如何做到食品安全全程管控

整理、采访 / 记者 凌燕

如何做到食品安全全程管控

整理、采访 / 记者 凌燕

【题记】食品安全关乎民生，是非常重要的一个问题。近年来，虽然在各方共同努力下，食品安全工作取得了一定成效，但食品安全问题仍然易发多发。今年我国对2009年制定的《食品安全法》进行了修订，加强了食品的全程监管。本刊这期“圆桌会议”栏目，围绕食品安全标准、食品安全信息公开、食品安全追溯体系，以及食品安全应急管理等问题展开讨论。

从立法层面上实施食品安全的管控

2009年制定的《食品安全法》在今年4月进行了修改，10月开始实施，这五年来，作为一部食品安全的专门法，在管控食品问题上是否起到了实质性的效果？

许谨（上海市食品药品监督管理局党委委员、副局长）：2009年的《食品安全法》从整体上来看是一部比较完备的法律体系。从它的立法理念、制度的设计上来说，都是比较先进的。当初立法的时候，是完全按照国际上对食品安全的鉴定和一些好的做法借鉴吸收到我们这部法律当中的。原来我们称食品卫生，是针对生产加工过程当中以保证食品安全采取的一些条件和措施，在概念上只限于它的操作过程。而世界卫生组织对食品安全的定义实际上是一个全面的要求，不光是过程，是要从原料开始一直到过程都应该使消费者不受到伤害，是食品安全的概念。当时我们在对这两个定义鉴定的时候取了一个折衷的定义，沿袭了一个食品卫生法当中对于卫生的一个定义。

食品无毒无害，这是食品安全的起码条件，同时还有一个就是要有营养。因为人毕竟是一个有机体，有新陈代谢的要求，要提供身体机能必要的营养。不能对人体造成伤害，急性的、亚急性的、慢性的，都不能造成伤害，这是我们国家《食品安全法》的规定。在这部法律中，有一些制度也是吸收了国外的先进理念，比如说风险分析的理念，标准、召回和事故的处理等这些都是比较先进的理念。

那么，从实施效果来看呢，2009年实施《食品安全法》到现在以来，对我们食品安全的工作的确是有一个极大的促进作用。有这几个情况来说明：第一个，可以说我们开始建立了食品安全风险监测体系，这个体系到现在为止全国有将近400万的数据。2005年的时候，卫生部委托我们上海进行抽验建立风险监测，当时只有450个数据。第二个，自从食品安全风险评估工作2009年《食品安全法》出台以后，食品安全风险评估工作是从无到有。我们的风险分析有三个组成部分，一是风险监测，要对食品进行监测、分析和采样；二是风险监测之后要对于采样进行评估，并得到一个结果是不是对人体产生危害，如何来管控这种危害；三是对社会有一个风险交流，得到哪些产品能向社会发布，哪些产品要采取控制措施，哪些产品是对老百姓没有伤害的，这些是大家比较关注的，我们必须要和大家说清楚。第三个就是，食品安全标准在清理、整合中越来越受到关注，在2009年之前，这个标准比较散，有行业标准、有部门标准，都在打架到底采用哪个标准。比如说瘦肉精，农业部有农业部的标准，卫生部有卫生部的标准，而且这两个标准还不一样。所以在《食品安全法》出台的时候就要求把标准进行整合。到今年为止，我们大概整合了1000多个标准，但是这个标准还是远远不够的。跟国际上发达国家比起来，跟欧盟、美国比起来，我们还是有差距的。所以这方面我们要进一步加强。第四个，我们可以看到，国家食品安全监管体制也有所改革，原来是分段管理，现在是从分段管理变成两家为主，农产品这一块种植养殖环节由农业部来管；从生产加工到流通消费一直到餐饮消费都是归到食药监来进行监管，其他的部门也有相应的职责，但主要是这两个部门。

为什么这次要对2009年的《食品安全法》进行修订？它存在哪些不足之处？

许谨（上海市食品药品监督管理局党委委员、副局长）：2009年的《食品安全法》包括体制建设存在着一些问题，对该法进行修订，主要原因有几个。一是，我们认为必须要以法律形式固定监管体制改革成果，来完善监管制度机制。按照国务院的有关文件要求规定，要建立统一权威的食品安全监管机构。从原来三个部门的分段监管组合成一个部门监管。全国人大几次开会的时候都提出过，这个呼声比较高。同时也考虑到食用农产品这一块到底怎么来弄，因为原来有一个农产品质量安全检测，又有一个食品安全法。农产品在进入流通环节以后，到了生产企业以后到底怎么管，到底算食品还是算食用农产品，这个一直有争议。这一次还考虑到食品添加剂的问题，因为食品有大量的媒体曝光的事件。在食品添加剂的使用方面，我们一边说食品添加剂有两个问题“两超一非”。“两超”是食品添加剂，超范围、超剂量使用，不该加的加了，不该加那么多的多加了。“一非”就是非食用物质把它添加到食品中，这实际上不是食品添加剂。大量食品添加剂的使用还是在生产环节、消费环节。

二是，要建立最严厉的惩处制度，发挥重点治乱威慑作用。人大代表、政协委员一直在说，这个要严惩。在食品安全形势依然严峻，食品违法生产经营行为依然存在，食品安全事件一直时有发生的情况下，如何来提高法律的威慑力，怎么来建立一个严惩、重处的制度，在这方面也要做一些修订的内容。当时2007年的时候国务院出台了一条特别规定，这条特别规定是在原来的食品安全监管和一些其他的健康相关产品的基础上有一个重惩严处的机制。为了把这个机制再延续下去，当时2009年《食品安全法》也做了一些调整，做了调整以后感觉到现在还不够，因此在这次新修订的过程当中要加强。

现在我们在食品安全问题上存在着一些不容忽视的问题，一个是由微生物引起的食源性疾病，这是食物中毒中的一个重中之重。最近搞社会综合治理，也存在这个问题。哪些吃了不会倒下的，吃了倒下的就是食物中毒，这个工作从世界卫生组织的情况来看，是全世界关注的一个重点。从我们内部来说，我们从事食品安全工作、管理的同志来说这个工作还是非常重要的。

第二个是存在着化学性污染的问题，这个大家可能比较关注，农残、兽残、重金属、天然毒素、有机污染物等。第三个是非食用物质的添加，这个也存在重要的问题。第四个还有食品掺假欺诈，这些犯罪行为都是我们目前比较关注的重要问题。

第三，我们认为必须要从立法的层面上来完善监管制度，解决当前食品安全管理存在的突出问题。这些监管制度有些是新情况新问题，有些老法规定没有涉及的，在法律修订的过程中取得了进一步完善。比如说我们进一步重点讨论了全城网络的问题，企业生产经营全过程的控制，原来我们总是说从源头，从田头到餐桌，这是一个大的全过程控制，实际上具体到某一个环节、某一个企业来说，也有一个全程控制的要求，它是有一个相对的概念在里面。生产企业从原料开始一直到他的生产架构，到最后产品的检验、仓储、运输等都应该是一个全过程的控制。还有网络食品交易，这是一个新兴食品经营业态，原来的《食品安全法》中对这一块没有设置监管，缺乏法律依据。还有就是保健食品、特殊医学用途配方食品等特殊食品的监管缺乏法律制度保障。

