我国农村扶贫开发立法的现状与完善——基于我国10省、区、市农村扶贫开发地方立法文本的分析

刘晓霞，周 凯，张 学

(甘肃政法学院，甘肃兰州730070)

我国的贫困问题，复杂而多样，我国的反贫困工作，任重而道远。自1986年我国政府在全国范围内开展大规模扶贫开发工作以来，取得了举世瞩目的成绩，我国的贫困规模，以绝对贫困标准测算，贫困人口从2000年的3209万人下降到2008年的1004万人;以低收入标准测算，贫困人口从2000年的9422万人下降到2010年的2688万人。这一成绩向世界表明，中国共产党和中国政府为消除贫困、保障人权进行了锲而不舍、艰苦卓绝的努力。2011年，党中央、国务院在客观分析过去反贫困经验教训基础上，审时度势，接续出台了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》(中发〔2011〕10号)。《纲要》第四十七条针对当前反贫困工作中法制建设严重滞后问题，明确指出:“加强法制化建设。加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。”这是国家高层对反贫困立法的明确肯定和要求，同时也是对地方人大、政府今后反贫困立法工作的重要指引。

反贫困工作的深层目的在于保障人权，对于生存权与发展权这两种最基本人权的保障，更是反贫困工作的重点。基于此种目的，我国的反贫困工作依据工作手段和作用机理的不同可分为两种方式，一是通过扶贫救济的方式保障贫困人口的生存权，即满足这部分群体的基本生存需求，二是通过扶贫开发的方式保障贫困地区及贫困人口的发展权，弥补其发展能力的不足，使其平等分享主流社会进步所带来的成果。

基于保障人权的目的以及反贫困工作两种方式的需要，我国的反贫困立法工作也分为两个方面，一是为了扶贫救济的需要而制定的关于农村居民最低生活保障的立法，二是为了扶贫开发的需要而制定的关于农村扶贫开发的立法。当前，我国关于农村居民最低生活保障的相关立法已经初具规模，截至2014年12月31日，现行有效的此类立法共21部，因有学者对此作过颇为详实的分析研究，故我们对此不再赘述，本文主要研究的是反贫困立法的另一个方面——农村扶贫开发立法。

一、我国农村扶贫开发立法的现状

截至2014年12月31日，我国中央层面统一的农村扶贫开发立法尚未出台，在地方层面，已通过的农村扶贫开发立法文本共10部，且均为地方性法规，具体包括:(1)广西壮族自治区人大常委会于1995年11月14日通过的《广西壮族自治区扶贫开发条例》，并于2002年1月21日对其进行了修正;(2)黑龙江省人大常委会于2002年10月18日通过的《黑龙江省农村扶贫开发条例》;(3)湖北省人大常委会于2009年11月25日通过的《湖北省农村扶贫条例》，同时废止了湖北省人大常委会于1996年11月12日通过的《湖北省扶贫条例》;(4)重庆市人大常委会于2010年5月14日通过的《重庆市农村扶贫条例》;(5)广东省人大常委会于2011年11月30日通过的《广东省农村扶贫开发条例》;(6)陕西省人大常委会于2012年1月6日通过的《陕西省农村扶贫开发条例》;(7)甘肃省人大常委会于2012年3月28日通过的《甘肃省农村扶贫开发条例》;(8)内蒙古自治区人大常委会于2012年11月29日通过的《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发条例》;(9)贵州省人大常委会于2013年1月18日通过的《贵州省扶贫开发条例》;(10)云南省人大常委会于2014年7月27日通过的《云南省扶贫开发条例》。

总之，在当前中央层面统一的农村扶贫开发立法还未出台的情况下，由地方根据本辖区的具体情况，在不与宪法、法律以及行政法规相抵触的情况下，选取具有较高位阶的地方性法规作为突破，不失为一个好的选择，也为中央层面立法的出台提供了丰富的立法经验和较为完备的地方资源。

