确保上海市道路交通“顽症”治理实效和长效的对策研究

上海市公安局交通警察总队课题组

（上海市公安局交通警察总队， 上海 200070）

【道路交通安全管理专题研究】

确保上海市道路交通“顽症”治理实效和长效的对策研究

上海市公安局交通警察总队课题组

（上海市公安局交通警察总队， 上海 200070）

摘要：整治各类突出道路交通“顽症”是近年来公安交通管理的主要工作。为改善城市道路交通整体环境，在分析研究上海道路交通“顽症”的特点、现状及原因的基础上，提出进一步提升道路交通“顽症”治理效果、实现长效常态执法管理的对策措施，有着较强的现实意义。

关键词：交通“顽症”；交通管理；治理对策

近年来，上海公安交通管理部门按照市委、市府、公安部和市局统一部署，立足本职、多方协作，下大力气整治各类突出道路交通“顽症”，并取得了良好的成效。然而，由于受到主客观多方面因素制约，执法效果的巩固和强化仍面临较大压力。

一、当前上海市道路交通“顽症”特点、现状及原因分析

（一）上海市突出道路交通“顽症”

道路交通“顽症”主要是指一些长期存在、量大面广、难以根治、极易反复、影响突出的道路交通违法行为。结合近年来执法管理的情况分析，本市较为突出的道路交通“顽症”主要有以下四个方面：

1. 机动车违法停放。截至2013年底，本市注册机动车保有量已超283.5万辆，并以每年新增注册机动车10万辆左右的速度迅猛增长，再加上约60万辆常驻本市的外省市号牌机动车，以及每天大量临时进入上海的外省市号牌机动车等，本市机动车保有量呈现不断快速上升趋势。据市城市综合交通规划研究所统计，近几年来（2008年至2013年），本市中心城区采取个体交通方式出行的比例始终保持在25% 至27%，占出行总量的四分之一。另据统计，本市中心城区现有机动车停车泊位缺口已达40万个，并随着机动车保有量和出行量的增加，供需矛盾仍在不断扩大。除上述条件制约外，泊位设置不够科学、车主贪图便利、法规意识淡薄等因素亦从一定程度上助推了中心城区，特别是医院、学校、行政、金融、商业聚集区等周边乱停车突出的社会现象发生。针对机动车违法停放这一长久以来较为突出的交通“顽症”，交警部门始终不遗余力地开展执法管理。2010年以来，上海交警部门每年查获的机动车违法停放行为平均达到203.9万起，但道路上随意停放、违法占路停车现象仍较为普遍，且驾驶人钻法律空子、采取不离车占路停车行为呈愈演愈烈趋势，并与执勤民警“捉迷藏、打游击”，有限的实际执法效果难以遏制机动车违法停放行为的蔓延。

2. 非机动车乱骑行。机、非混行和非机动车绝对数巨大是现阶段道路交通，特别是多数大城市道路交通的普遍特点。据统计，截至2013年9月，本市注册非机动车超过1441万辆，其中注册电动自行车超过321万辆，此外还有大量未上牌或注册外省市号牌的车辆（经抽样测算，可能超过400万辆）。与机动车驾驶人接受正规交通法规培训、驾驶技术训练不同，非机动车驾驶人一般未接受过驾校正规培训，交通安全、法制意识远弱于机动车驾驶人，往往是购买了非机动车后就直接上路行驶，加上“警在法在”的心理，造成无交警执勤的路口路段非机动车闯红灯、逆行、不按车道行驶等违反道路通行规则的交通违法行为较为普遍。2013年全年，全市交警共查获非机动车上述违反通行规则行为59.75万起，比2012年上升41.86%。《上海交通白皮书》调研组选取了本市市中心12个交通信号控制路口开展随机调查，现场观察非机动车驾驶人1455人，其中，744人存在闯红灯、逆向行驶、不按车道行驶等交通违法行为，违法率仍高达51.1%，可见此类“顽症”的遏制之难。

3. 行人乱穿马路。与非机动车乱骑行相类似，受长期以来交通陋习影响，在从众心理和侥幸心理驱使、缺乏法律意识、片面认为其他交通参与者应对弱势方的行人绝对让行等方面影响下，行人乱穿马路的现象更普遍、群体覆盖面更广、更难以根治。突出表现为路口闯红灯、路段随意过街、穿越道路不走横道线等具体的违法行为。2006年，全市曾经开展过长时间的“二乱、四车”（行人乱穿马路、非机动车乱骑行等“二乱”和助力车、三轮车、二轮摩托车、残疾人机动轮椅车等“四车”）整治和宣传活动，处罚行人乱穿马路交通违法行为49.4万起，执法管理和宣传的力度都是前所未有的，但随着时间的推移，整治的成果并未得到进一步的巩固。