这次《食品安全法》修订的主要内容有哪些？

许谨（上海市食品药品监督管理局党委委员、副局长）：这次的修订，采用了一个中修的方式，就是不改变原意，从原来的10章104条，增加到10章154条，修改条款70%。有些文字和表述都做了一些修订，同时结合国情，不是完全追究法律本身完全意义上的高大上，这部法主要是考虑到它的可操作性和执行力的情况到底怎么样，不能过于理想化。从这个修法的原则当中，也考虑到一个问题，就是我们将来食品安全的工作是实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治这么一个理念，将来这四大块是我们工作的一个原则，基本上要朝这个方向来进行推进。我大概归纳了一下，有十二个方面的修改：第一，关于食安法的调整范围。农产品这一块将“食品流通”修改为“食品销售”。第二，食品安全监管体制通过法律的形式予以固化，包括国务院食品安全委员会和国务院其他的一些监管部门，食药监总局、卫计委、质检总局和出入境、农业部等等这些职责方面都有了一个明确的规定。第三，地方政府在食品安全中承担的责任和工作。这一次我们市商委会汇报的时候听取市人大代表的意见，原来我们一直口头上说地方政府对于食品安全的总责。人大代表提出这个太笼统了，到底什么是总责？按照《食品安全法》新修订的要求就是对本行政区域食品安全监督管理工作负责，就改为负责不是负总责。第四，食用农产品的管理。明确到了生产和流通管理由食药监按照食品来进行监管，对食用农产品的经营主体承担相应的主体责任，在《食品安全法》中都进行了一些明确的规定。特别是对农药这一块，写进了《食品安全法》里，这样一来就跟我们的《农产品质量法》进行了一个有效衔接。这个法律当中特别是把剧毒、高毒、高残留农药的管理要求予以了明确，随着我们国家经济社会的发展，现在还有一个城乡差异，将来在发展以后将逐步进行调整。但是现在明确了剧毒、高毒农药不得用于瓜果、蔬菜、茶叶、中草药材等国家规定的农作物。这四大类目前是不能用的。第五，社会的共治。在这一块中有一些非常好的内容，包括协会、消费者、市民有奖举报还有食品安全的信息发布都跟《消法》进行了一些衔接。

第六，食品生产经营者主体责任，这一章是放在了第四章分为四节，对于食品生产经营者的主体责任予以了明确，各个环节上都有一些要求。第七，转基因食品标示管理，这一块也是面临了一个新的问题，转基因食品。但是《食品安全法》这一次对于转基因食品只有一个标识管理的要求，转基因的食品前面是关于农业部的相关管理要求，对于食品进入生产加工流通环节以后才是对于标签管理的要求。第八，关于网络食品交易的问题，这个也是比较关注的一个事情，特别是对于网络食品交易第三方平台，如何来加强管理，新的《食品安全法》上有一些义务上面的要求。第九，特殊食品的管理，这是在这次新法修订的过程当中专门作为一节来进行表述。原来没有这个概念，这是新创立的一个概念，它主要包括三大类，保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品。

保健食品，大家都知道有一个蓝帽子，保健食品要通过注册来进行管理。保健食品主要的问题是在生产加工过程中的违法添加药物，还有就是在宣传的过程当中夸大宣传，特别是到社区骗取老年人的钱。这一块也是需要进一步加强的。

特殊医学用途配方食品，原来也是没有的，以前有这个东西，大概全国批了有60个左右。以前是按照药来批准的，主要是用于临床，消化道病人的吸收不好就要在医学上进行一些特殊用途的配方食品辅助于治疗。南京解放军总医院在治疗消化道方面很有成就，曾经有个病人，缺少正常人当中有的治疗肠道的菌群，就没办法吸收和消化，到哪里都治不好，就缺这个东西，后来到南京解放军总医院之后就把正常的菌群种植进去，后来就在南京解放军总医院治疗好了。像这类患者就需要这种东西，卫计委就将这个作为食品来管理。

婴幼儿配方食品，实际上是一个限定性的概念，主要是用牛奶和豆激为原料的产品。婴幼儿吃的其他的东西饼干和糖果都属于这个概念。

第十，小作坊、食品摊贩等监管。这块按照《食品安全法》的要求做了一些调整，原来的老法是由省、自治区、直辖市、人大来进行制定。经过这几年的实践以后，由人大来进行制定可能会有一点难惩，所以这次就调整为由省、自治区、直辖市制定就可以了，等于是放宽了一个条件。第十一，快速检测，我们食品安全中需要快速检测来进行快速的判定，用数据来说话。原来我们的快速检测只是做一个筛查使用，不合格的要送到实验室再进行定量的分析，这样来作为一个执法的依据。快速检测的结果不能作为执法的依据，这次新的《食品安全法》对这个做了一个规定，如果采用国家规定的快速检测方法进行抽检的话，不合格可以作为行政处罚的依据。国家总局会在这一方面出一个目录、方法做一个统一的要求。

第十二，加大了违法惩处力度，一是行政处罚的力度，二是突出了民事赔偿责任，三是增加了行刑衔接规定。从行政处罚的力度来说，提高了罚款金额的货值金额，包括最高罚款提高到了二十万元。还有一些禁入限制，明确被吊销许可证的食品生产经营者，自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可。特别是对食品生产经营者在一年内累计三次因违反食安法规定受到责令停产停业、吊销许可证以外处罚的，规定由执法部门责令停产停业、直至吊销许可证。原来是鉴定情节严重为两次以上，到底含不含两次，问题又来了，两次以上是不同的违法行为，还是两个相同的违法行为，这些都很难鉴定。这次就很清楚，累计三次，只要不是责令停产停业、吊销许可证以外，其他的行政处罚你有三次就可以吊证。这也加大了行政处罚力度，特别增加了对用非食品原料生产食品等严重违法行为，规定了行政拘留，可以采取一些拘留的措施。

从民事赔偿责任上来说，包括网络经营者和场地的主体，这些都有一个民事的赔偿责任，在信用管理上也有一些要求。增加规定了行刑衔接，刑事优先。在10月1日开始跟公安的一个合作，只要发现涉嫌食品安全犯罪的我们都移送公安，建立互相通报，案件互相移送，共同来进行处理。

新《食品安全法》如何落地，上海要做哪些地方性的法规修订？

许谨（上海市食品药品监督管理局党委委员、副局长）：我们目前最主要的一项工作可能就是对食品安全地方性法规的修订。争取明年通过市人大常委会的审议，然后出台。

总的来说，要体现几个方面的内容：一是要体现我们上海市的食品安全体制改革的成果。我们上海的体制还不一样，区县现在完成了“3+1”改革，实行了市场统一监管，这个工作要在我们地方立法当中予以确认。特别是在改革以后对基层都建立了基层的市场监管所，基层的市场监管所怎么来建立食品安全的监督管理，特别是一些许可的事项，这些可能要通过地方立法来予以授权。

二是要对《食品安全法》的相关制度需要进一步细化，从七个方面来细化：（1）主体生产责任人方面有一些细化的要求。（2）安全风险监测我们在去年体制改革的过程当中已经全部移交给了卫计委，这块工作可能要进行调整。（3）网络食品交易第三方平台从大法的要求来说，可能比较粗，我们可能要有一个细化的进程来进行管理，特别是网上怎么来进行一个许可。（4）我们要建立食品安全责任保险制度。食品安全责任保险制度，我们原来2011年的地方立法已经先了国家的大法一步，我们当时写了一个鼓励搞保险，国家大法当中是没有这一条。我们今年本来是说要一个食品安全的一个强制责任性，特别是一些高风险的食品生产经营企业中，能够做到食品安全的强制责任性。结果大法又缩回去了，所以我想这里能不能在地方立法中打一个补丁。（5）食品生产经营者越来越多，应当建立食品安全自查制度，每年他们出一个自查报告，向社会公布。（6）婴幼儿配方食品生产企业监管，因为是一个特殊食品，有一些细化的要求。特别是按照药品的审批要求，让他们建立一个良好生产规范要求建立与所生产食品相适应的生产质量管理体系。（7）市场退出食品处置，对一些召回、超过保质期、卖不出去等市场退出的食品的处置。怎么来采取补救、无害化处理、销毁等措施，最近媒体也在曝光有一个企业进口的虾过期了自己不敢卖，就委托第三方进行处理。结果第三方觉得这个进口虾处理了就太可惜了，第三方就拿出去卖了，没有做无害化处理、销毁。这方面的规定要进行调整，在地方立法修订工作中予以贯彻落实和进一步细化。

