面积突破25万亩。积极推广规模、生态、安全养殖模式，形成以粮食、生猪、竹木和劳务经济四大支柱产业，湘莲、槟榔、皮革、休闲农业四大特色产业为主的现代农业结构体系。二是要坚持以工业的理念推进农业产业化。加快100个农业产业项目建设，力争龙头企业上市融资有新的突破，农业产业化产值突破300亿元。三是要扎实推进农业科技创新。深化产学研、农科教结合，组织本市的农业大专院校、科研院所与农业合作组织对接，不断培育农业新品种，打造品牌产品，发展绿色农业、生态农业和有机农业，完善从农田到餐桌的技术监控体系，有力保障食品的安全。四是加大农民技能培训力度，提高农民就业能力。通过整合各类教育资源，组织开展农民技能培训，实现技能与岗位、地方与企业双向对接，提高农民就业能力，增加农民收入。五是大力发展农业专业合作社，促进规模经营。A市通过大力发展与巩固农民专业合作组织500个，重点扶持20家市级示范性农民专业合作社，扩大了农业经济经营规模。

2.城乡统筹，服务均等，发展公共事业。大力发展农村公共服务事业，改善农民群众的生产生活条件，促进社会和谐发展。着力深化人才体制改革，建立城乡人才流动机制。鼓励和支持机关干部到镇、村挂职锻炼、大学生到农村当村官，重视和关心农业科技队伍建设，积极开展科技下乡活动，进一步体农业科技水平。着力提高农村义务教育水平，推动城乡教育资源共享和互动。大力提高农村基本医疗服务水平，提倡市级医院对口支援乡镇卫生院，进一步完善乡镇卫生院、村卫生室等公共卫生和基本医疗服务功能，提高农村医疗服务水平。着力提高城乡就业一体化水平，建立统一的劳动就业市场，积极保护农民工的合法权益，彻底解决农民工工资的拖欠问题。引导返乡农民工创业并给予政策支持。着力提高城乡基础设施建设一体化水平，将农村规划纳入城镇化建设规划，加大对农村的道路、电力、自来水、公交、信息网络等基础设施建设的投入，实现城乡基础设施建设统筹协调发展。积极组织开展“文化下乡”活动，带动农村群众广泛开展精神文明创建和健身活动。完善农村社会保障体系，逐步建立农村养老、失业、救灾救济、最低生活保障制度，推进全市农村养老保险全覆盖，加快建立城乡一体的社会保障和公共服务体系。

3.加大农村相关制度改革，为解决农村社会问题提供制度保障。按照依法自愿有偿和产权明晰、形式多样、管理严格的要求，加快农村土地承包经营权流转，为农业扩大经营规模提供条件。进一步提高农民工工资水平，降低农民变市民的准入门槛。解决农民发展规模种养、回乡创业和贷款难的问题。继续深化集体林权和林业生态补偿制度改革、水利工程投融资体制等农业服务体系改革，为“三农”发展注入强大动力。

4.以提高群众满意度为着力点，健全农村社会矛盾的调处机制。当前，农民群众的思想观念发生了很大的变化，其诉求越来越多，生活需求越来越高。化解农村社会矛盾，需实现从静态管理向动态管理转化，提高群众满意度：一是领导重视。各级党委、政府和市直各部门要把提高群众满意度工作作为“一把手”工程强力推进，用群众满意作为衡量执政能力和工作绩效的标准。二是四级联动。建立市、县市区、乡镇街道、村社区四级联动的群众工作机制。每个市直单位联点帮扶一个乡镇街道并做好本单位干部的思想工作，要求机关干部要有大局意识和全局观念，牢固树立全心全意为人民服务的工作态度。县市区党委政府具体安排部署和督促落实本地群众满意度工作。乡镇街道、村社区充分发挥基层堡垒作用，扎扎实实开展“大走访”，认真听取群众意见和建议，疏导群众不满情绪，帮助群众解决实际困难。三是贴心服务。按照率先城乡统筹发展要求，全面开展农村环境卫生综合整治，增设农村环卫基础设施，清运农村垃圾等工作，美化农村生活环境。市直单位帮助对口乡镇群众解决农田规划、农电改造、村级公路、小街小巷改造、困难群众救助、信访积案化解各类案件。四是打防控管。各县市区、各乡镇街道要建立健全打防控管机制，着力打击盗窃、抢劫、吸毒、贩毒现象，成立治安巡逻队，加大巡逻力度，提高人民群众的安全感。五是刚性追责。为提高群众满意度工作执行力，全面加大督查考核和追责力度。对民意调查结果排名靠后的市直机关、乡镇街道、政法单位实施警告，对主要负责人实施诫勉谈话。六是宣传动员。各个乡镇、街道要积极向辖区内的群众宣传、介绍乡镇、街道在服务群众方面所做的工作，提高群众满意度。