4. 非法改装、拼装车辆从事非法营运。在城市交通的发展过程中，群众出行需求与公共交通运能不足之间的矛盾引发了非法客运现象。同时，对上海这样一个外来人口不断涌入的特大型城市而言，在“成本低”“收益快”的诱惑下，非法改装、拼装车辆从事非法客运的情况应运而生，非法客运工具从机动车向非机动车蔓延，从四轮车辆向三轮、二轮车辆蔓延，非法客运人员从外省市籍向本市籍蔓延。2012年8月，交警总队对市中心各区部分三轮车非法客运常见区域抽样调查发现，在开展“两类车”（电动三轮车、残疾人机动轮椅车）、“五类车”（残疾人机动轮椅车、电动三轮车、正三轮摩托车、二轮摩托车、电动自行车）专项整治工作前夕，重点区域10分钟内可见道路上聚集、行驶加装雨篷、座位等明显用于非法客运的电动三轮车、残疾人车平均达10至15辆次。在2012年9月至2013年2月底开展“两类车”专项整治行动期间，共查扣电动三轮车42000余辆次，强制拆除违法搭建的残疾人车篷、座5900余辆次。在2013年3月开展的“五类车”专项整治行动期间，共查扣违法残疾人车近2000辆次，强制拆除违法搭建的残疾人车篷、座4800余辆次。历时一年多的专项整治工作耗费了公安机关大量警力和精力，整治活动范围广、力度大，一定程度上取得了较为显著的成效。在强大的整治压力下，非法客运的电动三轮车基本绝迹，但搭篷非法客运的残疾人车仍零星存在，部分区域10分钟内平均仍可见2至3辆次，甚至在管控力度略有下降的情况下出现规模性反弹之势，可见此类“顽症”彻底消除之难。

（二）道路交通“顽症”特点分析

1. 反复性强。长期的实践经验表明，在交警部门集中力量开展整治或加大执法力度时，突出的交通“顽症”基本能够得到有效遏制。然而，由于交警部门警力有限、任务繁重，一旦工作力度稍有下降，“顽症”就会回潮反弹，甚至形成反弹后更难治理、积重难返的局面。因此，突出道路交通“顽症”蔓延扩展与行政管理遏制力之间具有明显的反比关系，即出现“此消彼长”现象。通过对2013年7月至9月的机动车违法停放执法数量和“110”报警数对比可以发现，8月交警部门的执法力度加大后，机动车违法停放类“110”警情呈下降趋势，9月执法力度有所减小后，“110”警情迅速反弹。又如，2010年世博会期间，交警部门加大了行人交通行为管理力度后，市中心区行人守法率达到历史最好状态，世博结束后，随着管理力度的降低，行人违法率呈逐年上升趋势。2013年7月起，交警总队组织全市交警围绕“严管示范道路”“严管示范区域”大力加强行人交通违法的查处工作，在社会上形成了较为明显的严管氛围，市中心区行人守法率在执法力度提高的条件下又呈上升趋势。交警总队选取了2010年至2013年间历年7月至9月行人闯红灯、过马路未走横道线、跨越道路隔离设施等三种常见突出交通违法行为进行了调查，发现执法管理力度与守法率之间的反比关系较为明显，最为突出的“反复性顽症”为“五类车”等非法客运车辆。

2. 量大面广。从目前本市实际情况看，无论从市中心区停车泊位需求，还是非机动车实际保有量等客观因素分析，机动车违法停放、非机动车乱骑行、行人乱穿马路等突出交通“顽症”整体上均体现总量基数大、涉及范围广的特点。以机动车违法停放为例，2013年，全市交警共查获机动车交通违法行为912.9万起，其中，查获机动车违法停放332万余起，占机动车违法查获总量的36.4%，为查获量最多的机动车交通违法行为。非机动车乱骑行行为亦同样存在“量大面广”的特点。一方面，非机动车总量基数庞大。截至2013年，本市注册非机动车1457余万辆，其中电动自行车337万余辆，加上约400万辆悬挂外省市号牌或无牌电动自行车及无法估计数量的其它非机动车，保守估计本市非机动车总量已超过1850万辆。另一方面，交通违法数量大。2010年，全市共查获非机动车交通违法行为16.2万起，2011年为18.9万起，2012年为37.6万起，到2013年为59.7万起，违法查获量逐年上升。

3. 危害性大。“五类车”、“二乱”等违法行为更多的是体现在给道路交通安全、畅通和秩序稳定方面带来的危害。据统计，2012年，全市共发生交通死亡事故882起，其中，涉及行人和非机动车的死亡事故594起，占交通死亡事故的67.35%。同时，无论是“二乱”还是违法停车都会产生“由乱致堵”的效应，交警总队曾经在内环线内个别路口进行测算，交通高峰时段无民警管理状态下，一个信号周期内非机动车“一窝蜂”闯红灯一般会造成绿灯放行的横向行驶机动车停车避让5秒至8秒，至少阻碍了10辆机动车通过路口。在上海市区道路普遍路幅不宽的情况下，违法停车对道路通行效率的影响明显。此外，由于“五类车”拉客干扰过路行人、形成街面治安隐患，“二乱”、违法停车阻碍车辆通行后引发汽车鸣号噪音等情况，都严重影响了群众居行质量和城市形象。因此，交通“顽症”在各个方面均对交通安全畅通造成了普遍危害，是影响城市交通文明通行的主要因素之一。

