四川藏区治安管理工作现状、问题及对策

2015-04-09周学东魏莲芳

四川警察学院学报 2015年1期

关键词：治安管理藏区治安

周学东，魏莲芳

（四川警察学院四川泸州 646000）

四川藏区治安管理工作现状、问题及对策

周学东，魏莲芳

（四川警察学院四川泸州 646000）

四川藏区作为全国第二大藏族聚居区，其治安管理工作对藏区的稳定显得尤为重要。四川藏区社会治安形势较为平稳，治安管理工作总体开展较为顺利，但还是存在警察维稳任务过重、执法阻力过大、流失严重等诸多问题，在一定程度上影响了藏区的稳定。可通过规范治安管理部门职责，正确引导宗教的力量，培养“本土化”的藏区警务人才等对策解决上述问题，以构建和谐、稳定的藏区治安环境。

四川藏区；治安管理；现状；问题；对策

一、四川藏区治安管理工作现状

“稳藏必先安康”政策是中央政府治理整个藏区的一项基本政策。这里的“康”是指我国藏族三大聚居区，即卫藏、康、安多之一部，故又称“康区”或“康巴”地区。四川的康定、甘孜、德格、理塘、巴塘至西藏的昌都一线，历来都是康区传统的政治、经济和文化核心地区。作为“稳藏必先安康”政策作用的客体，主要是指包括这一核心地区在内的东部康区即今天的四川藏族地区[1]。四川藏族地区包括甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州和凉山彝族自治州的木里藏族自治县，共有32个县，面积24.59万平方公里，占四川省总面积的51.6%。据四川省统计局最新统计数据表明：2012年末，四川藏区总人口为217万人，其中藏族人口150万人，占全国藏族人口的24%，占全国十个藏族自治州的42%，有藏、羌、回、彝等少数民族，是全国第二大藏族聚居区，也是唯一的羌族聚居区，面积占四川省的三分之一多[2]。藏区的稳定将直接关系到全国的稳定。作为宗教色彩浓厚的四川藏区，公安机关的治安管理工作对藏区的稳定显得尤为重要。

（一）维稳工作是治安管理工作的重心。

中国共产党的工作大局主要由改革、发展和稳定三个部分组成，而稳定是一切工作顺利开展的前提，维护社会稳定是党和政府的重要任务。在维稳工作中，一方面要全力维护和保证社会稳定，为改革和发展创造好的环境；另一方面要通过深化改革和加快发展解决影响稳定的深层次问题[3]。藏区的维稳工作是四川藏区各级公安机关治安管理部门常抓不懈的重要工作，有效的维稳工作是一切公安工作顺利开展的基础和前提条件。藏区治安管理部门狠抓、落实与维稳工作有关的各项治安管理工作，通过化解社会矛盾、处置突发事件、创新社会管理、动态管控社会治安、开展群众工作和公正廉洁执法建设，努力突破当前藏区突出的治安难题，有力维护藏区的社会政治稳定和治安大局平稳。如：甘孜州公安机关治安部门极力强化与社会稳定有关的情报信息的收集和研判工作，其始终坚持“信息优先”的原则，强化“情报主导警务”的理念，积极搭建信息研判平台，不断拓展信息通道，及时获取深层次、内幕性、行动性、预警性的治安情报信息。在2013年，甘孜州公安机关共收集各类治安情报信息120条，编撰《甘孜治安》19期，为全州公安局和上级公安机关了解甘孜州社会稳定情况，掌握社会的主流动态，从而对维稳工作作出科学决策提供了重要依据①。