三是，我们考虑如何有效地把食品安全监管措施上升为法规的问题。包括：（1）建立本市食品追溯和质量标识体系，这也是刘主任帮我们制定的一个追溯管理办法，10月1日在实施。我们也按照目录管理的要求，在逐步地推进。（2）建立信用等级评定制度。按照大法的要求对食品生产企业要分级分类进行管理，这也是我们上海走在前列。但是我们原来在分级分类进行管理的时候，比较散，散在各个部门，现在整合以后怎么来统一规范要求，包括生产企业，特别是保健食品的生产企业、涉及的经营企业、餐饮企业怎么来把它整合起来。（3）建立食品安全违法行为记分管理制度，当时也是借鉴交警违法记分的管理要求。有些单位大错误不犯，小错误屡犯，屡教不改。所以我们采用这个积分管理，把屡犯的小错误累计起来，达到一定的程度以后进行培训和考核要求。这也是我们作为行政处罚材料的依据。（4）建立食品安全管理人员培训考核制度。我们也感觉到培训考核制度是非常重要的。但是我们现在只做了餐饮，食品生产和流通两个环节基本上已经做好了，所以这一次我们想通过地方立法来进一步完善。（5）建立食品安全知识宣传普及长效机制。特别是中小学生对于食品安全知晓率的问题，我们要和教委来进行合作，看能不能放到中小学生的教材或课外的教材里面，还有纳入国民素质教育进行检查。（6）完善对“四小”食品经营者的监管，就是食品生产加工小作坊和食品摊贩、小食品店、小餐饮店。我们原来也存在这问题，就是通过实践经验上升进一步完善地方立法。但是小食品店、小餐饮店我们原来是一个空白点，现在无证餐饮、油烟扰民是媒体关注的地方，这一块通过地方立法来怎么解决是一个问题。（7）探索建立食品生产经营企业对供应商的考核制度，这个制度也是国际上比较通行的一个做法。我们现在药品、医疗器械、生产企业只要出口到美国的，都会飞到我们国家进行现场核查，我们国家的药品我们进口过来，也会派现场检查员过去检查。食品生产企业对他的供应商，上家供应商也要进行考核，当时富喜事件，麦当劳也对富喜进行过考察，这个考察的制度不错，只是怎么来进行完善，这也是一个值得思考的问题。 （8）明确食品生产经营者对回收食品的管理要求，回收食品怎么来进行登记、销毁，特别是禁止经过改换包装等方式以其他形式进行再次销售，这也是富喜事件为我们带来的教训。（9）临近保质期食品管理制度，特别是在超市里面一些临保食品怎么来管理也是空白。原来是靠我们几家连锁超市大家共同来签订一个信用承诺的协议，但是这个没有法律的约束力，这个我们也将进一步的完善。（10）企业重要信息公示制度，企业要向社会公布你的原料供应商和自己的检验检测的结果，这个在新加坡和台湾都有这样做，并且制度很完善。台湾的中小学食堂都在自己的网站上公布中小学生的营养午餐都是谁提供的原料、检验结果怎么样。

刘平（市政府法制办副主任，市行政法制研究所所长）：我们从食品卫生到食品安全，这到底是个进步还是退步。如果是用法律界定，其实它本身就是一个问题。关于落实新《食品安全法》，上海提出了“五个最严”，但是其中最严的处罚、最严的责任可能吗？很多的制度，落地都很难。怎样落地，是一个必须要重点解决的问题。首先，关于行政管理体制的改革。我们现在在区县这个层面已经不再有食品安全了，我们现在是市场综合监管局。而食品跟药品的专业要求非常高，跟一般的工商监管是不一样的。所以现在到基层，这个专业的执法跟普通的执法是混在一起的。这个怎么做？这个体制到底是综合一点好还是专业一点好？美国就一个FDA，它就是专业的，不是综合的，关于这个体制，我们还没有形成。如何从专业的角度，解决一个普通执法跟专业执法之间的关系，食品药品就是首当其冲的。

另外，关于讲到许可制度。所谓最严的准入，能不能最严？最严准入以后，就保证不出事了吗？比如，企业准入了，其产品不是都会出问题的，可能是某一个产品出问题，所以涉及这类细节，该不该准入呢？

还有全程监管问题，这个全程监管是谁来监管呢？因为我们一讲监管就是政府的责任，恰恰不是，设计一套全程监管的责任应该是企业的全程监管责任，因为设计的这一套机制、这一套程序，是让其在生产过程中不会出事，一旦有问题，企业是能够通过技术、程序发现的，如果要等到政府去发现的话，就已经是来不及了。所以许可制度还是事中受监管制度，这个问题在法律上要明晰，在实践中才好落地。我认为，许可制度是必需的，但是核心的不是许可制度，而是事中事后怎么监管到位。

第三，关于社会共治。社会共治概念是对的，消费者本身也是监管的一个主体，但怎么落地？这些主体，包括媒体、消费者、行业协会、第三方机构、政府、企业这六个主体怎么形成合力，这需要大家形成一个共治的机制，因此，在这个方面我们在后面的研究中也会重点考虑。

第四，就是应急管理。应急管理是非常必要的，但是法律上目前其实还没有解决一个问题，那就是，应急管理属于什么法律制度？是行为强制吗？如果是强制，而我们的行为强制法却没有具体的强制概念？所以在法律上，我们并没有给政府太多的权力，都是发现应对法。而这个在国外行政法制上就是具体强制，没有什么行为强制措施的，有行为强制执行。具体来说，关于食品安全，我们要的既是强制，给你权力，就不能等到有问题了，查出来之后再给你强制，应当是只要有可能发生问题的，只要存在可能的不确定因素，就可以限制自由，限制企业的行为，而这个在法律上是要赋予其权力的。而行政强制法制定的这个本意不是这个意思，就是要实行行为强制措施，行为强制执行必须要有法律的限制。所以这个法跟国外的行政强制法的本意是完全不一样的，既是强制，就是说因为这种生命财产的需要，公共秩序的需要，没有法律授权的就给予直接的强制权。但是事后是不承担任何国家赔偿的，可以补偿，但是没有赔偿，政府没有法律责任，所以食药监局在这个过程中，法律应该给了特别强的权力，但目前在法理上并没有这个权力，现在在处理突发事件上都是按照这个路子来，特定情况，给你权力，而不是限制你滥用权。但是，事实上应该是在常态情况下限制滥用权，在突发事件的紧急情况下，赋予特别的强制权，应该是这个概念。

第五，关于食品摊贩。这是个管理的四大顽症之一，我们其实也有些黔驴技穷。如果去研究印度等其他国家，我们会发现，食品摊贩这个权力是宪法性权力，跟你行使的权力是平等的，它有个价值平衡的问题，所以我们一直在说的食品摊贩要限制，其实是不对的。因为这是生存权，是人赖以生存的权利，如何能剥夺？但是这个理念我们目前也没有，没有去考虑这个宪法性权力的概念问题，这也是我们在食品安全管控问题上要开始充分考虑的问题。