4. 整治消除难。受客观现实和法律条件双重制约，交通“顽症”表现出“治标”相对容易、“治本”困难重重的特征，这在“五类车”专项整治工作中的体现最为明显。2013年前三个季度，全市共查获“五类车”各类违法行为36.9万起，暂扣车辆22.7万辆，强制拆除违规搭建的座椅、顶篷5200余辆次，并发放《告居民书》44.7万份。通过强有力的专项整治，全市40个市级重点整治区域搭篷残疾人车聚集候客等现象基本消除，整治工作取得明显成效。但在一线检查调研时也发现，一旦执法整治工作稍有放松，部分“五类车”活动的“重灾区”就迅速出现与警方打“游击战”、“拉锯战”的现象，若仍不持续整治，则立即出现规模性聚集拉客情况。以黄浦区南京东路（中山东一路至河南中路）为例，在辖区开展大规模搭篷残疾人车聚集候客集中整治行动下，该路段秩序井然，搭篷残疾人车聚集候客现象基本消除，但在2013年夏天持续高温、街面警力削减、国庆交通安保等工作影响下，对搭篷残疾人车的执法管理有所放松，导致南京东路及周边区域重新出现残疾人车规模性聚集候客现象，严重时甚至超过20辆残疾人车在道路上排队聚集。因此，在源头管理缺失、法律支撑不足的情况下，单纯的“运动式”整治执法只能达到“以治标为治本赢得时间”的有限效果，导致执法成本高，维持执法效果难。同时，交通“顽症”涉及经济与社会发展程度、公民整体素质、立法完善程度、执法环境优劣、政府综合管理水平等多个因素，仅靠交警部门单打独斗显然无法从根本上解决交通“顽症”问题。

（三）道路交通“顽症”产生原因分析

道路交通“顽症”是一定社会阶段、一定道路交通发展水平条件下的产物，也会随着经济、社会发展和道路交通情况的变化而变化，既难以逾越，也有其客观的规律。具体而言，上述交通“顽症”产生的原因主要有以下几个方面：

1. 交通参与者整体交通文明、法制意识总体落后与城市交通的有序要求不匹配。道路交通作为城市运行的重要方面，其管理状况从根本上取决于城市的经济、社会发展水平和人的整体素质。现阶段，一方面，尽管《中华人民共和国道路交通安全法》系全国人大颁布的法律，但受人们传统意识中不重视交通法制思想的影响，一部分人不懂法或对道路交通法律法规的严肃性认识不足，其突出表现在“二乱”违法者中既有文化程度较低的人，也有相当一部分是受过高等教育的居民；既有很大一部分是外地来沪人员，也有相当比重的本市普通市民。另一方面，从各公安分（县）局对辖区内相同籍贯地人员长期聚集从事非法客运情况进行排摸来看，外省市来沪人员利用残疾人车、正三轮摩托车等“五类车”从事非法客运活动的现象在本市较为突出，这部分人员无正当职业，受教育程度偏低，未接受过较为系统的交通安全法制教育，而这些人又恰恰是利用电动车、摩托车、三轮车等从事生计的重要群体，对交通法规极端漠视，对违反交通法律的行为习以为常，且对民警的执法有较强的抵触思想。

2. 道路交通供给服务与市民出行需求不匹配。一方面，城市道路交通服务与建设一定程度上存在“重机轻非”的情况，对慢行交通提供的道路条件和规划建设相对不足。据相关部门统计，目前，非机动车占中心城区居民出行结构的19.5%，但与此同时，仅有5%的道路面积用于非机动车通行。在此基础上，随着相关部门不断推进机动车专用道建设，目前中心城区已有186公里的道路禁止非机动车通行。同时，近年来相关部门为缓解交通拥堵和“停车难”问题，也往往选择压缩非机动车道的做法，确实在一定程度上在一些路段对非机动车正常通行造成了影响。另一方面，公共交通服务与需求的矛盾始终得不到较好的解决，不仅无助于减轻机动车、非机动车混行的压力，而且客观上给“五类车”等非法客运提供了空间。《2012版上海市综合交通年度报告》显示，2008年至2012年，日均公共交通（含轨道交通、公共汽电车、出租车等）出行由981万人次上升为1098万人次。同期，中心城区日均出行总量由2885万人次上升至3128万人次。两者相比，5年间，日均出行总量增量243万人次，其中公共交通出行增量117万人次，而中心城区居民出行选择公共交通比例仅由34.0%提高至34.8%，公共交通显然还有很大的提升空间。特别是随着城郊接合部地区城市化进程加快和全市轨道交通建设的迅速发展，以轨交站点、大卖场、大型居住区为代表的周边区域由于公共交通“最后一公里”建设不完善，其逐渐成为“五类车”非法客运的重点区域。