（二）全力推进“一标三实”基础信息采集工作。

“一标三实”是四川各地公安机关基层派出所民警对辖区的“标准地址”（现有的街道、门、牌号）、“实有人口（实际居住的人口）”、“实有房屋（实际存在的房屋）”和“实有单位（实际经营并有从业人员的单位）”四大基础信息采集并录入人口信息管理系统的一项基础信息采集工作。该项工作能初步构建信息化、动态化条件下的基层基础工作新模式，能有力推动公安工作的转型发展[4]。为进一步加强藏区的基层基础建设，全面夯实公安基层基础工作，促进公安基层基础工作的全面化、规范化和信息化，甘孜、阿坝等地公安机关举全警之力，集中扎实地开展“一标三实”信息采集工作，将其与案件、人口管理等系统实时对接，实现了海量数据的快速处理和数据导入、比对、查询、筛选功能，实现了民警对警务信息全面、专业、科学的管理和运用。据甘孜州公安机关统计数据表明：截止2014年8月底，全州标准地址信息采集238793条，实有房屋信息录入209762条，实有人口信息录入672907条，实有单位信息录入10851条。可见，如此海量的基础信息采集工作，的确需要当地公安机关基层民警每天花费大量的时间和精力去完成。目前，信息采集工作已经完成了大部分，但还需要全力推进。

（三）重视枪爆管理，开创炸药库房远程视频监控系统的技术防范手段。

按照公安部、四川省公安厅统一部署，以及省公安厅党委对藏区治安工作的重要指示精神，四川藏区公安机关治安管理部门进一步加强了民用爆炸物品和枪支弹药的安全管理，定期精心组织缉枪治爆专项行动。甘孜州公安机关始终坚持严管、严防、严治和严打的指导思想，周密部署、精心组织，严厉打击涉爆、涉枪违法犯罪人员，收缴非法枪支弹药、民用爆炸物品，破获涉枪、涉爆违法犯罪案件，确保了社会大局的平稳。甘孜州部分炸药存放点、仓库以及矿洞口部署了视频监控系统，公安局总控中心能够随时调阅任何一路图片、图像和录像资料，派出所通过安装监控客户端对辖区内所有监控点进行具体管控，实现了炸药库的远程安全监管。阿坝州公安机关治安部门也切实加强危爆物品安全监管工作，狠抓措施落实，全面查找隐患，堵塞漏洞，确保实现民用爆炸物品管理“不漏管、不流失、不炸响、不打响、不被盗”的工作目标，全面开展清理整治民用爆炸物品、枪支弹药、管制刀具专项行动。据阿坝州公安局统计数据表明：2014年1月到8月，阿坝州公安机关共出动警力3807人次，收缴炸药94公斤、管制刀具401把，收缴气枪5支、自制火药枪4把、军用手榴弹1枚、狩猎用钢珠30余颗、气枪弹500发，并销毁炸药104公斤、雷管2枚。

（四）积极推行“三提升”工程，提高藏区公安机关的执法能力和水平。

所谓“三提升”，即国家党政机关开展的“提升能力、提升标准、提升效率”三项活动。藏区公安机关推行“三提升”工程的目的是推动藏区公安队伍正规化、专业化、职能化建设，提升公安机关的打击、管理、防范、控制能力，提升公安机关的执法水平，密切警民关系，为藏区创造良好的社会治安环境[5]。甘孜州、阿坝州公安机关纷纷整合警力资源，采取多项便民和利民措施，比如：成立中心派出所、下放户籍管理职能、前移办证窗口、交警大队建车管所等。针对高海拔藏区气候恶劣的实际，甘孜州公安机关将道孚县松林口等警务站职能定位为“服务过往群众、开展安全防范”，规范报警服务提示牌，设立便民服务项，制作《便民服务手册》等。四川藏区公安机关将继续深化专案侦查、专项打击，积极探索寺庙警务、农区警务、牧区警务、城区警务，建立适应本地社会治安实际的警务运行机制，提供更加优质、高效的便民和利民服务。

（五）积极发挥治安卡点的防控功能，强化藏区治安动态管理。

治安卡点工作对维护藏区稳定意义十分重大，工作任务和责任十分艰巨。治安卡点能深入推进藏区稳定和警民和谐的治安工作，并为促进藏区经济更好、更快地发展起到“守门神”的作用。藏区公安机关高度重视治安卡点的防控功能，专门制定了卡点工作方案，周密部署并严密运作，以确保治安卡点工作的万无一失。各个卡点民警也充分认识到治安卡点工作的重大意义，努力克服连续高强度作战带来的厌战情绪和单调重复盘查产生的麻痹心理，鼓足干劲，做实、做细和做好治安卡点的工作。迄今为止，甘孜州公安机关已设立治安卡点36个，切实承担了治安检查、人员劝返、挡获可疑人员、查获违禁物品等工作职责。据甘孜州公安机关统计数据表明：2013 年1月到10月，全州各个卡点共出动警力12698人次，出动警车4029台次，盘查过往车辆9201台次、过往人员136994人次（其中外国人163人、港澳台32人、僧侣5016人），收缴管制刀具92把、非法宣传品1幅，为全州维稳工作的社会面管控起到了积极作用。