二、我国农村扶贫开发地方立法的分析

(一)立法结构

综观10部农村扶贫开发地方性法规的结构形式，除《广西省农村扶贫开发条例》只罗列32条条文、未设章节外，其他“条例”均设有6至9个章节，32至61个条文，而且章节的设置基本雷同。经笔者简单统计后发现，“总则”、“扶贫对象标准”、“对象和范围”、“扶贫措施”、“项目与资金管理”、“法律责任”、“附则”等章节为各地方性法规所共有。总的来看，这些“条例”不仅章节设置雷同，行政色彩浓厚，在内容上甚至还有抄袭现象出现，完全没有体现出地方立法的特色性与多样性。

(二)立法目的

立法目的是制定法律所要达到的目标和社会效果，同时也为立法所涵盖的内容提供一个明确的方向和指导。在10部地方性法规中，对于立法目的的规定集中于以下几个方面:规范扶贫开发活动;加快贫困地区和贫困人口脱贫致富;推进城乡、区域协调发展;促进社会和谐;全面建成小康社会等。立法目的过多，且过于分散，这样不仅会影响法律条文制定的重心，也会削弱法律执行的力度和效果，只需要规定最重要、最核心的目的即可。农村扶贫开发立法根本目的是保障贫困地区和贫困人口的发展权。

(三)主体选择

各农村扶贫开发地方性法规在主体选择方面的不足主要表现在:首先，农村扶贫开发立法中的权利主体应当既包括贫困地区，又包括贫困人口。而在各地方性法规中，均没有具体规定扶贫开发的对象，其次，对于农村扶贫开发立法中的义务主体而言，在中央层面应为国家，在地方层面应为各级人民政府。而在各地方性法规中，仅有湖北、重庆、甘肃、贵州的地方立法明确了各级人民政府的义务主体地位，在其余的地方立法中，有的将县级以上人民政府扶贫开发管理机构作为义务主体，有的将全社会作为义务主体。

(四)调整对象

每一个独立的法律部门，都有自己特定的调整对象，以解决特定的社会矛盾，具体到每一部法律而言，也应当有专门的调整对象。农村扶贫开发立法应以农村扶贫开发过程中所发生的社会关系为调整对象，以期实现权利义务在相关主体之间的合理配置，使得农村扶贫开发工作具有规范性和法治性。而在我国当前已有的农村扶贫开发地方性法规中，大多将行政管理关系、行政监督关系以及内部行政关系列为调整对象，忽略了贫困者与反贫困者之间的权利义务关系。

(五)监督机制

权利的实现离不开有效监督，绝对权力导致绝对腐败的“金科玉律”同样适用于农村扶贫开发立法。在已有的各地方性法规中，都注意到了监督机制的重要性，如在黑龙江、广东以及甘肃的“农村扶贫开发条例”中，均单独列出一章来规定监督机制，而在其他的地方性法规中，类似规定则散见于各章条文之中。但是，细细观察，不难看出，各地方性法规普遍把监督的主体框定在各级人大常委会、各级监察、审计和统计部门以及各级扶贫开发主管部门及其执法人员中，只是运用行政手段进行监督，没有形成多元、量化的监督机制，并不能取得最优的监督效果。

(六)法律责任

健全有力的责任追究机制对于义务主体积极履行反贫困职责具有极为重要的意义，然而目前各农村扶贫开发地方性法规对此规定的却过于简单，极不利于农村扶贫开发领域违规违法行为的惩处。虽然此后颁布的地方性法规对法律责任的规定愈加详细，但是均采用大量的篇幅来规定相关责任主体的行政责任与刑事责任，并未涉及对因不遵守法规规定，损害社会公共利益、损害贫困主体权益行为的规制，在行政责任和刑事责任之间留下了法律约束的缺位和空挡，为一些违法行为逃避法律制裁提供了可乘之机。

三、中央及地方农村扶贫开发立法的完善

(一)农村扶贫开发立法的法域归属思考

贫困，是指由于基本物质生活资料的缺乏或者基本发展能力的欠缺而导致生存权或发展权不能实现的一种人的生活状态，这种生活状态的产生体现了市场与政府的双重“失灵”。而针对这种双重“失灵”的问题，必须动用产生于民商法与行政法夹缝中的新兴法律部门——经济法来加以调整。经济法是以社会为本位，以国家干预为手段，以最终实现社会整体经济可持续发展为目的的法律部门。扶贫开发所要求的公平协调发展和社会整体利益与经济法的目标、宗旨和价值相契合。