3. 执法管理力度与“顽症”泛滥现状不匹配。一方面，由于交通“顽症”，特别是“二乱”违法行为面大量广的特点，一线执勤民警对于轻则大费口舌、重则胡搅蛮缠的行人、非机动车交通违法者抱有畏难情绪，在执法管理过程中“重机轻非”的现象较为明显，往往选择驾驶人配合度高、处理相对容易的机动车违法行为进行处罚，对非机动车和行人交通违法管理力度整体偏弱。据统计，2013年全年，全市交警部门共查处各类交通违法行为1003万余起，其中非机动车、行人交通违法共90.9万起，不足查处总量的十分之一。另一方面，受法律支撑不足的影响，对一些交通“顽症”的具体执法处理难以起到实际效果。如机动车违法停放问题，根据《道路交通安全法》第93条规定，“对驾驶人在车内的违法停放行为，交警应当口头警告其迅速驶离，对拒不驶离的可进行查处”。因此，不少机动车驾驶人就依据此项法条，在接人、办事时在道路上随意占路停放车辆，在车内等候，并与执法民警“打游击”，形成民警“只能赶、不能罚”的尴尬境地，同时，也造成执勤民警疲于应付，逐渐消磨了管理热情。这些情况严重时就形成了遇“顽症”放松管理、一放松管理“顽症”更难以治理的恶性循环。

4. 执法依据的滞后性与“顽症”表现的多样性不匹配。对交通“顽症”的整治必须坚持依法执法，但法律本身固有的滞后性特点和社会转型期中交通“顽症”层出不穷、不断变化的情况，使具体的执法面临困境。比如无牌、外省市号牌非机动车管理难的问题，在《上海市非机动车管理办法》修订实施前，一直缺乏有效的管理依据和手段，造成“超标”电动自行车数量得不到有效控制。2013年，全市注册登记的合标电动自行车共337万余辆，去除报废、停驶的车辆，实际在用的本市注册电动自行车约为170万辆。同时，经交警部门抽样调查显示，目前本市在用的无注册上牌资格的无牌、外牌“超标”电动自行车已超400万辆。虽然政府部门开展了对违法销售“超标”电动自行车的专项整治行动，对擅自销售“超标”电动自行车行为起到一定遏制作用，但现有无牌、外牌“超标”电动自行车仍保有较大的存量，而体积大、速度快、使用成本低的“超标”电动自行车恰恰又是非法客运的“利器”，造成政府部门管理难度极大。再比如残疾人车搭建篷、座的处理，缺乏权威、明确、可操作性的执法依据，增加了执法工作的难度，整治效果受到很大的制约。

5. 社会舆论导向与“顽症”综合治理的需要不匹配。公安交警部门一直十分注重交通安全宣传工作，但比照发达国家大城市的情况看，新闻媒体在道路交通安全宣传方面的投入还不够系统、深入和持续。目前，虽然电台、电视台、户外媒体和各类网络媒体都有对交通安全宣传的内容，但要么浮于表面不作深入探讨，要么有深度但不能持续，没有在全社会形成交通陋习“人人痛恨、人人唾弃”的氛围，也没有形成多部门共同履职、全社会共同努力的共识，往往形成仅对公安交警等执法部门产生舆情压力的局面。

（四）当前道路交通“顽症”治理工作遇到的困惑和难点

1. 鼓励和督促民警严格执法管理的保障机制和措施不完善。一是基层单位考核方式较为简单。虽然近年来考核的方式、内容、机制在不断调整完善，但交警支（大）队层面结合辖区实际完善和优化考核相对欠缺。基层单位“重数据、轻效果”的情况仍然较为普遍，主动结合辖区实际增强“顽症”治理针对性的力度还不大。二是一线民警存在“畏难”的现象。面对日复一日、量大面广的道路交通“顽症”，一些民警对容易执法的违法行为查处的比较多，但对一些执法管理比较难的“顽症”有怕难、怕烦的情绪，逐渐对一些交通“顽症”“见怪不怪”，甚至在部分路段、部分时段形成了“顽症”产生—缺失管理—“顽症”加剧的恶性循环。三是各部门对民警正当执法权益的保护合力还需加强。交警作为与人民群众接触面最广、行政执法量最大的警种，难免发生一些涉及执法管理的群众信访、投诉，但支持民警正当执法的措施和力度还有不足。比如：对恶意投诉、不实信访当事人还缺乏追究其责任的机制、措施；对与民警发生肢体冲突、以各种形式哄闹执法现场甚至暴力抗法等妨碍公务的行为，部分单位后续处罚措施的落实还不到位。这些情况都在客观上造成了民警“多一事不如少一事”的思想，制约了民警执法管理主观能动性的发挥。