（六）强化旅馆业管理，开创手机上传“家庭式”旅店住客信息之举。

四川藏区公安机关重视旅馆业管理，严格落实旅馆住宿实名登记制度。对于安装有信息管理系统的旅馆，公安机关采取明查暗访、专项清理整治、教育培训等多项措施，督促旅馆落实住宿“实名、实情、实数、实时”登记，并录入上传至旅馆业信息系统，坚决防止一人登记多人住宿、本人登记他人住宿、不登记住宿等问题的发生，确保及时、准确、全面掌握住宿人员信息。对于未安装信息系统的旅馆，按照公安机关的要求，利用《入住旅客登记表》实名登记入住旅客信息，并于每晚22点30分将入住旅客信息报属地公安派出所，以实现公安机关对城区入住旅客信息的实时掌控。同时，每年的6月至8月，是四川藏区的旅游旺季，由于季节性极强的旅游方式以及地方搞活经济的需要，许多藏民、牧民利用自建住房或者帐篷发展生态旅游项目。这种“家庭式”旅店由于点多面广、网络不畅、店主文化程度过低不懂信息系统等原因，其管理一直是藏区公安机关的老大难问题。针对这种情况，阿坝州公安机关鼓励旅店店主采用手机上传旅店住客信息的方式，实现住客信息的实时掌控。

二、四川藏区治安管理工作存在的主要问题分析

（一）维稳任务过重，日常治安管理工作难以开展。

藏区的维稳是藏区政治稳定和社会治安有序的保障，是藏区各级政府尤其是公安机关常抓不懈的重要工作。四川藏区与青海、甘肃等藏区接壤，有很多县（比如阿坝的红原县）作为纯牧业县，以藏族聚居为主，其特殊的地理环境，民族结构，形成了特殊的民族、宗教问题，同时成为以美国为首的西方国家、敌对组织、敌对势力“西化”、“分化”、“弱化”的战略目标。在四川藏区，治安民警的维稳任务是相当重的。不仅寺庙、政府机关是公安机关治安部门维稳工作的重点区域，而且各中小学校、幼儿园、人口聚集场所、市场等场所的反恐维稳工作都不可忽略；不仅僧侣是治安警察维稳工作的重点关注对象，而且普通藏族居民的异常举动治安警察都要随时留意；不仅突发事件治安警察要及时有效地防控和处置，而且政府部门日常工作的开展都纳入治安部门安保工作的范畴。数据表明：藏区治安警察的维稳工作量占了其总工作量的60%以上，有的地方甚至达到总工作量的80%。由此导致的后果是治安管理日常工作被边缘化，平时的防、控、管工作极为薄弱。实际的做法是：一旦涉及维稳的案子、影响大的案子治安警察就非常重视并不惜倾全部警力去查破，其他的案子诸如打架斗殴、寻衅滋事等治安案件，甚至仇杀类刑事案件，当地警察一般都由当事人双方私下协商解决，不行再由派出所民警调解处理，能不立案就不立，往往导致类似的事件屡屡发生，不利于社会的长治久安，影响藏区稳定的大局。