(二)农村扶贫开发立法应坚持的理念思考

理念是人们认识事物、处理矛盾所一贯依靠的内心确认，反映到农村扶贫开发立法领域，理念就是贯穿立法动因、法律制定、法律实施等整个环节的最高思想指引。具体而言，农村扶贫开发立法应当坚持的理念主要包括两个方面:一是保障人权的理念，二是平衡协调的理念。

(三)农村扶贫开发立法应遵循的原则思考

相对于理念而言，原则与农村扶贫开发立法的关系更为密切，其贯穿于立法的始终，对农村扶贫开发实践具有重要的指导意义。同时，农村扶贫开发立法表意的有限性与农村扶贫开发实践的复杂性之间的矛盾也需要确立良好的原则来加以调和。农村扶贫开发立法应当遵循的原则主要表现在以下几个方面:

1.国家责任原则。之所以提出国家责任原则，是从贫困的制度性根源和国家的固有职能两方面考虑的。一方面，贫困绝不只是因为“穷山恶水”，隐藏在自然环境背后的“制度病态”问题更应是导致贫困的深层根源，而产生这种“病态制度”的主体不是其他，正是人们熟悉的“国家”。另一方面，国家作为社会统治工具，管理社会资源、调控社会关系是其固有的职责，面对以资源分配不公、社会关系扭曲为特点的贫困问题，国家亦应负有义不容辞的责任。

2.社会公平原则。公平是现代社会的首要价值取向，同时也是一个历来为学者们所争论不休的命题，基于不同的视角，对公平内涵的认识也不相同。建构和完善农村扶贫开发立法需要将社会公平的价值取向内化为法律的基本原则，并以社会公平为标准来评价扶贫开发工作。具体而言，社会公平原则反映到农村扶贫开发立法的领域，要求立法能够保障贫困主体的权利公平、机会公平、规则公平以及分配公平等，同时保障社会赋予贫困主体的政治利益、经济利益和其他利益能够得到较为充分的实现。

3.政策性平衡原则。在农村扶贫开发的立法中，有必要采用一种新的原则，即政策性平衡原则，它是指“法律通过对公理的修正或政策的增加，结合了自行性调节和强制性干预的方式，并对某种利益进行倾斜性的保护，从而实现利益的平衡”，它是通过“权利←法→权力”关系来完成的，即法律既对权力进行控制，又对权利进行约束，旨在实现社会和谐与公共福利。具体而言，在农村扶贫开发立法领域必须注重“分配正义”，追求“机会均等”，即各项稀缺资源要向所有人开放，要在保证起点公平和过程公正的前提下，通过给予贫困主体以更多的关怀而达致结果的相对公正。正如罗尔斯在“不平等的平等”的正义理论中所强调的那样，对于社会的和经济的不平等应当这样安排，使它们“在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益”。

4.权力能动性原则。权力能动性原则是指在对公共权力进行制约与监督的基础上充分保证权力运行的主动性和高效率，实行控制权力与保障权力能动运行的统一。具体到扶贫开发领域，它要求政府不只是消极地不予妨碍即排除公共权力对贫困主体权益的侵害，更强调构建能动的权力运作架构，使政府能够积极地担负起促进贫困主体权益实现的责任。贫困主体权益的实现，离不开公权力的积极作为，农村扶贫开发要求国家和各级地方政府积极提供法律、政策、资源与服务的支持，同时，这些要求均需要政府采取适当的立法措施对能动的公权力依法进行控制与制约，因此，农村扶贫开发立法有必要遵循权力能动性原则，防止公权力对贫困主体利益的侵害。

(四)基于现有农村扶贫开发地方性法规的具体思考

我国现有农村扶贫开发地方性法规虽然存在一定的进步性，但是其在内容方面的不足不利于贫困地区及贫困人口发展权的充分保护。我们应当认识到原有农村扶贫开发地方性法规存在的不足，并积极完善，进而保障和推动我国反贫困事业的发展。具体应当从以下几个方面着手:

1.淡化行政色彩，凸显地方特色。在立法结构方面，首先应当淡化行政色彩，农村扶贫开发立法并不是行政机关的工作准则，其在章节设计上应当突出贫困地区及贫困人口的权利主体地位，强化国家和各级政府的法律责任，完善监督惩戒机制，使得农村扶贫开发立法真正成为贫困者的保障之法、政府机关的工具之法、违法者的惩戒之法。其次，章节设计中亦应体现地方特色，“体现地方特色是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准。”

2.体现核心目的，确立发展权的保障。农村扶贫开发立法的直接目的是规范扶贫开发活动，最终目的是促使贫困地区和贫困人口脱贫致富，根本目的是保障贫困地区和贫困人口的发展权。确立发展权的保障，既体现了对贫困地区发展能力综合提升的期望，又体现了对贫困人口精神价值和物质价值多层次实现的期待，符合我国全面建成小康社会任务的需要。

3.健全选择机制，明确权利义务主体。在主体选择方面，首先应当明确权利主体，在农村扶贫开发的立法中应高度重视贫困的识别问题，尽量杜绝行政色彩浓厚的“申请”和“审批”现象的出现，完善贫困统计监测机制，建立多维度的贫困评价体系，综合考虑对象人口的收入、资产、健康、环境、子女教育等多元指标值，给其以客观合理的评价，为扶贫开发的深入展开奠定重要的主体条件。其次应当明确义务主体，在农村扶贫开发立法中明确国家以及各级地方人民政府的扶贫开发义务主体地位，使政府能够积极地担负起促进贫困主体权益实现的责任，积极为农村扶贫工作提供各方面的支持。

4.准确界定权利义务关系。在调整对象方面，应摒弃将行政管理关系、行政监督关系以及内部行政关系作为调整对象的现象，重视贫困者与反贫困者之间的权利义务关系。即要求农村扶贫开发立法对贫困人口缺失的权利进行弥补和回拉，以法律的形式对贫困人口的发展权进行明确，赋予其可靠的法律效力。与此同时还要对国家以及各级政府设定严格的反贫困义务，使政府的扶贫开发不再是“同情施舍”或“政策倡导”，而是有法有据的法定义务。

5.建构多元、量化的监督机制。多元的监督机制主要指监督模式的多元化，具体而言应为“动静结合”:“静态”的监督主要包括构建信息披露制度、外部审查制度和内部监控制度;“动态”的监督则是采取积极的方式，参与到扶贫开发的实施过程中去，主动地督促相关部门履行相应的职责，其更像是一种事后的问责制，虽然不能避免相关部门的错误，但是可以使错误公开，从而督促有关部门重新决策。

6.强化反贫困法律责任。在农村扶贫开发立法中，应当对法律责任标准进行统一和细化，增强责任判断的识别性与可操作性，同时强化法律的责难力度，加重违法成本，以此对违法者的“有恃无恐”和“投机侥幸”心理进行震慑。此外，农村扶贫开发立法还应当就行政责任与刑事责任之间的责任空挡进行考虑，细化责任体系，对因不遵守法规规定，损害社会公共利益、损害贫困主体权益行为进行规制，使违法行为无机可乘。

结语

结合前文的分析，笔者尝试对我国农村扶贫开发立法的基本框架做出简单的构思:农村扶贫开发立法的第一部分应为总则，主要规定立法目的、适用范围、法律原则、相关概念以及权利义务关系等内容;第二部分为扶贫开发对象，涉及扶贫开发的对象、贫困标准以及对象的确定方法等内容;第三部分为扶贫开发的运行机制，包括扶贫开发的具体措施、资金及项目的投入与运行等;第四部分为监督机制，主要涉及农村扶贫开发运行中的相应监督办法等内容;第五部分为法律责任，主要规定违法行为以及违法后的责任追究机制等内容;第六部分为附则，主要规定法律的生效日期。总之，我国的农村扶贫开发立法尚处于起步阶段，需要不断完善，不断发展，不断创新，以更好地保障我国贫困人口的权益。