2. 执法管理力量不足与“法不责众”矛盾突出。目前，全市交警不足7000人，三班运转，不仅每天早晚高峰近千个路口需要民警执勤疏导交通，还需处理交通类“110”警情约7000起，现场查处各类交通违法行为（不含固定、移动“电子警察”）超过2万起，此外，还要承担繁重的排堵保畅、重大活动保卫任务，加班加点参加各种整治行动和其他公安管理工作。与此同时，单兵作战又是公安交警执法的基本特点，除开展大规模集中行动外，日常管理中，一线民警很难对大量的违法行为同时予以有效的纠正和处理，如前所述交通高峰时段一些路口集中出现行人、非机动车违法行为，“法不责众”的状况一时难以改变，成为目前交警执法面临的主要难点。

3. 执法管理的有效手段和法律支撑不完善。在全面深化执法规范化建设的今天，面对广大群众越来越强的自我维权意识，在法律支撑还不完善的情况下，对一些交通“顽症”的整治缺乏合法又有效、可操作的执法手段，交警部门积极作为遇到瓶颈。比如在处理行人交通违法中，对违法者以各种理由推脱逃避处罚的，即使作出处罚决定也颇费口舌，加之又无法采取强制措施，执法一次所消耗的警力和时间成本巨大。再比如违法停车问题，对“人在车内”的违法停车行为，民警只能通过不断的巡逻、驱离进行管理，占用了大量工作时间。对此，虽然交警部门动足脑筋，研究采取了发放《告知单》或树立警告标志告知与电子监控抓拍相结合的手段缓解“人在车内”停车执法难题，但执法的覆盖面仍十分有限，而且也承担了一定的法律风险。

4. 部分违法人员对执法的对抗性明显。由于部分违法人员缺乏法制意识或为逃避法律制裁，遇到民警执法，从与民警语言对抗、恶意投诉到驾车逃离、肢体对抗、暴力抗法，各种抗拒的情况时有发生。2006年，交警部门在开展“二乱、四车”整治的过程中，就发生了137起民警、交通协管员执法执勤中受不法侵害的案件，其中一名女硕士生乱穿马路后妨碍公务被治安拘留的典型案例还一度引起社会轰动。此外，在“五类车”的整治中，仅2013年1月至9月就发生妨碍民警执行公务案件89起。如此大量的抗拒执法数量和一些触目惊心的案件，在其他公安执法工作中是不可想象的。这不仅严重影响了执法的尊严和效率，也打击了民警主动管理的积极性。

5. 社会各方对交通“顽症”治理还缺乏有深度的共识。总体上，党委、政府的各有关职能部门以及社会各界都赞成交通“顽症”的治理工作，但在实践中，对综合治理还缺乏深刻的理解和深度的合作。比如整治“五类车”问题，不仅一些市民群众简单认为是公安部门的职责，在协调涉及车辆生产、销售等源头管理工作中，相关行业主管部门对加强监管合力也缺少足够的信心和动力，综合治理效果的体现并未与公安部门执法管理力度的加大形成正比。再比如“二乱”治理工作，市局交警总队携手市文明办开展了长时间的合作，也建立了人数不少的文明交通志愿者队伍，但志愿者的社会影响力、社会认同度都还有限。

二、进一步改进和加强道路交通“顽症”治理的对策

（一）建立常态长效严格执法管理机制

始终将严格执法管理作为主要抓手，按照“日常执法要严、整治查处要严、重点管控要严、责任落实要严”的工作要求，将各类交通“顽症”纳入一线交警“必管”范畴。

1. 树立严管严处的日常执法管理权威。通过强化交警为主、多警种配合等手段提高街面“管事率”。一方面，强化交警“主力军”作用。各级交警部门应当牢固树立“严”字当头的执法管理理念，在深入推进“严管示范道路”“严管示范区域”创建工作的基础上，从路口秩序管理抓起，对执勤民警视线范围内可见的交通违法行为必须坚持“发现一起，处理一起”。对一些无视交警管理、带头违法、聚众哄闹执法现场的违法人更要“执法到底，决不手软”，在法律的框架内严管重罚，并将民警严格执法情况纳入对个人目标管理考核，用严格执法打造交通管理的“品牌”，全面树立交警执法权威。另一方面，强化街面警力管控作用。组织街面巡警参与交通执法管理，在做好街面治安巡逻的同时，对发现的各类交通“顽症”要积极管理，对严重影响交通安全、畅通的违法行为要及时拦截、控制并移交交警处理。同时，属地分（县）局可以组建由交警、巡警等街面警种组成的执法小分队不间断开展流动执法，提高交通执法的机动性和突击性，对交通“顽症”集中的地区、路口进行反复治理，与日常执勤警力形成互补。市、区（县）两级指挥中心应当强化视频巡逻功能，发现交通秩序混乱、交通违法突出等情况就近调警处置。