（二）宗教色彩浓厚，民警执法阻力大。

宗教在四川藏区有着久远的历史和深刻的影响，该地区藏传佛教、天主教、基督教和伊斯兰教四种宗教并存，但大多数农牧民群众信奉藏传佛教。藏传佛教在四川藏区有1300多年的历史，伴随着藏族历史的发展而同步发展，形成了分布广、教派全、寺院多、影响大的显著特点[6]。有经济条件的藏民在家修经堂，天天从事供圣水、点酥油灯、念经等宗教活动，经济条件差点的也常常到附近寺庙从事转经、敬拜、请喇嘛念经等活动，宗教色彩非常浓厚。随着全球经济一体化、中国市场经济体制的确立及各项改革措施的逐步深入，四川藏区的社会经济与文化不断发展，藏族居民的宗教活动也体现出世俗化、功利化、私人化、与经济发展水平关系日益密切化等重要特点。不管宗教活动和宗教形式怎么变化，藏族居民的宗教信仰已经深深地影响他们日常生活的一言一行。由于信奉藏传佛教，藏族居民之间一旦发生矛盾纠纷，甚至因为私仇出现伤人、杀人事件时，也喜欢找活佛帮忙私下解决，而不是到公安机关报案找警察。从民间纠纷解决的效果来看，代表民间纠纷私力救济的有“活佛调解”、“长老调解”等方式，其比通过法律的方式更能合理、合意地解决矛盾。在四川藏区，基层民警深入辖区开展工作时存在找人难、入户难、取证难、处罚难等诸多困扰。民警正常执法时，违法藏族居民往往拒绝承担责任，少数旁观人员非但不帮助民警合理劝说，反而冷嘲热讽，火上浇油，甚至和违法人员一起阻碍民警执行公务，民警的执法工作往往难以开展。

（三）地广人稀，警力严重不足。

四川藏区普遍存在地广人稀的现象，其高度分散的人口格局不仅表现为人口密度低，更表现为人口的集聚度低，这种格局极大地加大了藏区社会管理的难度。藏区的基层治安民警每人担负着平均一百平方公里以上面积的工作任务。比如阿坝州红原县总面积为8439.94平方公里，县公安局下设11个乡镇派出所，共有在编民警50人，平均每个民警管辖的地域范围竟然达到了168.8平方公里。藏区治安管理工作普遍存在人少事多、点多面长的现状，如遇治安案件多点爆发的情况，治安民警根本无法及时有效开展管控工作。同时，寺院警务室、校园警务室、社区警务室等的建立，各个派出所民警兼任上述警务室的工作人员，无法做到面面俱到。由于警力缺乏、工作任务繁重等因素，治安民警根本无暇参加上级部门举办的各种业务学习培训，治安管理的业务水平不高，难以适应新形势下治安管理工作的迫切需要。据阿坝州公安局2014年8月19日的统计数据表明：集中全州基层主要警力建成的22个中心派出所，通过机关警力下沉但全州能够投入的正式在编民警人数仅为98人，这些中心派出所民警人数最多的也只有12人，最少的仅为2人，大部分中心派出所不具有辅警力量；在这些中心派出所中，警力最多的金川县公安局城关镇派出所管辖了4个乡和1个镇，警力最少的2人派出所也管辖了2个乡的范围。由于机关警力下沉和建设中心派出所，甘孜州、阿坝州各县公安局治安大队普遍仅有在编民警3至5人，治安管理的业务也涉及枪爆、特种行业、娱乐场所、户政、内保、大型活动安全保卫、案件查处等内容，和四川其他地区治安管理大队管辖的业务大同小异，因此各县治安管理大队的常规治安管理业务也很难保质保量完成，更谈不上管理的创新。