5.加强村级组织自治能力，实现农村善治。一要抓思想，强观念，用科学的理念，提高对农村社会治理工作重要性的认识。农村党支部要充分认识农村社会治理工作重要性，紧紧围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标，结合各村实际情况，加强党支部建设，全面落实“四议两公开”和村干部“五制”管理，通过开展设岗定责、岗位承诺、结对帮扶、党员示范户、民主评议等形式充分发挥农村党员先锋模范作用，带领农民发家致富，努力建设社会主义新农村，开创农村社会治理工作新局面。

二要抓管理，重制度，树立党员干部良好的形象。村党支部要认真学习实践科学发展观，贯彻落实“四议两公开”和村干部“五制”管理工作，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，增强战斗力和凝聚力，确保村级各项事业的顺利进行。一是要完善领导机制，确保农村社会治理工作效果。各村要及时成立农村社会治理工作领导小组，研究制定工作实施方案，明确小组成员及联系点，将责任进一步落实到人。二是要注重抓学习，提高党员队伍综合素质。一方面加强全体党员的理想信念教育。积极搭建学习平台，在村级组织活动中心设立专门的党员活动室、科技文化室和农家书屋，组织全体党员学习国家政策和科技文化知识。另一方面定期开展农村社会治理、市场经济和农村实用技术等方面知识的集中培训。三是要注重整章建制，用规范化管理约束人。村党支部要坚持创先争优，建立健全党支部学习和生活会制度、党小组工作制度、党员联系户制度、社会治安综合治理制度、村干部的包片责任制度、协作配合制度、定期碰头制度等，在工作中坚持用制度约束人，用制度管理人。

三要抓关键，重落实，用科学的机制，促进农村经济社会快速发展。深入开展“结对帮扶”“设岗定责”“双培双带”等活动，支、村两委干部要率先垂范，充分发挥党员的先锋模范作用，立足实际，带领全体党员、村民小组组长、致富能手以及返乡农民工成立治安巡逻队和各种农业合作社，将基层经济社会组织与村级组织有机结合起来，创新村级组织建设模式，为村级的经济社会发展提供强有力的保证。

［1］于水，杨萍.未来农村社会治理模式的构想［J］.江海学刊，2013（03）.

［2］吴敬学.韩国的“新村运动”［EB/OL］.http://news.ifeng. com/opinion/special/hanguonongye/detail_2011_04/29/ 6079766_0.shtml.

［3］龙花楼，胡智超，邹健.英国乡村发展政策演变及启示［J］.地理研究，2010（08）.

［4］Yarwood R，Edwards B.Voluntary action in rural areas:The case of neighbourhood watch.Journal of RuralStudies［J］.1995，Volume11，Issue4.

责任编辑：李月明

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.02.12

*本文系湖南省科技厅软科学一般项目《新生代农民工就业问题研究—以湖南省为研究对象》（2012ZK3153）、湖南省社科规划课题一般项目《新型城镇化视阈下湖南小城镇发展研究》（13YBB215）阶段性成果