以社会共治理念推动食品安全的公众参与

为什么食品安全要实行社会共治？

孙效敏（同济大学法学院教授）：我认为，食品安全实际上第一个层次就是十八届三中全会那里的“让市场在资源配置中发挥决定性的作用”。在这里面，我们把食品分为“吃到你的食品”和“吃不到你的食品”。所以如果信息对称，任何一个消费者绝对不会购买有毒有害的食品，不会拿自己的生命健康当儿戏的。但是，现在的问题是，食品安全信息不对称，消费者和经营者之间存在着严重的不对称，这样，就必须要由政府来监管。为什么必须要由政府来监管？因为政府是人民的公仆，俸禄是纳税人之俸禄，所以纳税人的要求，政府去做是天经地义的。并且，在现实中消费者在同经营者“斗争”的过程中，消费者往往由于信息不对称而处于劣势。如果消费者能解决的绝对不找政府，正是因为他解决不了一定要找政府，所以政府必须担任起这个重任。

但是，政府实际上也担不起这个重任。因为政府的编制有限，方案有限，经费有限，知识面有限等，因此，这是以有限的资源对待无限的监管对象，所以，监管一定会存在着漏洞，如果要让监管承担完全责任，是不现实的，也是不可行的。

所以，当前我国提出了社会共治，也就是说，除了食品商品经营者自己是第一责任之外，政府的监管存在一定问题，于是，引进了西方管理学的一个概念，叫“社会共治”。这个共治的概念是对的，但是引进的内容却存在问题。我们谈到共治，那么是谁来共治？主体是谁？管理学上认为，共治的主体是市民社会，但是在我国，市民社会是空洞的。所以，学者在研究国外理论的时候，就不能照搬。比如，上海市食药局曾多次到美国考察，美国的食品安全监管体系，镇政府和联邦政府怎么划分监管权限？这个问题有没有做过考察。 所以，我认为，社会共治如果靠市民社会是绝对不符合中国实际的。

许瑾（上海市食品药品监督管理局党委委员、副局长）：食品安全管控上，社会共治是非常重要的。现在，我们消费者要求的概念是，好不容易花钱买了一个食品，应该是没有任何的安全问题的。但实际上食品做不到没有风险，只不过是把这些问题、风险控制在人体可接受的的范围里面，而且我们现在的社会基础也完全做不到这一点，只能靠慢慢推进。另外，消费者也会笼统地将假冒伪劣的食品和真正的食品安全问题画等号。实际上我们有时候从专业部门来说，食品安全的问题仅限于专业上的概念，是犯罪行为，不是食品安全问题。比如说青岛的千价虾，这根本不是食品安全问题，只不过是你花多少钱的问题。像这种问题，最多从食品角度，把市场监管局长给追责了。消费者在解决了基本的温饱问题之后，对食品的要求也高了，维权意识也高了，这方面大家比较关注。那么在政府加大监管力度以后，原来有一些潜规则，没有报道的问题，我们通过监管、通过查案办案，向社会进行曝光。

怎样才能让公众参与对食品安全的共治？

孙效敏（同济大学法学院教授）：那么谁来参与社会共治？根据利益相关的理论，社会共治在食品安全这方面，可能有五个方面的内容：食品生产经营企业、政府监管部门、消费者、新闻媒体、行业协会，但是目前来说行业协会在我国不起作用，或者科学地说不起很大的作用，因此，所谓的社会共治的参与者最大的群体就是消费者。对于消费者来说，怎么才会去参与呢？除非今天我买到了一个发霉的面包，我吃下去之后食物中毒，或者我一吃下去之后发现这半个面包里面长毛，我才会去和销售商讨说法去。除此之外，老百姓是不会主动参与的。因此，这个参与就跟消费者的利益是息息相关的。这就说到了一个佣金举报制度。这个制度，在我国已经推广成功了，国家采纳了。佣金举报制度，说的是重赏之下必有勇士，我们奖励消费者是皮毛，只能解决表面的问题，商标标识问题。更重要的是奖励那些食品生产企业里面的有关人员，堡垒最容易从内部攻破，他们知道这刀背是从哪儿来的。那么，是不是可以考虑到根据他们行动处罚的比例提取一定比例给他们。为什么呢？因为他弥补了政府监管的不足。

我认为目前为止，最有效的办法是新闻媒体。因为新闻媒体的曝光，符合人的心理——爱看负面的新闻。新闻媒体在报道负面东西的时候，本身就是在获利，所以，我们要对媒体制约，要求媒体的报道是客观、公正、真实、全面的。

许瑾（上海市食品药品监督管理局党委委员、副局长）：最主要还有一个就是我们的风险交流力度不够，这一块我们感觉到非常被动。你们媒体也经常说，每次都是媒体先进行曝光，我们再去干活。实际上这一块从食品安全来讲，就是一个社会共治的基本理念。我们也知道在国外，发达国家在管理的时候，企业是主体责任。厂长、经理、总经理首先要把自己的企业管好，总经理管不好；还有董事长，董事长管不好还有董事会；董事会管不好还有外面的股民会监督你们管好，这是它的一个体系。这个体系之外就应该是消费者、市民、媒体等。第三个层面才是政府、司法人员，应该是这么一个三角形的共同存在，所以要求社会共同监管。

食品安全全程监管的机制建设

食品安全需要从田头到餐桌上实现这样一个全程监管，这个过程我们在机制、技术层面上如何实现？

樊博（上海交通大学国际与公共事务学院教授）：大数据在农产品全程监管中应发挥作用。我在江苏做的一个平台项目，是一个农产品和食品的溯源系统，我以这个为实例来做一个分析。

从田头到餐桌这样一个概念，其实是贯穿了整个农产品种植的环节、生产的环节、流通的环节或者是销售的全过程。在每个过程每个环节中，如果监管不到位或者是有一些管理漏洞的话都会产生食品安全的问题。所以，吃到我们嘴里的食品和粮食，要通过如此多的环节，进行整合性的管理的话，难度是特别大的。

从大数据这个角度，我们要做的事是什么，我认为，就是把刚才所经历的从田间一直到餐桌的节点，用大数据的方式把它记录在每一个平台系统里。那么这个平台系统一旦出来，农产品和食品一旦出来，我们自然会有一个二维码印在食品上面，这也是大家熟知的一个溯源系统。那么扫描这个溯源系统，谁种的粮食，它经历了几次的灌溉、施肥、用的是什么农药，在整个的生产环节、流通环节、销售环节就会一目了然地放在这个信息库里。这样的话，我们再去倒着追究食品责任的话，就能很清晰地找到这样一个问题。