（四）藏区非“本土化”的警察流失严重。

四川藏区的警察流失是非常严重的。虽然国家为了稳定藏区人才队伍为工作调动设置了许多门槛，但是“八仙过海，各显神通”，政策的诸多限制仍然挡不住藏区警察的流失。非藏区户籍的新警在藏区工作1年之后，就有些人开始谋划调动的事情。据当地公安机关统计数据表明：藏区警察的调动或者辞职现象一般发生在新警入警工作后的5年之内，时间短的甚至发生在1年之内。甘孜、阿坝很多县普遍存在警察工作3年至5年成为业务骨干后调离藏区的现象。据甘孜州公安机关统计数据表明：近5年内，甘孜州炉霍县公安局正式在编民警流失达22人，占全县现有在编总民警人数的16.2%。藏区留不住警务人才主要基于待遇偏低和环境恶劣两个方面的原因。一方面，四川藏区待遇普遍偏低而生活成本高。过去国家和省、州曾给予草地县较高的地区工资补贴，但地区工资补贴和“菜篮子”补贴先后取消，总的来说工资并没有增加多少。以阿坝州为例，2011年全州机关单位职工年平均工资47886元，仅仅略高于全省机关单位职工工资平均水平[7]。而新警的工资普遍仅为3000多元，和四川省内其他地方相比较不算高，甚至还略低。藏区的物价水平高于内地，日常生活成本普遍偏高，比如：1碗面条价格在10元以上，而四川其他地方也就6元到7元。由于藏区生活成本较高、条件艰苦，导致优秀人才“引不进”、“留不住”。另一方面，藏区环境条件艰苦，人易患多种高原疾病。四川藏区地处高原高寒和高山河谷区，气候条件、地理环境恶劣，大部分地区为高原气候，年平均气温低、无霜期短、干旱少雨，自然灾害较多。特别是牧区海拔高、气候恶劣、物资匮乏，人长期生活易患多种高原疾病。藏区警务人才留不住，必然不利于各项治安工作的开展。

三、解决四川藏区治安管理工作问题的对策

（一）规范治安管理部门的职责，强化与维稳密切相关的业务工作。

一方面，应规范治安管理部门的职责，防止维稳任务“泛化”趋势。在当前人民内部矛盾凸显期，公安机关的维稳任务十分繁重，公安机关实际上已成为维稳的主力军。治安管理部门应当明确自己承担的维稳任务并妥善处理。除了必须由公安机关出面的维稳任务外，尽量借助社会力量来完成普通安保工作。比如：大型活动的安保工作，让举办方更多借助保安服务公司、会务公司、中介公司等的力量，举办现场不必太多警察亲力亲为，以节约警力，使其更好地完成其他业务工作。另一方面，要强化与维稳密切相关的治安管理业务工作。这方面的治安管理业务工作主要是人口信息的掌控和民爆物品的管理。藏区公安机关治安部门应本着“服务第一、质量第一、群众满意第一”的原则，积极推行各项便民利民服务措施，规范户籍变更更正的各项流程，有条不紊地开展人口信息系统工作并保证人口信息数据的完整性和准确性，并继续深入推进“一标三实”基础信息采集和录入工作，争取早日实现基层民警对户籍和人口信息全面、专业、科学的管理和运用。同时，应全面加强民用爆炸物品的安全管理，进一步提升爆破作业单位的安全管理水平，深入推进爆破服务“一体化”的管理模式，引导和规范爆破服务管理，建立、健全涉爆单位突击检查和定期抽查相结合的制度，加大民用爆炸物品销售、使用单位安全监管力度，严防民用爆炸物品非法流散到社会，被不法之徒或者恐怖分子利用。

（二）正确引导宗教的力量，使其成为公安工作的助力。

首先，四川藏区公安机关必须正确认识到社会主义条件下藏区宗教存在的长期性。藏区民警不能想着要用行政力量去干预影响宗教，而应积极引导宗教与藏区的和谐、发展相适应，立足长远，着眼当前。藏区寺庙的僧侣与公安民警之间应是政治上团结合作、信仰上互相尊重的关系。藏区民警应多从正面主动正视宗教和行政执法权的矛盾，努力化解矛盾，并最大限度地减少不和谐因素。其次，应大力引导并建立宗教领袖与公安机关的长期合作关系，将宗教信徒的宗教信仰活动纳入道德和法治的轨道，使宗教力量成为公安工作的助力而不是阻力。再次，公安机关应加强藏区宗教场所的管理。当前，藏区的宗教问题较多，其成因也较复杂。而藏区民族分裂活动、非法宗教活动与恐怖活动相联系，是我国藏区社会治安形势面临的严峻问题。公安机关作为职能管理机关之一，应加强宗教政策宣传教育,加强宗教场所的管理，依法保护正当的宗教活动，坚决抵制和打击披着“合法宗教外衣”的邪教分裂和颠覆活动。最后，藏区公安民警要在宗教场所的从业人员、信徒中发展政治可靠、拥护中国共产党的情报信息员，并广辟信息来源渠道，随时掌握藏区宗教活动的动向、发展趋势、影响因素等，及早收集到影响社会治安、破坏藏区稳定的各类情报信息，以便公安机关早做部署，把各种不稳定因素消灭在萌芽状态。