2. 完善问题管理的督导激励机制。进一步制定较为合理的督促检查制度和民警工作成效激励机制，引导民警由被动工作向主动作为转变。一方面，制定旨在发现和解决问题的督导制度。各分（县）局应当制定从单位主要领导到基层所、队干部的梯次督导检查制度。上级部门领导不仅要督促下级部门做好工作部署、组织实施等工作，更要经常性直插一线、直插基层开展现场检查，切实掌握一线执勤执法情况的第一手资料，善于发现问题，善于研究问题，善于解决问题。另一方面，建立旨在鼓励和调动民警工作积极性的激励机制。通过开展评选优秀、树立标兵等方式，坚持对工作能力强、态度积极、成绩出色的民警给予适当的精神及物质奖励，记功、授奖、职务晋升等要尽量向一线倾斜，给予民警实实在在的鼓励，杜绝流于形式的表彰，在基层形成“争先恐后”“比学赶帮”的工作氛围。

3. 提高动态勤务街面用警效能。按照“警力跟着警情走、勤务跟着路况走”的原则，优化调整警力部署和用警安排，提高勤务效能。一方面，建立动态派勤机制。交警总队、各交警支（大）队两级勤务部门要对一线派勤计划进行积极干预，提出有针对性的意见建议，确保一线警力切实用在重点岗位、重点区域、重点时段，提高警力布局的有效性。同时，要通过视频监控、“110”警情分析等手段，注意发现倾向性的交通违法问题并及时调整勤务，进一步提高派勤机制的灵活性和针对性，根据交通“顽症”的实际情况和变化规律及时予以调整完善。另一方面，充实岗前训示的内容。交警支（大）队勤务部门及一线中队长、警长对阶段性重点工作、重点区域、重点时段等进行定期分析研判，通过案例分析、数据点评等方式，将一线执勤执法严管工作要求在岗前训示时传达至所有执勤民警，确保每位民警知晓岗位工作重点内容及主要工作做法，提高工作针对性。

（二）完善道路交通“顽症”持续整治机制

建立常态化、长效化治理机制，保障道路交通“顽症”的整治成效得以巩固，做到“露头就打”“抓小防大”。

1. 完善常态化专项整治机制。市、区（县）两级交警部门要将完善常态化专项整治机制作为交通“顽症”治理工作的首要任务，以“有的放矢”态势开展针对性较强的专项整治工作。一方面，交警总队要在各类工作检查督导过程中，经常性排摸、梳理、分析重点交通“顽症”的现状，研究整治措施意见，主动部署各单位开展全市性整治行动，及时将已经或即将蔓延的突出交通“顽症”遏制住、控制牢。同时，要加强区域整治行动的指导协调工作，针对辖区分界区域、管理盲点区域组织多区联合行动。另一方面，各区（县）交警部门要主动作为，根据区域“顽症”分布特点，不间断开展不同规模的区域性集中整治，通过分层次、分区域组织开展有针对性的、经事先充分准备的整治，将机制化的整治行动作为一种常态长效管理手段。同时，要加强与相邻交警部门的联动协作，针对交通“顽症”善于“打游击”的特点，开展同时间、同内容的跨区合作整治行动，坚决制止和避免“各人自扫门前雪”现象。

2. 完善重点区域固守管理机制。在完善专项整治机制的基础上，要通过“边守边攻”的方式建立重点区域固守管理机制，通过固守加突击整治的方式确保执法效果。一方面，对重点整治区域加强多警种联勤联动管控和不间断的视频巡逻，并落实 “一对一”责任包干机制，探索建立多警种合成的固守管理力量，加强辖区“顽症”易回潮区域的固守管理。在此基础上，进一步围绕“顽症”重点区域，完善相关硬件管理设施，有效压缩和限制“五类车”等违法活动空间。另一方面，组建区域性联合执法小分队，不间断地在辖区内开展动态突击整治，针对固守区域及周边开展不定时、“短平快”的突击整治，有效形成“攻守平衡”。同时，针对违法新动向、新特点，及时调整优化执法方法。

3. 完善部门协作配合机制。针对交通“顽症”的不同特点，会同、配合相关职能部门强化源头治理力度。如在“五类车”管理中，积极配合相关部门落实《市公安局、市工商行政管理局、市质量技术监督局、市交通运输和港口管理局、市残疾人联合会关于加强三轮摩托车和残疾人机动轮椅车管理的通告》和《上海市非机动车管理办法》的有关规定，加强车辆生产、销售、改装、上路行驶等环节无缝衔接管理；在机动车违法停放管理中，在开展执法管理的同时，积极协调配合建交委、交港局等单位推进“静态交通”规划和建设，主动参与全市停车设施建设的“顶层设计”，利用疏堵结合的方式缓解停车难矛盾。