我在江苏的这个项目，采用的就是“互联网+”的模式。“互联网+”的模式是什么概念呢？我们把农村的土地转到数据库，组成农机数据库、农资数据库和加工流通企业的数据库都整合在一起。比如说农户要采集他种植信息的时候，希望他要填写刚刚说的那些环节，种植的是什么种子、怎么施肥的、经历多少次，这样一件事情对于农民来讲是一件很不愿意做的事情。对我们每个政府部门来讲，农技、农资，大家都会想到这些。他们的数据库都是一种条式的数据库，那么这种条式的数据库想把它打通做一个第三方的平台，让他们整合共享，这也是非常难的一件事情。所以我只能从管理的角度来做这个事情，我们采用的方式就是利益去驱动利益的导向，也就是说我们让参与溯源的这样一个环节，让每个环节都获利，只有在这个前提下他才愿意参与这个平台。获利的最终源头在哪呢，买单的最后就是消费者了，消费者很愿意去买这样一个农产品，一目了然就能看到从田头到餐桌这样所有的环节。所以这个是能卖上高价的，市场也是接受的。那么接受以后我们也会和农户讲明白，让他记录这样一个信息，然后把固定的利益分到他那边，他自然愿意参与这样一个活动。所以这就是大数据的一个格局，为什么说这是大数据的格局呢？因为一粒粮食、一粒米，他累计了一个农资、农机层面的信息都有累加在一起的时候，每一粒米都有身份了，每一粒后面承载的后面就是一个庞大的数据。那么这么一个数据库，我们要跳出一个溯源的一条线去看整个的农业生产的一个问题，就是我们让每个主体都获利了。那么经营主体和土地绑定在一起，谁种的什么地就一目了然地就能看到。那么对于政府部门来讲，他的公共服务能够菜单化了，那么他以往的种子、化肥，这种推荐都是面临了一种信息不对称的状态，他和农民之间是没有一个信息沟通渠道的。现在有了这个web2.0的 信息技术以后，他就可以菜单式的推送这些东西，那么这样的话政府公共服务的目标也实现了，能够一站到底地推送这些东西。对农民来讲他所有的操作都标准化了，他选用什么样的种子、什么样的肥料、怎么来耕种，包括技术方面的指导都可以承载到这个菜单里面，那么这样的话农事操作就标准化了。

以往没有这个系统的时候，农民在秋收的时候，真正的农村有时候农机都约不上。现在我们有了这种订单化，有了这种大数据的平台，就可以预定这样一种服务，这样的话农民会感觉非常方便。最后就是产品营销品牌化，有一个二维条码放在上面，后面有一个承载这每一粒米的生命周期的所有信息，市场和消费者愿意买单。所以这样，所有的主体都实现了一个共赢的模式，那在共赢模式下，我相信我们的安全监管，怎么样去抽查哪个环节，当然这个需要政府管理监管。该以什么样的抽查比例，什么样的形式，这都需要一个很详细的规定。只要有这样一个全程溯源信息在，有这样一个采集，以后这个事情我相信会好做多了。

现在大量的食品安全问题实际上还是存在很强烈的隐蔽性。比如说一个绿油油的蔬菜，表面是根本看不出来问题，它其实可能是小农户自己生产重金属超标的蔬菜，它和市场上长的一模一样，现在就是用劣币来驱除良币的现象真得很多。但是如果让每一个这样的蔬菜、粮食都有了身份的话，那么这个事情就好办了，做食品安全监管也不至于那样费劲。

但是我们的问题在哪儿？我相信如果我们有这么一个联动性的系统，跨部门整合的系统，不仅仅是解决这个问题，还有一个长效抑制的功能，那么这就是需要通过立法的形式把这种长效机制固化起来。比如说信息共享现在在各个部门中存在非常严重的问题，有没有一个农产品信息共享的系统，能不能出台这样的一个条例，克制它来共享，每一个部门向其他部门提供它的信息，这是它应有的责任。如果这样的话，我相信食品安全监管可能就会更省力一些。我们的做法当然是用绩效考核的做法，因为这个系统不但是技术问题也是管理问题。设立一个绩效考核的标准就是每一个部门提供一些信息，这是管理手段，这不是立法，现在是在维持这样一个模型，但是我现在在想如果这个领导换掉的话，不采用这个管理措施的话，那这个系统就完了。那如果这是一种法律机制的话，这就会相应的维持一个长效机制，当然这都是一些技术的问题。

现在食品安全的监管效果到底怎么样？如何来评价？

许谨（上海市食品药品监督管理局党委委员、副局长）：监管效果的评价就不再是你说好就好，你说不好就不好，这是有一个法律法规定下来的一个指标。我们现在经常用一句话来概括食品安全状况的主要指标是：有序、可控、稳中向好的态势。至于食品安全的指标，国际上没有做一个统一的要求，它不像是衡量一个国家社会地区经济发展的指标，不像卫生方面的指标，比如人均的期望寿命，任何一个地区国家都可以比较、婴幼儿产妇的死亡率这些都能衡量一个国家的卫生水平。文化教育也有，妇女的识字率这个也是一个衡量的标准。但是食品安全一直没有一个稳定的要求，经过这么多年我们上海的实践，我们感觉到“两高一低”可以是我们目前评价的主要指标，当然还有一些其他的指标。所谓第一高，就是食品安全风险监测的总体评价，这个是越高越好；第二高，就是市民对于食品安全的知晓率，这个也是越高越好；还有一低，就是集体性食物中毒报告发生率，这个是控制得越低越好。

我们曾做了一个安全风险检测的调研，通过全市500个监测点，监测25大类食品，11964件，监测指标437项，获得监测数据28万项次，安全风险检测的合格率情况是逐年上升，去年达到了96.7%。而且这500个监测点，我们也是在逐年增加。2005年的时候我们有50个监测点，现在十年过去了，做到了500个监测点。

关于市民食品安全的知晓率，我们请了第三方国家统计局上海城调队从2005年开始一直到现在做统计，从2007 年77.2%上升到去年的80.4%。从整个调查的客观性和科学性来说都是很不错的，按照我们“十二五”规划的要求，今年是“十二五”的最后一年，80分以上就可以了。但是我们对一些特殊的人群也在做这方面的调查，比如说中小学生对于食品安全的知晓率，去年是78.2%，这个没达标，因为末期“十二五”的标准是80%，这个看样子在今年是很难实现的。这个情况是我们没有想到的，中小学生的知晓率还不如市民。所以，在市人大的帮助下我们跟教委一直在合作做这件事情，争取今年能够有一个快速的增长。“十三五”的指标要上升了，市民“十三五”里，我们讨论是要达到85%，中小学生要达到90%，这个我们也在做推进。

上海集体性食物中毒报告发生率，也在逐年下降，去年发病率为0.53/10万，这个连1/10万都不到，已经比国际上的先进水平还低，同时也说明集体性食物中毒是可防可控的，只要你的措施有效还是可以的。去年我们只发生了三起，所以说，这个工作不是一直可控制的，他是没有规律性的，从发达国家来说也不能完全消灭。上海食源性疾病监测情况来看，卫计委在和我们进行合作，卫计委专门有一个疾病监测的报告体系，从监测的情况来看，食源性疾病发病的时间呈现“W”型。细菌性的食物靠天吃饭，主要中毒在夏季、冬季较为高发，这个时间段就是我们防控的重点。我们今年高温季节，所有的局领导带队到基层去做好夏秋季防控工作，当时正好加上体制改革，怕体制改革会影响到疾病的防控。这方面我们做了一些工作，但是从现在来说夏季、冬季病毒性的感染越来越多了；12月和1月以病毒性感染为主，7月至9月以细菌性感染为主。食品安全的追溯系统国外有什么经验可以值得我们借鉴的呢？

阮赞林（华东理工大学法学院教授）：食品可追溯制通俗一点讲，就是对食品从哪来到哪去的这样一个概念。通过相应的技术手段，比如通过二维码这样一个手段，来发现这个食品从哪来的到哪去。那么这个制度从什么时候开始，基本理念是从哪里来的，实际上这个基本理念还是从全程监管来的。尽管我们说从某个环节，比如说从生产环节本身就是全程监管，那么我们这里讲的全程监管，从宏观上说，是从田头到餐桌这样的要求，这在欧盟、美国、日本等国家已经先后采取了全程监管的理念，形成了一个简单的图示，对从生产、加工、存储到消费这个过程当中的信息进行了收集整理，最后形成一个数据库，形成一个平台，让公众从这里面找到这个食品是从哪里来和到哪去。