（三）加强法制建设，建立有效的矛盾化解机制。

藏区公安机关应积极响应党中央“依法治国”和四川省“法治四川”的号召，加强藏区的法制建设。也就是说，藏区公安民警要把严格执法放在首要的位置。具体来说，就是要规范执法行为，加大执法力度，创新执法方式，严格按照法律规定办事，切实维护法律的权威和尊严。一方面，公安机关可开展藏民学法、知法、懂法和守法活动，加大法律宣传力度。应组织编制并印发与藏族群众生产生活直接相关的通俗法律读本，采用“藏汉双语”印制，分发到每名藏族群众手里；在每个村(社区)、牧民定居点设立法制宣传栏；通过互联网、广播、电视等媒介，开展声势浩大的法制宣传活动。另一方面，从维护法律的公信力角度出发，把藏区“活佛调解”、“长老调解”等私力救济方式纳入法律规定的范围内来实现。换句话说，藏区各种矛盾纠纷的解决，不仅要受藏区传统习俗的影响，而且更多地要维护法律的权威与稳定性。尽量与当地“活佛”、“长老”建立长期联系和合作关系，调解时到场并全过程参与。遇到伤害、杀人等刑事案件，还是要由公安机关依照法律的规定来立案和处理。

（四）培养“本土化”的藏区警务人才。

藏区本地人大多有留在藏区愿意扎根的思想，加之非藏区人一般很难适应藏区特殊的地理位置和艰苦的生存环境，可大力培养“土生土长”的藏区人成为藏区公安队伍的中坚力量。一方面，在藏区的每次招警时，应以藏区本地人为主，大大降低招警的各项硬性指标条件，尽量不限制专业招更多具备大中专、本科学历的藏区人才补充到公安队伍当中。这些新招的藏区警察在入警前，应集中到警察院校系统地接受1年至2年不等的专业知识、技能培训，全面掌握公安工作的知识和技能后，回到藏区公安工作一线服务。当然，为了保障藏区本地有足够的大中专、本科学历毕业生，藏区的高考政策除了沿用一贯的降低投档线并加分招生外，藏区政府还应该在藏区发展高等教育，培养更多的高学历人才，使每年的招警有足够的藏区人去报名。另一方面，藏区现有警察队伍中“土生土长”的本地人应被重点培养和提升，因为他们“留得住”。可以本着“送出去”和“要回来”的原则，给他们创造更多的交流和培训机会，努力提升他们的专业文化素质和业务工作能力。并且尽量给他们实践和锻炼的机会，在晋级和职务提升上面给予他们更多的机会，使他们快速成长，早日成为藏区公安队伍的中坚力量。另外，为了留得住人才，在现有的基础上还应加大藏区工资收入分配政策的倾斜力度和财政转移支付力度。四川藏区可以参照青海、西藏等藏区的执行标准，迅速制定并出台关于学历、工龄、职级、海拔等配套政策，完善警察年度体检和休假制度，建立健全藏区警察的工资、福利保障机制和职务提升机制。

[注释]：

①该统计数据为当地公安机关提供。文中后面的统计数据均来源于当地公安机关相关部门。

[1]段毅君.“稳藏必先安康”政策的由来[N].学习时报,2011-02-28(11).

[2]廖桂蓉.四川藏区贫困状况及脱贫障碍分析[J].农村经济,2014,(1):53.

[3]侯圣鑫.我国维稳工作机制探析[J].新疆社科论坛,2013,(1):13.

[4]王自然.四川开展“一标三实”基础信息采集攻坚战[N].人民公安报,2014-07-30(2).

[5]严芳.藏区公安机关“三提升工程”见成效[N].四川日报,2014-06-14(2).

[6]李元光.论四川藏区宗教观念的新变化[J].社会科学研究,2005，(5)∶158.

[7]祝齐攀.加快解决四川省藏区民生问题的几点建议[EB/OL].http://www.sczx.gov.cn/system/20130125/000042382. htm，2013-01-25.

（责任编辑：赖方中）

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