4. 完善社区排查管控机制。充分贯彻“警力有限，民力无穷”思想，结合“无黑车社区”创建活动、“静态交通”建设等全市性实事项目，利用社区阵地开展排查管控。对排查发现的违法违规车辆要严格落实拆篷、收缴等措施。同时，发动群众加强社区管控，积极举报相关违法行为。比如，《上海市非机动车管理办法》实施中，要充分发动居委会、物业、业主委员会等机构、组织，积极上门排查住户是否拥有、使用违规车辆，及时通知其到交警指定地点上牌，并在驾驶时遵守交通法规等，有效利用“社区防线”功能减少街面非机动车违法率。

5. 完善警种联动机制。完善交警为主、其他警种配合的执法管理体系。组织公安法制部门完善随警作战方式，及时发现和研究“顽症”治理工作中遇到的具体执法问题，最大限度地给予法律支撑。

（三）优化执法管理组织工作

1. 在组织领导上强调“五个经常”。各级交警部门领导干部要高度重视交通执法管理工作，认真做到“五个经常”，即经常思考、经常研究、经常商量、经常检查、经常汇报。要经常思考前期、当前及后期交通“顽症”的变化规律及措施是否有效等问题，要在各自职责范围内从“顶层设计”的角度研究工作对策；要经常研究工作措施与实际情况的匹配性，经常研究考核内容、方式对民警主动性的推动性，经常研究现阶段还存在的薄弱环节及解决方法；要经常召集党委班子、中层干部、基层骨干、一线民警等探讨、商量交通“顽症”治理策略，为决策提供大量可靠资料；要经常深入一线检查工作落实情况，要善于发现问题、提出问题、解决问题；要经常向上级部门党委、领导汇报交通“顽症”治理工作进展情况，多说治理方法和工作建议，少提困难发牢骚，积极争取上级部门的理解和支持。

2. 不断调整优化执法管理方式方法。一方面，要注重“顶层设计”。上层机构的机制完善决定了各项工作的系统开展，因此，要从交通“顽症”规律和警力现状的实际出发，设计一套符合本市社会实际和交通文明长远建设的交通“顽症”治理路线图，针对性提出近、中、远不同时期的治理目标，并配套建立相应工作机制，作为“顽症”治理工作各阶段工作计划。另一方面，要注重“功在平时”。要切实理解和掌握集中整治与日常管理的关系，正确把握好工作节奏和关键环节，使警力和精力“用好”“用巧”。要改变以往交通“顽症”治理 “一阵风”“走过场”“大呼隆”的工作方式，将集中整治工作作为遏制交通“顽症”泛滥的基础，将持续不断的日常严管作为主要巩固手段，在保证“歼灭战”效果的同时要坚决打好“持久战”，通过大量治标达到治本的目的，实现量变到质变、质变到量变的良性循环。

3. 优化完善内部管理考核机制。提升“严格管理、严格执法”能力的考核比重，重点对民警个人的勤奋度、管事率、执法严格性等加强考核，突出个人表现与执法效果。调整执法数据类考核比重，研究将所有可现场查获的交通违法种类全部纳入考核内容，并探索以违法行为的记分值作为考核的衡量依据。在方式上，以各交警支（大）队自查和总队叠加检查相结合的方式开展，自查为主、总队检查为辅；在内容上，由各交警支（大）队根据辖区实际，自行确定重点治理的突出交通违法行为，考核执法管理成效。

（四）引导社会各界共同推进文明交通建设

城市建设和发展的主要方面之一就是文明交通建设，文明交通建设的主要目的是提高全社会交通文明意识，这是全社会应当共同参与、共同推进的事业，应当融入各行各业精神文明建设范畴。

1. 开展有针对性、富有实效的宣传教育。继续深入开展以文明行路、文明骑车、文明驾车、文明停车为主要内容的“守法·礼让”系列主题宣传活动，研究推动出台市民交通文明出行准则。完善文明交通公益广告长效刊播机制，充分发挥中小学、驾校等单位和专业协会等社会组织的宣传教育作用，推进区（县）交通安全宣传教育基地和社区交通安全宣传教育场所建设，拓展宣传覆盖面，提高宣传效果。

2. 深化文明路口、路段和区域创建工作。在市文明办的组织协调下，进一步增加文明交通志愿者人数，扩大支援服务范围，提高支援服务与管理质量，加强道路交通秩序管控，提高路口交通参与者的守法率。强化文明交通考核测评激励作用，引导各区（县）加大文明交通创建工作力度，倡导“保安全、守秩序、讲文明”的交通出行良好风尚。