最早的可追溯制度，源于欧盟。当时是为了防止源于1985年出现的“疯牛病”扩散，怎么来控制“疯牛病”的蔓延。所以在1997年的时候，开始制定了这样一种措施，具体讲就是对牛从出生到到屠宰、到销售的整个过程的一个控制。这个措施在我们国家实际上也有过试点，比如说在2003年，山东的农产品在工业链上面也有过追踪追溯的实践活动，后来在北京、上海等地也推出了“产品安全信息平台”“肉品质量查询系统”等食品追溯试点。

追溯系统在美国也是比较完整的一个系统，特别是美国的食品安全法出来以后，对制度的应用更加广泛一些。为了比较直观地了解这个可追溯系统，我举一个特别的案例。比如有一个鸡蛋，它有一个条形码，鸡蛋上的条形码用一个识别仪就可以通过鸡蛋上几个数码的解读，找到这个蛋是在哪一年哪一天，在哪一个养鸡场里面，这个养鸡场里面第几排的鸡笼里面出来的鸡蛋。这个可追溯制度的法律依据也就是基础，我们可以看到，2003年山东已经出来了这个系统，可追溯系统这样一个制度的发展是在2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》提出建立农产品质量安全追溯制度。在2007年国务院办公厅印发《国家食品药品安全“十一五”规划》，提出加强食品安全应用技术的研究，包括食品品种特征溯源技术、农产品质量安全溯源技术。2008年奥运会在北京召开的时候，以奥运食品安全追溯系统为契机，首都食品安全追溯系统进入新阶段。在2010年国务院办公厅印发《关于进一步加强乳品质量安全工作的通知》，提出完善乳品追溯制度。在2010年财政部和商务部联合下发《关于肉类蔬菜流通追溯体系建设试点指导意见的通知》。在2011年国家质量监督检验检疫总局着手研究乳制品安全追溯体系建设。在2012年国务院办公厅印发《2012年食品安全重点工作安排》，提出推进肉类、酒类电子追溯体系建设。同年也有其他的相关部门，包括农业部通过《动物电子耳标试点方案》，力推RFID（射屏识别）在动物产品追溯体系中的应用。2014年6月 商务部发布《关于做好2014年商务系统食品安全工作的通知》，要求加快肉类蔬菜流通追溯体系建设进度。

到目前来看，法律层次比较高的有两个法，一个是《农产品质量安全法》第24条，对可追溯系统的规则做了初步的规定，当然它不是直接用这个名词，但对它的要求与我们现在提出的可追溯系统的建设制度要求是基本一致的。

还有一部法律就是我们刚刚开始试行的《食品安全法》第42条，专门规定了要建立一个可追溯的机制。所以这个法律依据还是非常明确的，而且一直在强调，在技术上要与现有的互联网技术为基础。

另外我们也去收集了一下目前已经在我们国内建立的一些可追溯的技术。比如中国产品技术监管网、国家的食品安全追溯平台、农产品质量追溯系统、北京的食用农产品质量安全追溯系统、上海食用农产品流通安全追溯系统和食品安全监管、追溯与召回公共服务平台，已经初步有这样一些系统建立起来了。

虽然是一个独立的可追溯系统，实际上是会涉及一系列的问题，从基本的制度安排上来看，要具备这三个条件，一个是要有专业化的监管机构，二是要用现代的信息技术，三要有严格的法律和制度建设。在具体的制度建设上面，有几个问题需要进一步研究，比如追溯系统的主体到底是由谁来建设，这个我结合我们上海市相关的条例等等再做一个详细的介绍。那么监管者的权利和义务的问题等等，那么另外一个也作为一个制度让他发挥相应的效果，可能还有其他的相关的立法制度。要有协调，这些制度也包括追溯信息的内容以及标准，因为这个信息量实在太大，要有一个基本的标准底线。还有实行生产体现的评定制度、监管部门的信息审核制度，这些信息要不要进行审核。并且由谁来进行审核、还有食品市场的准则制度、食品安全质量的认证制度、食品召回制度、食品安全信息数据库查询制度等，这些制度都要互相的配合协调，才能使我们可追溯制度的效用才能正真的发挥出来。

在可追溯系统制度建设上，在法律上会涉及哪些问题，是否有相应的规定，在实际操作上存在哪些问题？

阮赞林（华东理工大学法学院教授）： 从制度的建设要求来看，可追溯制度本身涉及的法律问题第一个就是意识信息披露问题。信息披露主要是商业秘密的关系问题。因为有些企业这个货是哪里来的、到哪去，作为一个商业渠道、商业秘密，是不是要公开，这是一个。第二个，责任以及归责问题，责任规则问题就是追溯当中涉及的一些法律责任，就是信息不准确，对消费者或者是监管者产生一种误导，那么这个时候应该由谁对这些由于信息不准确而产生的责任负相应的取证责任。我们上海对可追溯系统，在《上海市食品安全追溯管理办法》其中第24条第2款做了一个规定，这个规定的管理办法是非常好的。但是，在《上海市食品安全追溯管理办法》其中第24条中讲到关于责任的承担问题，取证责任应该由谁来取证。如果由主张权利的一方来举证的话，这个就很难，那么我们这里的办案方式规定的就是采用的一种过错罪，也就是故意放出虚假信息的，就可以追究他的责任。那么如果说要证明生产者、经营者上传的信息是故意上传的，那这个对于权利主张的人来讲就非常麻烦，能力也不足。我们说对于民事侵权责任归为三种，一种是过错责任，一种是无过错责任，再一个就是共性责任。那么在我的理解来说是无过错责任保护的力度可能更大一点。第三，在法律上还会涉及商业利益和技术之间的关系问题，因为这里面有大量的技术性的要求。第四，就是进口食品，按照我们对追溯系统的要求，那些进口食品是不是都要有可追溯的标准。另外可追溯的技术系统是不是要完全一样，是不是要按照不同的进口国家，他们自己的追溯系统的技术要求来设置我们国家配套的追溯系统，这个可能也是一个问题。第五，涉及不真实信息的责任，究竟由谁来承担这个责任，因为这里涉及信息的输入和信息的平台还有信息的管理者，那么这些主体之间，责任应该由谁来承担。

这是从总体上考虑的几个问题，结合《上海市的食品安全信息追溯管理办法》，至少有十个方面需要研究。

一是制度的价值。在这里我想提出的就是怎么管和怎么借，还有就是怎么用，那么我们在这个管理办法当中选择的价值目标是多价值目标的，最核心的价值目标究竟是什么。究竟是从管理者的视角还是从建设者的视角，还是从消费者的需求来做为我们这个管理办法来研究重点。那么从我们这个管理办法来看，是以监管者的视角来予以重点，后面还有相应的问题，会发生一些问题。

二是争政策审查。这涉及的就是追溯制度效力及于本市情形下的竞争环境，我就在想会不会和竞争冲突上面发生问题。也就是说外地可能没有农副产品也好，可能没有按照可追溯系统技术来处理，那么我这个产品能不能进上海，上海传达不能进，因为我们要有这个追溯标准。那么也会有人说你这个就是地方市场的垄断，这是一个技术壁垒，从全国来看统一的市场之间会不会发生冲突。是不是需要从公平竞争的角度去考量，这个也是值得研究的问题。