3. 推进交通行业文明建设。协调相关主管部门完善交通行业制度规范，建立健全从业人员行为规范，明确交通从业人员行为准则；建立科学规范的内部制度体系，完善职业道德规范、岗位行为规范和文明服务标准。推进交通行业诚信体系建设，将日常查获违法违规行为、安全事故等纳入诚信考核中，并将考核结果与运输单位资质审查、企业安全生产标准化建设达标以及保险费率、银行信贷等挂钩，逐步将个人交通违法违规行为纳入社会诚信体系。深入开展交通行业文明建设活动，将交通行业价值体系贯穿文明行业、文明单位、文明窗口、文明职工的创建过程。将“市民满意”作为创建宗旨，持续开展环境文明、秩序文明、服务文明和礼仪文明的综合性创建活动，不断提升窗口服务质量。

4. 综合发挥相关职能部门职责作用。进一步改变交警部门“单打独斗”的状况，围绕“治本”巩固和加强部门间协作，共同推进交通“顽症”治理工作。其中，公安交警部门在做好各项本职工作的基础上，还要继续在以下方面协调、配合相关部门坚持和完善综合治理措施：协调工商部门强化流通领域管理，加强对各类车辆，特别是非机动车销售环节管理工作；协调教育行政管理部门指导推进全市学校交通安全法制宣传和教育工作；协调经济和信息化部门把好车辆生产目录关，继续落实违规非机动车加油站“断油”措施使相关违规车辆无法上路，并推进个人交通诚信体系建设，督促广大交通参与人自觉抵制交通违法行为；协调精神文明建设主管部门指导强化全市交通文明宣传，牵头创建交通文明城区，强化文明交通氛围；协调市政府法制部门研究、完善、实施符合上海特点、具有上海特色的地方性道路交通安全类法规，为各项执法管理工作完善提供支撑；协调质监部门加强对本市非机动车生产企业的监管，确保生产出来的相关车辆符合国家质量技术标准，把好车辆源头关；协调交通运输部门加快推进公共交通建设，稳步提高公共交通比例和服务质量，不断压缩非法客运客源。

5. 发挥各类媒体宣传作用。结合交通“顽症”治理工作要求，充分依托各类媒体的社会宣传阵地，以“走出去、请进来”的方式广泛开展社会宣传。一方面，要依托媒体优势开展“走出去”宣传。在延续组织电视台、广播台、各大报刊等主流媒体记者随警作战，现场报道交警部门针对交通“顽症”开展整治情况的传统做法的同时，进一步借助微博、微信等传播速度快、受众面广的新兴媒体，广泛宣传交警部门动向及交通法规知识。另一方面，要通过媒体阵地开展“请进来”宣传。借助电视台《新闻透视》《夜线约见》等电视栏目，举办系列性访谈节目，邀请交警或社会知名人士、专家深度剖析、解读交通“顽症”成因，传播交通文明知识。同时，适时组织机关、学校、企事业单位的职工、学生、白领等各界群众现场观摩交警部门执法，“零距离”感受交通陋习的危害性和不文明性，进一步提高社会宣传效果。

道路交通“顽症”会随着经济、社会发展和道路交通运行情况不同而发生变化，同样其治理工作也会受到各类综合性因素的影响，不可能“一蹴而就”。下一步，公安部门应当在立足本职，加强严格执法管理，并在建立常态长效管理机制的基础上，进一步争取各方支持，力争形成政府各部门齐抓共管、全社会共同关注和支持的良好局面。争取以走在全国前列、瞄准国际化大都市要求为标准，不断创新理念措施，以严格的执法管理推动道路交通管理工作再上新台阶，为把上海建设成为“中国大城市交通管理的标杆、代表中国大城市公安交通管理的最高水平、比肩发达国家大城市先进管理的水准、成为观察中国公安交通管理和队伍的主要‘窗口’”创造有利契机。

中图分类号：D631.5

文献标识码：B

文章编号：1008-5750(2015)05-0005-(11)

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.05.001

收稿日期：2015-07-02责任编辑：陈汇

作者简介：课题组成员: 陈志康（1963— ），男，上海市公安局交通警察总队党委书记、总队长，本刊编委；韦恺人（1975— ），男，上海市公安局交通警察总队副总队长；王亮（1969— ），男，上海市公安局交通警察总队勤务处处长；刘晓皓（1978— ），男，上海市公安局交通警察总队勤务处副科长。

Research into Countermeasures against Road Traffi c Puzzles to Ensure the Long-Term Effectiveness of Governance

Research Group of Traffi c Police Department of Shanghai Municipal Public Security Bureau （Traffi c Police Department of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 200070， China）

Abstract:To deal with various kinds of road traffi c puzzles is one of the main jobs for traffi c police units in traffic control. In order to improve urban road traffic conditions and based on the analysis of characteristics， state and causes of Shanghai road traffi c problems， this paper suggests some measures to deal with these problems so as to ensure the effectiveness of governance and law enforcement， which is signifi cant to provide reference.

Key Words:Traffi c Puzzle； Traffi c Control； Countermeasure of Governance