三是平台建设的主体。管理办法中的第4条讲到了政府的职责，那么我们说这个平台到底是由政府来做，由政府来运行还是由政府来推动，还是由第三方来运行。为什么我要提出这个问题？这和现在的征信系统也一样，因为现在也在讨论这个征信系统到底是由政府来建，还是政府来推动，还是由社会来运行管理，存在这个问题。所以我想是不是能够进一步研究这个问题，否则的话政府来管理，来建设来运行，政府的责任是很大的。将来会有收费的社会服务，那如果政府来运行的话，维护的成本也很高，所以怎么来做这个事情，也是值得讨论的。

四是进口食品。在《上海市的食品安全信息追溯管理办法》第9条当中提到，如果没有追溯信息的食品，能不能进到上海的市场来，这就是刚才讲的在大陆的其他地区没有追溯信息的食品能不能进上海市场的问题。上海也一直在做“农超对接”的一些工作，我想在这里面也许会有一些问题。

五是关于虚假信息、变造信息、遗漏信息、错误信息下的责任问题。这个到底是由系统来负责还是由平台负责，平台有没有审查政策性信息的义务和责任，这个职责是怎么来的。那么现在我们是在互联网时代，包括P2P也有这个问题，就是平台和借贷人他们之间责任怎么来划分，如果我是追溯系统平台的提供者，那么我有没有对于信息的担保责任，那么我是运行者又是管理者，那平台可能要承担相应的责任，怎么来承担，这样一个问题。

六是电子档案。《上海市的食品安全信息追溯管理办法》当中的第12条中提到的电子档案的相关内容跟工商的登记信息，就工商部门的外部信息有些重合的，那么两者如何来协调？

七是平台的放权信息。《上海市的食品安全信息追溯管理办法》当中的第18条，就是你传进去以后，我是不是要给你审查一下，这个审查的工作量是非常大的。

八是现在可追溯系统当中仍然面临着农业、商业和食药监之间职业划分的问题。根据我们上海市的可追溯管理办法，在现有的政府管理部门的体制下，从系统本身的科学性来讲，他和现有的管理体制之间可能还有着矛盾，如何来解决。维持在现有的政府监管部门的体制下，来设置这个管理办法，还是跳出这个政府监管部门的体制，来设置这个可追溯性，信息管理的制度这个也是一个问题。

九是一个知情权问题，这也就是之前提到的商业秘密与知情权的关系。

十是具体审查的要求，这涉及《上海市的食品安全信息追溯管理办法》第25条2、3项责任，有哪些管理职责、信息审查的标准是什么。这些问题，我认为都应当是在完善食品安全可追溯系统中需要考虑的法律方面上的重点问题。

如果发生了食品安全突发事故，怎样做好食品安全的应急管理？

邱从乾（上海市食品药品监督管理局执法总队副总队长）：平时我们可能会遇到一些诸如媒体曝光，或者是消费者举报等情况，在我们的工作中可能是叫应急管理，或者突发事件，需要我们去处理。但是真正上升到国家的法律层面，或者说国家的一些规章制度来说，只有食品安全事故。那么这个食品安全事故指的是什么呢？食品安全事故指的是，食源性疾病，就是说源于食品的中毒，或者是食源性传染病。还有食品污染事件，比如说三鹿奶粉的三聚氰氨这种问题是源于食品。对人体健康有危害或者是可能有危害的事故。特别是强调对人体健康有危害或者可能有危害，这个有危害也是经过一些论证，经过评估才能把它定义为一个食品安全事故。

食品安全事故的特征有五个方面：危害性、突发性、不确定性、公共性和专业性。食品安全事故为什么是不确定性。因为我们也有这种预警、监测，但是你说要预测到具体某一个点，具体某一天会不会发生食品安全事故，这个还是非常困难的。所以食品安全事故的应急管理概念，就是为了避免或者是减少食品安全事故的危害，采取的事前、事中、事后和所有事物的管理行为，包括预防、事件的识别、应急反应、应急决策、处理、善后以及应对的评估，这些应该说跟其他公共安全的管理也是相一致的。所以在这里我想说的就是我们食品安全事故的应急管理可能要与食品危机事件，还有一些其他的食品安全事件相区别。

应急管理的基本原则，是跟其他公共安全的应急管理基本一致的：快速反应、协同应对、以人为本、减少危害、科学评估、依法处置、预防为主。这几句话实际上跟其他地区的很多应急预案是八九不离十的，这是基本原则。所以在我国，国家也是对食品安全事故进行了分级以及相应的标准。比如说食品的污染，什么是一级？食品污染流露到两个省份或者是国外，造成了特别严重的健康损害后果的，这叫一级食品安全事故。比如说三鹿奶粉事件，它称得上是一级的食品安全事故。而且应急是一级响应，由国家来统一指挥处理。二级就是说受污染食品流露到三个区、县对人体造成了健康损害。或者说从食物中毒来说，一级食物中毒人次在100人以上并出现死亡病例；或者是10人以上死亡的，这是二级的。这些是市一级来响应，市一级级别，两级响应。第三级的食品安全事故，从食物中毒来说是100人以上，或者是出现死亡病例的，这叫三级，这也是由市一级来响应。第四级是一起食物中毒，有99人以下，30人以上是四级响应，这是由区、县层面来负责调查、处置，所以在国家层面上把食品安全事故进行了分级和响应标准。当然作为我们专业来说，我们更加关注的可能不是要等到30个人以上才来进行处理，30个人以下，大部分食物中毒，就必须要进行处理。

为什么国外报告会有很多病例？因为他们是2个人就上报了，或者他们的上报系统比较完善，我们国家只建了10人以上的上报系统。我们上海10年间，一共是146起，中毒是3800人，平均10万人口1.81%个发病，应该是食物中毒的发现率呈明显的下降趋势，特别是近几年来都保持在个位数的起数，这是具体食物中毒的情况。

应急管理的体系是什么？应急的管理体系，我们也是叫一案三制：应急预案、管理的法制、管理的体制。第一，应急的预案。从国家层面来说，应该是应急预案国家还是非常的完善，有政府层面整体的预案，还有专项的应急预案，还有部门的应急预案，还有基层，以及大型活动。新的《食品安全法》也要求食品生产经营单位建应急预案。所以我国从应急预案来说，应该达到了纵向到底、横向到边的覆盖，还是比较完备的。这次上海市政府专门发布《上海市食品安全事故专项应急预案》。

第二，管理的法制。跟食品安全相关的，我们梳理了一下，一共有13个文件，最基本的是《突发事件应对法》《食品安全法》，还有一个专门的《国家食品安全事故应急预案》，以及更加专业的《流行病学调查》《食物中毒诊断》这些相关的食品安全事故管理的制法，包括调查的工作规范，非常完善。

第三，管理体制。目前上海市食品安全是市食药监局加上17个区县市场监管局，市场监管局有221个监管所这么一个体制。监管的体制跟食品安全事故的调查处置也是相当的，从我们调查的整体的管理体制来说，比如说我们见到一些通过几种方式发现食品安全事故的一些舆情也好，或者举报也好，有生产单位和医疗机构，这种作为食物中毒的法定报告，他是法定的报告单位。还有我们的监测预警舆情，相关部门的通报或是举报。到我们食药监局以后，会根据接报的信息进行等级的判断。如果是一级，要逐级的往上报。如果是四级，就是区县层面处理的。根据这个指挥调度，由事故调查组、危害控制组、医疗救助组、检测评估组，这也是跟我们上海市其他的应急预案相类似的。这是整个管理的体制。

第四，管理机制。管理机制事前来说，有预警、监测、演练，事中的一些机制，有调查处置、快速检测、技术信息支持，事后有总结评估，这是一些机制。

上海市的应急管理机制有哪些？

邱从乾（上海市食品药品监督管理局执法总队副总队长）：第一，舆情监测和预警的机制。 12332，这是全国统一的食品安全热线，接受食品安全投诉举报的信息。包括散发性食物中毒、集体性食物中毒，这是一个渠道。另一个，舆情监测，这是依托我们一个专门的系统，专门对网络的媒体，把它发布的信息进行实时的监测。像今年以来，我们一共有258期舆情快报，有867条先后对一些重要的舆情进行了重点监测，比如华尔道夫酒店的牛肉，郑文琪龙虾店的中毒等。我们专门有一个系统，这个系统分为热点，还有广大部门的舆情、网络的舆情、新闻的舆情，这是一个监测，会定时，监测好了会根据筛选，重要的会直接发到管理监督人员的手上。

三是区级性食物中毒的预警，这是2008年我们局跟市气象局联合开发的基于气象条件对续接性的食物中毒的预警系统。通过分析历年的食物中毒，以温湿度等气象因素的相互关系建立的数学模型，是自动的，也说是智能化的判定食物中毒。三天中是高、是中还是低，也会把这个信息提前发到高风险的餐饮单位和监管部门。这当然是一种探索，不见得100%预警到哪一家会发生事故，达不到这个程度。只不过是根据未来三天的温湿度，还有历史上食物中毒的发生规律进行了数学模型的模拟。

第二，风险监测的机制。上海有非常系统的风险监测。它可以对七个方面进行监测。一个是评估社会状况食品安全的水平，当然也是为应急工作提供了一个提前发现的机制。比方说，监测到特别是海产品壳类有了毒素，那我们发布一些预警。这个时候赤潮发生了，可能有些壳类有毒，要提醒消费者怎么样，这也是一种风险监测给我们带来的应急收获。

第二个是食源性监测，这一块目前仍然是由卫纪委的疾病预防控制中心来做，所以这一块我们的监测还是两个部门在做，他是负责食源性疾病的监测。他这个也是非常有效，他监测的（结果），为我们的应急、储备工作或者决策提供非常好的一些帮助，包括一些缺课。他会建立一些哨点医院，对腹泻病例进行一些检测，究竟是病毒还是哪一种致病菌，学生缺课，腹泻药，药店有这么一个哨点，7～8月份发现腹泻药是销售高峰。

第三个是应急演练，应急演练每年都会进行食物中毒应急演练，当然更大规模的是市安办也会联合组织相关部门，农委、质监、工商、出入境、公安、新闻部门一起做食物中毒应急处置的综合演练。当然我们也做过现场处置和桌面推演相结合，再加上多媒体视频连线的综合应急演练。比如是我们局专门有一个应急指挥中心，在这个指挥中心上有具备视频会议及应急指挥的功能，这是我们当时的演练，就是说指挥中心的一个场面。这是我们现场点上的演练，比如在做一些调查，在做一些检测。当然，我们还会模拟新闻采访或者新闻发布，锻炼一线的人员。

第四个是快速检测的技术，快速检测技术也是我们局十几年来大力（推动），走在全国的前列，我们局一共有80多项快速检测。但是主要用在食物中毒筛查判断，第一时间筛查判断、快速检测非常重要，所以对一些重金属、老鼠药、非食用物质、亚硝酸盐等等这一些东西是非常迫切，因为知道它是什么类型的。一方面是为了抢救病人，另外一方面是为了查处违法行为，这是非常重要的。比方说上海前年发生一起亚硝酸盐事件，一家三口中毒，我们接报以后马上到现场，用硝酸盐快速检测，结果是亚硝酸盐，为医院提供了这个信息，医院用特效药“美兰”进行治疗，为救治疾病赢得了时间。当然，为追求它的下落，追根溯源也是有好处的。

第五个是为了应急，我们专门有科技支撑，有食品安全应急决策指挥系统，这是我们局的整个指挥系统的界面，有应急职守、应急处置、应急支援、检测预警、辅助预测，当然遇重大活动，有的时候也安排了应急的工作。这是应急指挥决策系统的，一个是围绕突发事件的应急处置。还有一个日常管理的决策分析，还有事先应急处置，在统一的平台下综合应用各类数据。比方说我们这个系统里面还可以实时的同步开展流行病学调查和分析，假如同一时间有几十个病人发生食物中毒，那要速度快、有时间，我们利用这个系统进行个案调查，一个一个病人调查好，信息输入到这个系统，那么就能实时同步很快的出来，比如说在流行病学通知上所说的三界分布：时间、年龄、性别、临床表现，进行快速的（分析）。还能实行自动的判定，你这个发病跟饮食是不是有关系的，这是很专业的，我们也把它做到系统里面。另外还有辅助的支持系统，哪家造事单位，我们也可以直接通过系统调他的一些监管档案。比如说他历史以来的监督检查情况、抽样情况，有没有不合格这些情况，还可以调阅他的食品溯源。所以今天谈论的这个食品溯源，上海为什么要大力推进食品的溯源。一方面我觉得是责任，第二方面也是为了应急，有非常大的帮助。打个比方，应急系统做好以后，如果哪个地方查到一批猪肉里面瘦肉精超标，那我们如果通过溯源系统，一下可以快速锁定它的来源和去向，这就为我们事件的控制起到非常好的作用。因为我们局率先进入餐饮，所以餐饮这一块的溯源也非常完善，当时在立法的时候，法制办的张老师也看过我们餐饮的溯源系统，就是它的一些症状，溯源产品的登记，都能在溯源系统上调阅。当然，主要是征询以上一些饭店。

第六个是辅助支持系统就是视频监控，这也是我们局自主开发的，利用无线3G的，这是移动看的，不像马路上那些有线的，交警能看。我们遇到突发事件，可以随时把这个探头带过去。带过去以后，你比如说调查现场也好，那就可以把现场的东西传输过来。比如说我们指挥中心的调度，我们就可以从屏幕上看到这个情况。现场的实时传输，虽然企业装的探头，没有跟我们连上，那我们可以带移动的摄像头过去，还有一些视频会商等情况。当然，这一块还是3G，希望将来再升级，能够变成4G。我们局又在考虑用像交警一样的全程记录仪，又能够录音，又能够视频的，能够集成到这个更好，这个探头照到哪个地方就是哪个地方，可以实时传播，那就更好。

第七个是应急协作机制，上海市食品药品监督管理局9月份刚刚和其他几个省市一起签订了《长江经济带应急协作区域的框架协议》。建立了经济带这几个省市的风险检测预警信息交流，包括互通、重大突发事件的信息，制定区域间的突发事件应急联动机制，系统开展事件的处置，提升区域间的应急处置。积极推进应急机构，应急队伍的交流培训，实时资源共享，还有应急联合演练。因为上海70%是外来食品，特别是周边食品，如果我们跟他有一个协作机制的话那是非常好的，这是第七个机制。就是我们局主要围绕应急几大机制，当然其他还有，比如信息发布机制等这些都有。

因此，在食品安全的应急管理上，上海市将注重三个方面，第一完善管理机制，第二提高应急能力，第三提升技术能力。包括预警监测能力，还有溯源，我觉得溯源建好以后对应急管理特别有好处，包括食品会商，信息通报、应急装备也很重要，还有一些快速监测，可能将来会更进一步的拓展，为我们的应急起到更好的效果。